Wortlaut

Le Conseil fédéral est prié de mener un examen de fond concernant le programme de protection des eaux visé à l'art. 62a LEaux, dans le prolongement des adaptations déjà effectuées, afin d'examiner comment son attractivité peut être renforcée et comment son effet durable peut être garanti.

Sur cette base, il est prié de déterminer quelles modifications doivent être apportées au programme, si de nouvelles bases d'exécution doivent être créées et si les bases légales pertinentes doivent être adaptées.

Begründung

Ce postulat est déposé dans le cadre du rapport de la CdG-N du 28 juin 2022 intitulé "Protection des eaux souterraines en Suisse", basé sur une évaluation du Contrôle parlementaire de l'administration (CPA). En résumé, les constats et conclusions de la commission qui justifient le dépôt du postulat sont les suivants (cf. chap. 2.4.3 du rapport) :

Dans le cadre de son évaluation, le CPA s'est penché sur le programme de protection des eaux prévu à l'art. 62a de la loi sur la protection des eaux (LEaux). Celui-ci, introduit en 1998, prévoit que la Confédération peut participer au financement de mesures destinées à lutter contre la pollution des eaux dans le domaine agricole ; la plupart du temps, il s'agit de transformer en prairie une partie des terres cultivées situées dans l'aire d'alimentation du captage concerné. Le but des indemnités est de compenser les diminutions de rendement causées par ces changements. Les mesures sont définies au cas par cas et les indemnités sont versées par l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG), après consultation de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), sur la base de conventions-programmes convenues avec les cantons pour chaque zone. Il est prévu que l'objectif d'assainissement soit atteint au plus tard après 12 ans.

Il ressort de l'évaluation du CPA que le programme semble, dans l'ensemble, contribuer à améliorer l'état des eaux souterraines. Néanmoins, son utilisation demeure nettement inférieure aux attentes : le nombre de projets en cours, stable depuis plus de dix ans, se monte à un peu moins de 30 pour toute la Suisse, et les coûts annuels se situent entre 5 et 8 millions de francs, soit beaucoup moins qu'estimé initialement (60 millions de francs par année).

La principale faiblesse de ce programme, de l'avis de la CdG-N, est l'absence d'instruments permettant de garantir ses effets de manière durable. Selon l'évaluation du CPA, celui-ci n'incite guère les exploitations agricoles à maintenir les mesures une fois que le projet prend fin et que les paiements de la Confédération cessent. Le risque est grand qu'elles reviennent alors aux méthodes de production initiales et que la qualité de l'eau recommence à se détériorer, faute de mesures d'incitation.

De l'avis de la CdG-N, le fonctionnement actuel du programme de protection des eaux dans l'agriculture n'est pas optimal et ne permet que partiellement d'atteindre le but visé, à savoir une protection efficace et durable des eaux souterraines. La commission estime indispensable qu'une réflexion de fond soit menée afin d'examiner comment l'attractivité de ce programme peut être renforcée - et par là son utilisation encouragée - et comment son effet durable peut être garanti. Elle salue le fait que les offices concernés ont entamé en 2015 des démarches en ce sens, qui ont notamment débouché sur un projet de nouvelles bases d'exécution. Le Conseil fédéral doit s'assurer que ces réflexions soient poursuivies et approfondies et qu'elles débouchent sur des mesures d'amélioration concrètes.

Pour la CdG-N, les options suivantes devraient entre autres être examinées dans ce cadre :

- finaliser l'actualisation des bases d'exécution relatives au programme ;

- développer une liste de critères clairs sur lesquels les cantons pourraient se baser afin de déterminer dans quels cas une participation des agriculteurs au programme est nécessaire, voire obligatoire (par exemple en fonction de la pollution effective des eaux souterraines) ;

- simplifier les processus administratifs pour la mise en place de projets ;

- renforcer la visibilité du programme auprès du public-cible ;

- examiner dans quelle mesure les contributions permettent réellement de couvrir intégralement le manque à gagner lié à l'abandon de bonnes terres cultivables et au changement des méthodes de production ;

- développer des mécanismes permettant de garantir que les effets du programme subsistent à long terme et que les exploitations agricoles continuent de privilégier des méthodes de production respectueuses des eaux souterraines.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

En vertu du programme de protection des eaux prévu à l'art. 62a LEaux (RS 814.20), la Confédération alloue aux cantons qui en ont fait la demande des indemnités pour les mesures prises par le secteur agricole pour empêcher le ruissellement et le lessivage de substances, si ces mesures ne sont pas économiquement acceptables. Les cantons délimitent à cette fin les zones où des mesures doivent être prises et définissent les mesures adaptées au périmètre du projet. Le montant des indemnités versées par la Confédération est fixé en fonction de l'efficacité des mesures et de leurs coûts. Les cantons et, le cas échéant, des tiers participent aussi aux frais. La répartition des coûts entre la Confédération et les cantons va de 80 à 20 % pour la plupart des mesures. Les offices fédéraux examinent si les mesures d'un projet sont nécessaires et utiles. L'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) conclut avec le canton concerné une convention-programme pour chaque projet.

La plupart des mesures actuellement mises en oeuvre dans le programme de protection des eaux dans l'agriculture concernent l'exploitation agricole des sols. Un pourcentage plus élevé d'herbages est, par exemple, indemnisé dans les projets pour réduire le lessivage des nitrates dans les eaux souterraines.

Les cantons misent principalement sur la participation volontaire des exploitants aux projets, et la plupart des mesures sont réversibles. En d'autres termes, les sols pourront, à la fin d'un projet, de nouveau être exploités de manière plus intensive, comme c'était le cas auparavant.

Pour préserver les acquis des projets, l'Office fédéral de l'agriculture et l'Office fédéral de l'environnement ont mis au point un projet d'aide à l'exécution pour le programme de protection des eaux et l'ont mis en consultation auprès des cantons en 2021. Cette ébauche prévoit une phase de consolidation, qui consiste à ancrer les mesures dans la législation à l'issue du projet afin de les rendre contraignantes pour les exploitants. Le canton peut procéder à cette consolidation au moyen d'une ordonnance d'exécution, d'un plan d'affectation ou de décisions au cas par cas. Les exploitants concernés ont la possibilité de recourir contre les mesures de consolidation ordonnées. L'aide à l'exécution apportera un soutien aux cantons dans l'élaboration et la réalisation de projets de protection des eaux au moyen de mesures du secteur agricole et contribuera ainsi à simplifier les procédures administratives.

Le renforcement du caractère contraignant des mesures de protection des eaux pour les cantons est une question qui est actuellement examinée, sur la base des motions 22.3873 et 22.3874 déposées avec le rapport de la CdG-N. L'accroissement de la protection des eaux souterraines est l'objectif visé par les motions 22.3873 " Fixer des délais pour la mise en oeuvre des mesures d'organisation du territoire pour la protection des eaux souterraines " et 22.3874 " Clarifier et renforcer les instruments de surveillance et les moyens d'intervention de la Confédération pour la protection des eaux souterraines " ainsi que par les recommandations de la CdG-N. Cette démarche comporte également des dispositifs destinés à empêcher des pollutions d'origine agricole. Le Conseil fédéral estime que les mesures et les mandats d'examen que les deux motions entraîneront de même que l'aide à l'exécution prévue permettront de répondre à la demande du postulat.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.