Convention fiscale élaborée par l'ONU. Sous quelle forme la Suisse, siège de l'ONU et de nombreuses multinationales, compte-t-elle s'associer à ces efforts?

Wortlaut

Même après l'adoption au niveau international de l'imposition minimale prévue par l'OCDE (pilier 2 du BEPS 2.0), dont la mise en oeuvre en Suisse sera soumise au vote du peuple le 18 juin 2023, les multinationales continueront à transférer leurs bénéfices depuis leurs pays de production, situés en Afrique, en Asie ou en Amérique latine et généralement défavorisés économiquement et politiquement, vers les États d'Europe ou d'Amérique du Nord où elles ont leur siège. Les pays du Sud de la planète continueront dans les années à venir à être structurellement désavantagés dans le système fiscal mondial et à perdre massivement du substrat fiscal. Contrairement à ce qu'avait promis l'OCDE, son cadre en matière de fiscalité ne s'est pas révélé aussi inclusif qu'espéré : les résultats des négociations menées à ce jour sur l'imposition de l'économie numérique (BEPS 2.0) reflètent une fois de plus la domination des pays occidentaux, et donc riches, de l'OCDE. À quoi s'ajoute que le projet de redistribution des recettes fiscales depuis les pays de siège vers les pays de marché de l'OCDE (pilier 1 du BEPS 2.0) pourrait encore échouer cet été dans le cadre des négociations finales. À l'initiative du groupe des pays en développement (G77), l'Assemblée générale de l'ONU a réagi à ces résultats insuffisants de l'OCDE en adoptant en novembre une résolution visant à élaborer une convention fiscale de l'ONU, dont le projet est donc en cours de préparation.

C'est dans ce contexte que je prie le Conseil fédéral de bien vouloir répondre aux questions suivantes :

1. Comment juge-t-il dans son principe cette incursion de l'ONU sur le terrain de la fiscalité ?

2. La Suisse, qui est l'un des principaux pays de siège et de l'ONU et de nombreuses multinationales, va-t-elle soutenir activement ces travaux ?

3. Que prévoit le Conseil fédéral de faire concrètement en ce sens ?

4. À la lumière de ces développements, comment voit-il le rôle de l'OCDE en matière de politique fiscale une fois le projet BEPS 2.0 mis en place ?

5. Au-delà de l'élaboration d'une convention fiscale par l'ONU, quelles autres mesures permettraient-elles à ses yeux de renforcer la position des pays en développement dans l'élaboration des règles fiscales internationales ? Quelle est à cet égard la contribution de la Suisse ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. La résolution de l'Assemblée générale des Nations Unies du 30 décembre 2022 intitulée "Promotion d'une coopération internationale inclusive et efficace en matière fiscale à l'Organisation des Nations Unies" (A/RES/77/244) a été portée par les pays en développement (G77), qui détiennent la majorité des voix à l'ONU. Elle demande qu'un état des lieux du cadre institutionnel de la coopération internationale en matière fiscale soit dressé et que des discussions intergouvernementales soient engagées sur les moyens d'améliorer l'efficacité et l'inclusivité. Elle mentionne notamment la création d'instruments juridiques internationaux ou de structures intergouvernementales, qu'elle propose d'examiner dans le cadre de mandats d'analyse. L'élaboration d'une convention, qui était encore obligatoire dans le projet initial de la résolution, n'a pas encore été décidée. L'intégralité de la résolution a été adoptée par consensus à l'issue de négociations auxquelles la Suisse a pris une part active. La Suisse et d'autres États partageant son avis (entre autres les membres de l'Union européenne, les États-Unis, le Royaume-Uni, la Corée du Sud, le Japon et le Canada) se sont toutefois opposés à la mise en place de nouvelles structures.

Conforme à la pratique convenue avec l'ensemble des États partenaires partageant les mêmes idées, cette manière de procéder reflète la politique consensuelle que la Suisse mène en tant qu'État engagé au sein des Nations Unies et en tant que pays siège de l'organisation.

Sur le principe cependant, le Conseil fédéral juge d'un oeil critique le développement des travaux des Nations Unies dans le domaine fiscal. Tout d'abord, il ne partage pas l'avis exprimé dans la résolution selon lequel la coopération internationale actuelle en matière de politique fiscale ne serait pas inclusive. Par exemple, le cadre inclusif sur l'érosion de la base d'imposition et le transfert des bénéfices (BEPS) de l'OCDE et du G20, qui est responsable des travaux en cours sur la modification des règles d'imposition des grandes entreprises multinationales (BEPS 2.0, piliers 1 et 2), comprend actuellement 142 États membres, dont la majorité sont des pays en développement et des pays émergents. Le Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales, qui fait autorité en la matière, est composé pour sa part de 166 États membres. Tous les États peuvent participer sur un pied d'égalité aux travaux de ces organisations importantes pour la définition de normes dans le domaine fiscal.

Aux yeux du Conseil fédéral, il convient par ailleurs d'éviter qu'une extension des travaux des Nations Unies dans le domaine fiscal n'entraîne de doubles emplois. La résolution demande la création d'autres organes ou instruments dans ce domaine. Or, ces mesures nécessiteraient la mobilisation de ressources déjà très sollicitées dans de nombreux États, notamment dans les pays en développement. Une telle situation serait contraire aux objectifs d'amélioration de l'inclusivité et de l'efficacité visés par la résolution.

2./3. La Suisse soutient depuis un certain temps le Comité d'experts de la coopération internationale en matière fiscale de l'ONU, mentionné à plusieurs reprises dans la résolution. Elle participera activement aux discussions intergouvernementales demandées dans la résolution et oeuvrera en faveur de solutions viables au niveau international qui tiennent compte du mandat de la résolution.

4. L'OCDE fait fonction de centre de compétence technique pour le projet BEPS. Le Conseil fédéral estime qu'elle a élaboré des bases d'une grande qualité sur le plan technique. Fort de ses 142 États membres, le Cadre inclusif sur le BEPS a conféré aux travaux en la matière une légitimité politique mondiale et un large soutien dans les États qui ne sont pas membres de l'OCDE ou du G20. Le Conseil fédéral estime que cette architecture de processus est transparente, équilibrée et inclusive. Elle se prête donc également à des travaux futurs dans le domaine du droit fiscal international des entreprises.

5. La Suisse est l'un des plus anciens et importants pays donateurs à soutenir les pays en développement dans le domaine fiscal. Le Conseil fédéral se félicite que le rôle central du domaine fiscal dans le développement durable mondial soit reconnu. La Suisse soutient la position des pays en développement dans l'élaboration des réglementations fiscales internationales, tout d'abord en les aidant à acquérir les connaissances nécessaires et à mettre en place les organisations chargées de coordonner la coopération internationale dans ce domaine. Outre la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, les organisations partenaires actives au niveau régional, telles que le Centre interaméricain des administrations fiscales (CIAT) pour les pays d'Amérique du Sud et d'Amérique centrale et le Forum sur l'administration fiscale africaine (ATAF) pour les pays africains, jouent un rôle particulièrement important à cet égard en défendant les intérêts de leurs pays membres dans les forums internationaux. La Suisse soutient aussi directement des projets nationaux visant à renforcer les administrations fiscales. Elle aide ainsi les pays à trouver des réponses aux questions souvent très complexes concernant les règles fiscales internationales. Ces projets sont menés de manière bilatérale ou en collaboration avec des partenaires fiables, notamment la Banque mondiale et le Fonds monétaire international. En outre, la Suisse aide l'OCDE à consolider les capacités des pays en développement spécifiquement pour les questions fiscales internationales. Le Conseil fédéral n'exclut enfin pas une participation des pays en développement à des comités relatifs aux projets de l'OCDE. Néanmoins, il estime que l'utilité d'une convention fiscale des Nations Unies pour défendre la position des pays en développement est discutable.

Réponse du Conseil fédéral.