Wortlaut

Le Conseil fédéral est appelé à proposer une modification de la loi sur la Banque Nationale Suisse, et d'adapter les autres textes liés à la BNS de façon à ce que la BNS respecte la Constitution, et en particulier l'art. 99, al. 4,.

La Constitution fédérale donne deux missions claire à la BNS : mener une politique monétaire qui serve les intérêts généraux du pays, et distribuer deux tiers de son bénéfice aux cantons.

S'il est possible d'interpréter l'art. 99, al. 4, de façon large et d'admettre que celui-ci ne doit pas être strictement respecté cette année, il est incontestable que cet article oblige à procéder à une distribution qui doit globalement atteindre au moins deux tiers de son bénéfice, sur une longue période.

Selon les rapports annuels de la BNS, celle-ci a par exemple réalisé un bénéfice cumulé de 172,2 milliards de francs entre 2012 et 2021. Pendant cette période, la banque aurait du distribuer au total au minimum 114,8 milliards de francs aux cantons. En réalité, elle a distribué moins de 18 milliards aux cantons, soit 15 % de son obligation constitutionnelle. Une telle différence est totalement inacceptable, et ne peut se justifier.

Il peut se justifier qu'une année donnée, la BNS ne distribue pas 2/3 de ses bénéfices aux cantons, afin de garantir une stabilité et une prévisibilité des recettes pour les cantons et éventuellement la confédération. Toutefois, en 2022, la BNS n'a pas procédé à une distribution, malgré des fonds propres suffisants, et malgré que comme elle le dit elle-même : " Dans l'accomplissement de son mandat de politique monétaire, la Banque nationale peut être amenée, dans certaines circonstances, à prendre le risque de subir des pertes très élevées, susceptibles de se traduire par un niveau négatif de ses fonds propres. Le cas échéant, la réserve pour distributions futures portée au bilan serait négative, son montant dépassant, en valeur absolue, celui de la provision pour réserves monétaires et du capital-actions. Mais une telle situation ne serait très vraisemblablement que temporaire. En effet, en raison de son potentiel structurel de bénéfices du fait du seigneuriage, un institut d'émission finit en général, à terme, par enregistrer des excédents ".

Begründung

Au vu de la logique du fonctionnement de la comptabilisation des bénéfices d'une banque qui dispose d'un bilan colossal en actifs évalués en monnaies étrangères, les fluctuations à court terme des bénéfices ne sont pas forcément représentatifs du potentiel à long terme de la BNS.

L'Observatoire de la BNS a d'ailleurs critiqué la décision de la BNS de ne pas utiliser la provision qui a été établie par le passé pour éponger une partie des pertes. Selon l'Observatoire de la BNS, cela ne " repose sur aucune logique économique et financière ". Dans les faits, la provision au bilan est là pour éponger les pertes, alors que la réserve pour distributions futures a pour objectif de permettre des distributions pendant les années où une perte est enregistrée. Dans les faits, cet argent aurait du être distribué avant, mais est maintenu au bilan de la BNS pour opérer un lissage des distributions.

De plus, la stratégie de constitution de la provision pour réserve monétaire a été critiquée, car elle mène mécaniquement à un arrêt des distributions de bénéfices pour les cantons et la confédération dès 2032, sans justification économique (voir Canetg F, "Wie viel Eigenkapital braucht die Nationalbank ?").

L'imprévisibilité de la distribution des bénéfices, et la non distribution lors des pertes alors que les bénéfices qui auraient du être distribués par le passé n'ont pas été entièrement distribués vont totalement à l'encontre de la raison, de l'intérêt du pays, et par conséquent de l'art. 99, al. 2, de la constitution.

Le Conseil fédéral doit donc adapter les textes légaux pour qu'en moyenne, la BNS distribue 2/3 de ses bénéfices aux cantons. Il est encouragé à permettre une stabilité des distributions pour facilité la gouvernance, mais il doit alors garantir que les bénéfices qui auraient du être distribués par le passé soient bel et bien utilisés pour garantir une stabilité à long terme des distribution.

De façon concrète, il est donc proposé que la BNS annonce 4 ans à l'avance les montants des bénéfices qu'elle distribuera. Elle peut annoncer des réductions pour les années ultérieures si il parait que de façon durable, les fonds propres et les bénéfices attendus ne permettront pas de distribution au niveau actuel.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

La pratique actuelle de la Banque nationale suisse (BNS) en matière de distribution du bénéfice est conforme aux dispositions de la Constitution (Cst.) et de la loi sur la Banque nationale (LBN), selon lesquelles la BNS constitue, à partir de ses revenus, des provisions suffisantes pour maintenir les réserves monétaires au niveau requis par la politique monétaire (art. 99, al. 3, Cst. et art. 30, al. 1, LBN). Le montant à attribuer à la provision pour réserves monétaires est fixé annuellement par la BNS (par le conseil de banque), qui se fonde pour ce faire sur l'évolution de l'économie suisse (art. 30, al. 1, LBN). La part du résultat annuel restant après l'attribution aux provisions pour réserves monétaires représente le bénéfice annuel distribuable conformément à l'art. 30, al. 2, LBN. En outre, la LBN précise qu'une répartition constante du montant distribué doit être assurée à moyen terme (art. 31, al. 2, LBN). C'est pourquoi une partie seulement du bénéfice annuel est distribuée immédiatement, tandis que le reste est affecté, dans le bilan de la BNS, à la réserve pour distributions futures. Cette réserve correspond à un bénéfice reporté ou à une perte reportée et sert à rendre constante la répartition du bénéfice. Durant les "bonnes" années, les bénéfices non distribués sont affectés à la réserve et durant les "mauvaises" années, les pertes en sont déduites. La réserve pour distributions futures contribue au fait qu'une distribution à la Confédération et aux cantons reste en principe possible, même au terme d'une année déficitaire.

En raison de la forte croissance du bilan de la BNS depuis la crise financière de 2007/2008, la marge de fluctuation potentielle des bénéfices de la BNS est très importante, comme le montrent clairement les chiffres de ces dernières années. Jusqu'en 2021 compris, la BNS a affiché des bénéfices élevés pendant plusieurs années. La réserve pour distributions futures a ainsi atteint un pic d'un peu plus de 100 milliards de francs. Toutefois, les pertes massives enregistrées au cours de l'exercice 2022 (142 milliards après attribution aux provisions) ont réduit à néant la réserve pour distributions futures, qui est même devenue négative (- 39,5 milliards). Si des bénéfices plus importants avaient été distribués au cours des "bonnes" années, cette réserve afficherait un solde encore plus négatif.

La convention en vigueur concernant la distribution du bénéfice de la BNS, conclue par le Département fédéral des finances (DFF) et la BNS pour la période 2020-2025, vise à assurer autant que possible la répartition constante à moyen terme du montant annuel du bénéfice distribué à la Confédération et aux cantons, comme le prévoit la loi, malgré la volatilité accrue des résultats annuels. Elle définit le montant de la distribution annuelle en fonction du bénéfice porté au bilan. Celui-ci est constitué du bénéfice annuel distribuable (part du résultat annuel restant après l'attribution aux provisions pour réserves monétaires) et de la réserve pour distributions futures (bénéfice reporté ou perte reportée des années précédentes). Une distribution n'a lieu que si un bénéfice est porté au bilan. Plus le bénéfice est important, plus les montants distribués sont élevés. Ils peuvent atteindre au maximum 6 milliards de francs (pour un bénéfice supérieur ou égal à 40 milliards). De cette manière, même les fortes fluctuations du résultat annuel ne se répercutent que graduellement sur les versements annuels effectifs, ce qui renforce la probabilité d'obtenir une répartition constante. Le montant maximal de 6 milliards de francs a pu être versé en 2020 et en 2021, 4 milliards étant ainsi revenus aux cantons pour chacune de ces deux années. En revanche, la BNS n'a pas pu procéder à la distribution d'un bénéfice pour l'exercice 2022, car une perte a été portée au bilan, le montant de la perte annuelle étant supérieur à celui de la réserve pour distributions futures.

La pratique actuelle de distribution du bénéfice, telle que définie dans la convention conclue entre le DFF et la BNS en vigueur jusqu'en 2025, respecte les dispositions de la Constitution et de la LBN. Le mécanisme de distribution, qui a par ailleurs été adapté dans les conventions successives en raison de l'évolution du bilan de la BNS, a permis une distribution à la Confédération et aux cantons au cours des dernières années (à quelques rares exceptions près). En 2023, le DFF abordera néanmoins différents aspects de la distribution des bénéfices dans le cadre de ses discussions régulières avec la BNS. Il prévoit notamment de parler des moyens d'assurer autant que possible une répartition constante du montant distribué et pourra profiter de ces discussions pour poser des questions sur la politique de la BNS en matière de provisions.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.