Neutralitätsrechtlicher Handlungsspielraum des Bundesrates bei der Weitergabe von Kriegsmaterial von Drittstaaten

Wortlaut

In Öffentlichkeit und Parlament wurde in den letzten Wochen eine hitzige Debatte rund um die Frage geführt, ob Kriegsmaterial aus Schweizer Produktion von Drittstaaten wiederausgeführt werden dürfen und - gegebenenfalls - unter welchen Bedingungen (s. dazu auch die nachfolgende Begründung).

Ich bitte in diesem Zusammenhang den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Unter der Annahme, dass das Parlament den einst vorgeschlagenen KMG Artikel 22b nicht gestrichen und dieser in Kraft wäre: Inwiefern könnte der Bundesrat diese Ausnahmebestimmung für Auslandgeschäfte gemäss Artikel 22 auch auf die Wiederausfuhr gemäss Artikel 18 anwenden?

2. Unter der Annahme, dass das Parlament den vorgeschlagenen Artikel 22b nicht gestrichen und dieser in Kraft wäre: Wie könnte der Bundesrat Ausnahmen zugunsten nur einer Kriegspartei bewilligen, ohne das Neutralitätsrecht zu verletzen (Gleichbehandlungsgebot)?

3. Handelt es sich beim Verweis des Bundesrates auf Artikel 22b um eine politische Schutzbehauptung, um nichts ändern zu müssen und dem Parlament die Verantwortung "abzuschieben"?

4. Welche Anpassungen auf Gesetzes- und/oder Verordnungsstufe wären nötig, um dem Bundesrat einen neutralitätskonformen Spielraum bei der Beurteilung von Wiederausfuhrgesuchen befreundeter Staaten zu geben?

Begründung

In den letzten zwölf Monaten haben sich der Bundesrat und die Verwaltung mit Gesuchen von Deutschland, Dänemark und Spanien für die Weitergabe von aus der Schweiz beschafftem Kriegsmaterial an die Ukraine befasst. Sie haben diese mit Verweis auf Artikel 22a Absatz 2 Buchstabe a des Kriegsmaterialgesetzes (KMG, SR 514.51) abschlägig beantwortet. Der Bundesrat hat zuletzt an seiner Sitzung vom 10. März 2023 bekräftigt, an seiner Position festhalten und keine Änderungen vornehmen zu wollen. Der Bundesrat erinnerte in seiner gleichentags veröffentlichten Medienmitteilung daran, dass er bei der Revision des KMG am Handlungsspielraum, der ihm Artikel 22b gewährte, festhalten wollte, während der Artikel im Zuge der Revision durch das Parlament gestrichen worden sei. Damit stellte sich der Bundesrat auf den Standpunkt, dass ohne Streichung der Bundesrat diesen Handlungsspielraum nutzen würde, so dass die Schweiz nicht in dieser aktuell misslichen Lage wäre. Der Druck und das Unverständnis von Seiten befreundeter Staaten wird weiter zunehmen. Eine kategorisch isolationistische Haltung der Schweiz erscheint weder haltbar noch neutralitätsrechtlich gefordert.

Gemäss seinerzeitiger Botschaft zur Volksinitiative "Gegen Waffenexporte in Bürgerkriegsländer (Korrektur-Initiative)" und zum indirekten Gegenvorschlag (Änderung des Kriegsmaterialgesetzes; BBl 2021 623) sollte sich Artikel 22b mit dem Ingress "Abweichung des Bundesrates von den Bewilligungskriterien für Auslandsgeschäfte" auf Artikel 22 beziehen. Das heisst, es geht dabei um Bewilligung für die Herstellung, die Vermittlung, die Ausfuhr und die Durchfuhr von Kriegsmaterial für Empfänger im Ausland. Es geht dabei nicht um die Wiederausfuhr von Kriegsmaterial aus Schweizer Produktion von Drittstaaten (Artikel 18 KMG).

Stellungnahme des Bundesrates

Zu 1, 2 und 3:

Staaten müssen sich anlässlich der Beschaffung von aus der Schweiz stammendem Kriegsmaterial mittels Nichtwiederausfuhr-Erklärung verpflichten, dieses nicht ohne die vorgängige schriftliche Zustimmung der Schweiz weiterzugeben. Sinn und Zweck der Nichtwiederausfuhr-Erklärung und der darin enthaltenen Verpflichtung ist zu verhindern, dass aus der Schweiz stammendes Kriegsmaterial in ein Land gelangt, in welches eine Ausfuhr gestützt auf die Kriegsmaterialgesetzgebung nicht bewilligt werden könnte. Aus diesem Grund beurteilte der Bundesrat die Anfragen um Zustimmung zur Wiederausfuhr anhand der gleichen Kriterien wie eine Kriegsmaterialausfuhr aus der Schweiz. Da eine Kriegsmaterialausfuhr aus der Schweiz in die Ukraine gestützt auf Artikel 22a Absatz 2 Buchstabe a KMG nicht bewilligungsfähig wäre, beantwortete der Bundesrat auch die Anfragen um Zustimmung zur Weitergabe von Kriegsmaterial an die Ukraine abschlägig. Artikel 22b im bundesrätlichen Entwurf für einen indirekten Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Gegen Waffenexporte in Bürgerkriegsländer (Korrektur-Initiative)" hätte grundsätzlich ermöglicht, von den gesetzlichen Bewilligungskriterien abzuweichen. Inhaltlich hätte sich der Bundesrat bei der Abweichung von den Bewilligungskriterien in Artikel 22a KMG an die absoluten Schranken von Artikel 22 KMG halten müssen. Konkret hätte das geheissen, dass Auslandsgeschäfte auch bei Anwendung der Ausnahmeregelung nur bewilligt hätten werden können, wenn diese dem Völkerrecht, den internationalen Verpflichtungen und den Grundsätzen der schweizerischen Aussenpolitik nicht widersprochen hätte.

Hätte der Bundesrat heute eine Abweichungskompetenz im Sinne des Artikel 22b E-KMG, würden sich daher weiterhin neutralitätsrechtliche und neutralitätspolitische Fragen stellen.

Das Neutralitätsrecht regelt die Frage der Wiederausfuhr von Kriegsmaterial nicht explizit. Aus dem Neutralitätsrecht folgt einzig, dass Kriegsmaterial nicht mit der Absicht an Drittstaaten geliefert werden darf, um es an eine bestimmte Kriegspartei weiterzuleiten. Wenn ein Staat die Schweiz aber aufgrund einer Nichtwiederausfuhr-Erklärung um Erlaubnis für die Wiederausfuhr von aus der Schweiz stammendes Kriegsmaterial anfragen muss, greift das neutralitätsrechtliche Gleichbehandlungsgebot, weil dann letztendlich die Schweiz entscheidet, ob das Kriegsmaterial an eine Kriegspartei geliefert wird. In diesem Fall besteht ein Konnex zwischen Wiederausfuhr und Neutralität.

Zu 4

Muss die Schweiz im Einzelfall ein Gesuch um Wiederausfuhr an eine Kriegspartei beurteilen, so ist das Neutralitätsrecht für diesen Entscheid relevant. Gesetzliche Anpassungen müssten deshalb den Entscheid über die Wiederausfuhr ausgesuchten Partnerstaaten überlassen.

Antwort des Bundesrates.