Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de préparer et de soumettre au Parlement un projet ou d'autres mesures appropriées qui permettent de surveiller l'administration de la Banque nationale suisse (BNS) efficacement et comme le veut l'art. 99, al. 2, de la Constitution.

Begründung

L’article 99, alinéa 2, de la Constitution dispose qu’« elle [la BNS] est administrée avec le concours et sous la surveillance de la Confédération ». Cette disposition vise la surveillance non pas de la politique monétaire, mais de l’administration de la BNS.

Cette surveillance de la Confédération pourrait être exercée par la FINMA ou par le Conseil fédéral en collaboration avec le Contrôle fédéral des finances (CDF). La haute surveillance pourrait de son côté être exercée par le Parlement et ses commissions, en liaison avec le CDF. Pourtant, aucun de ces organes de surveillance ne met aujourd’hui en œuvre l’obligation de surveillance que la Constitution impose à la Confédération.

La BNS exploite ou fait exploiter des infrastructures qui sont extrêmement sensibles pour la place financière suisse, notamment le système de paiement Swiss Interbank Clearing. Or, ces infrastructures échappent totalement à la surveillance de la Confédération et de la FINMA. L’article 4, alinéa 3, de la loi sur l’infrastructure des marchés financiers prévoit en effet que « les infrastructures des marchés financiers exploitées par la Banque nationale suisse (BNS) ou sur mandat de celle-ci ne sont pas soumises à l’obligation d’obtenir une autorisation ni à la surveillance de la FINMA dans le cadre de cette activité ». Cette disposition empêche donc la Confédération de vérifier si la BNS maîtrise vraiment ces risques.

De son côté, le Conseil fédéral, toujours soucieux de respecter l’indépendance de la politique monétaire, réduit l’exercice de sa surveillance aux seules tâches qui lui sont dévolues par la loi : nomination de six des onze membres du Conseil de banque, approbation préalable des comptes annuels et discussion du rapport annuel avec la BNS.

Pour ce qui est de la haute surveillance par le Parlement, la situation est encore pire, puisqu’elle est bloquée par la combinaison de deux dispositions légales, soit d’une part l’article 26 de la loi sur le Parlement, qui prévoit que l’Assemblée fédérale exerce la haute surveillance financière telle qu’elle est inscrite dans la loi sur le contrôle des finances (LCF), et d’autre part l’article 19 de cette même LCF qui dispose expressément que la BNS n’est pas soumise à la surveillance du CDF.

La « surveillance » de l’administration de la Banque nationale se limite donc aujourd’hui à la nomination d’une partie du Conseil de banque et à l’approbation des comptes et du rapport annuels. C’est dire que la Confédération ne remplit pas le mandat que la Constitution lui confie de surveiller l’administration de la BNS, ce qui est regrettable.

Antrag des Bundesrates

Rejet

Stellungnahme des Bundesrates

La BNS assume une charge publique. C'est pourquoi elle est administrée avec le concours et sous la surveillance de la Confédération (art. 99, al. 2, de la Constitution [Cst.]; RS 101). Par ailleurs, elle est soumise à une obligation d'informer et de rendre compte envers le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale (art. 7 de la loi sur la Banque nationale [LBN]; RS 951.11). Elle est administrée avec le concours et sous la surveillance du Conseil fédéral, à qui reviennent diverses attributions en matière de nomination et d'approbation. Le conseil de banque a compétence pour surveiller et contrôler la gestion des affaires de la BNS (art. 42 LBN). Ses tâches sont précisées à l'art. 10 du règlement d'organisation de la BNS (RS 951.153), qui doit être soumis à l'approbation du Conseil fédéral (art. 42, al. 2, let. a, LBN). Dans son rapport du 21 décembre 2016 sur la politique monétaire, le Conseil fédéral a confirmé cette répartition des tâches (voir aussi à cet égard l'avis de droit du 15 février 2012 de Paul Richli, professeur émérite de droit public, de droit agraire et de législation).

L'art. 99, al. 2, Cst. prévoit que la BNS, en sa qualité de banque indépendante, mène une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays. La BNS est notamment chargée de faciliter et d'assurer le bon fonctionnement de systèmes de paiement sans numéraire (art. 5, al. 2, let. c, LBN). Elle s'acquitte de cette tâche en agissant en qualité de mandante et d'administratrice du système SIC. L'art. 4, al. 3, de la loi sur l'infrastructure des marchés financiers (LIMF; RS 958.1) n'assujettit pas le système SIC à l'obligation d'obtenir une autorisation et ne le soumet pas non plus à la surveillance de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA). Par conséquent, ce système doit satisfaire aux exigences des art. 22 à 34 de l'ordonnance de la Banque nationale (RS 951.131). Comme le Conseil fédéral le mentionne dans son message du 3 septembre 2014 concernant la LIMF (FF 2014 7235), le système SIC est une infrastructure des marchés financiers que la BNS exploite ou fait exploiter pour accomplir ses tâches de politique monétaire visées à l'art. 5, al. 1 et 2, LBN. Lorsqu'elle exécute ses tâches légales, la BNS prend ses décisions de manière autonome, sans recevoir d'instructions (art. 6 LBN). La surveillance de la FINMA ou d'une autre autorité entraverait la liberté d'action de la BNS.

Le rôle de la BNS en lien avec le système SIC est double. D'une part, la BNS assume la fonction de mandante auprès de SIX Interbank Clearing SA pour ce qui est de l'exploitation du système et agit en qualité d'administratrice de ce dernier, d'autre part, elle exerce la fonction de surveillante du système. Ces deux fonctions déterminent l'organisation de la BNS et la répartition des tâches entre ses deuxième et troisième départements. Tandis que la fonction de mandante et d'administratrice est exercée par le troisième département, celle de surveillante revient au deuxième.

Le Conseil fédéral considère que la surveillance de la BNS par la Confédération est conforme à la Cst. et que la délégation de certaines fonctions de surveillance et de contrôle au conseil de banque est appropriée.