Wortlaut

Compte tenu des explications fournies et du fait qu’il n’existe pas d’informations récentes sur ce dossier délicat et important, je demande au Conseil fédéralde nous indiquer où en sont les travaux relatifs à l’élaboration de la base légale visant à garantir de manière appropriée la protection et la confidentialité des systèmes de déclaration des incidents critiques (Critical Incidence Report System, CIRS).

Begründung

Utilisés à des fins d’apprentissage et d’amélioration des processus (prévention et culture de l’erreur et de la sécurité), les CIRS sont des instruments importants dans les hôpitaux et les cabinets médicaux suisses pour garantir la sécurité des patients.

Mais il faut, pour que ces instruments soient employés et puissent fonctionner, que les personnes qui déclarent (volontairement) une erreur aient la garantie que leur déclaration ne se retournera pas contre elles.

Les structures hospitalières et, depuis juillet 2020, les cabinets médicaux de Suisse italienne ont à leur disposition une plateforme qui leur permet de déclarer de manière anonyme des erreurs médicales, plateforme qui a été mise en place sur l’initiative de l’ordre des médecins du canton du Tessin (OMCT).

Au Tessin, le Ministère public avait demandé, dans le cadre d’une procédure pénale, s’il pouvait consulter le CIRS et le Tribunal fédéral avait considéré sa requête légitime (arrêt du 8 décembre 2016, 1B_289/2016).

Cet arrêt a engendré beaucoup d’incertitudes et une profonde méfiance à l’égard de cet instrument de prévention, d’apprentissage et de formation.

Dans sa réponse à l’interpellation 18.4118 déposée le 29 novembre 2018 par la conseillère nationale Bea Heim (« La culture de la sécurité dans les hôpitaux suisses est-elle menacée ? »), le Conseil fédéral écrit ce qui suit :

1. « Le Conseil fédéral estime que les systèmes de notification des erreurs constituent un instrument important de protection des patients contre des événements dommageables. Toutefois, il considère ces systèmes comme un instrument parmi d’autres qui servent à protéger les patients et les intérêts de l’État. »

2. « [Les] analyses démontrent que le principal défi consiste à promouvoir une culture constructive en matière de sécurité et de traitement des erreurs, sans pour autant garantir une immunité totale aux professionnels de la santé. »

3. « Les propositions doivent contenir non seulement des systèmes de notification des erreurs, mais aussi des dommages, car ces derniers peuvent constituer un complément important aux systèmes de notification des erreurs ; les registres des dommages surveillent la survenue d’évènements particulièrement graves et évitables et augmentent ainsi la sécurité du système. Cette procédure vise à tenir compte des intérêts des patients, des autorités de surveillance cantonales et des autorités de poursuite pénale. »

4. « Afin de lever les incertitudes soulevées par l’arrêt du Tribunal fédéral et de clarifier les nombreuses questions qui se posent, l’OFSP a mandaté une expertise. Elle devra notamment évaluer jusqu’à quel point et à quel niveau la confidentialité doit être garantie, clarifier si la Constitution donne bien à la Confédération la compétence de légiférer dans ce domaine, et analyser quelles lois de procédure devront être adaptées et comment. »

5. « Les résultats de l’expertise sont attendus à l’automne 2019 et c’est sur cette base que des décisions quant à la nécessité d’agir et d’éventuellement créer une base légale pourront être prises. » Le Conseil national et le Conseil des États ont, respectivement les 29 octobre 2020 et 20 septembre 2021, adopté la motion 18.4210 (« Systèmes d’apprentissage mis en place dans les hôpitaux pour éviter des erreurs. Protéger la confidentialité »), qui a été déposée le 13 décembre 2018 par la conseillère nationale Ruth Humbel et qui charge le Conseil fédéral de créer une base légale protégeant la confidentialité des systèmes de rapport et d’apprentissage utilisés dans les hôpitaux, tels que les systèmes de déclaration des erreurs (Critical Incidence Report System, CIRS), les évaluations par les pairs, les cercles de qualité, les audits cliniques et les colloques de morbidité-mortalité ; cette mesure permettra de garantir que les événements documentés à des fins d’apprentissage ne puissent pas être utilisés à d’autres fins. La motion Humbel rappelle par ailleurs que la Suisse n’a, contrairement à d’autres pays, aucune base légale protégeant la confidentialité des mesures d’amélioration telles que les systèmes CIRS ou les colloques de morbidité-mortalité et qu’il convient donc d’en créer une.

L’expertise, qui a été réalisée par les professeurs Th. Gächter et Kerstin Noëlle Vokinger sur mandat de l’OFSP, est disponible depuis le 26 mai 2020. Elle insiste sur la nécessité de créer à l’échelon fédéral une base juridique appropriée qui garantisse, de manière sûre et prévisible, une protection contre tout accès des autorités aux systèmes (à la p. 52, les auteurs écrivent que, dans la mesure où la protection des CIRS requiert une solution uniforme, il est nécessaire de créer une base légale au niveau fédéral, d’autant que ce sont essentiellement les codes de procédure de la Confédération qui s’opposent à la protection ; ils estiment qu’il est indispensable, s’il est décidé de garder les CIRS et de continuer à les utiliser dans le but fixé à l’heure actuelle, de créer une base légale qui garantisse, de manière sûre et prévisible, une protection contre tout accès des autorités aux systèmes ; ils sont d’avis par ailleurs qu’il serait souhaitable qu’une telle base légale soit créée même s’il devait être décidé de ne plus utiliser de tels systèmes dans le but fixé à l’heure actuelle, afin d’éliminer cette source d’insécurité juridique qui rend cet instrument pratiquement inutilisable).

En attendant, la fondation Sécurité des patients Suisse recommande aux institutions de santé de réduire au minimum les risques juridiques en prenant des mesures organisationnelles (déclaration uniquement des erreurs qui n’ont pas causé de dommages visibles chez les patients, anonymisation et désidentification des déclarations), et ce, jusqu’à ce que le cadre légal ait été clarifié, en insistant sur le fait que la situation actuelle n’est pas satisfaisante et qu’elle affaiblit la sécurité des patients.

Stellungnahme des Bundesrates

La motion 18.4210 Humbel « Systèmes d’apprentissage mis en place dans les hôpitaux pour éviter des erreurs. Protéger la confidentialité » charge le Conseil fédéral de créer une base légale protégeant la confidentialité des systèmes de rapport et d’apprentissage utilisés dans les hôpitaux. La motion a été adoptée le 29 octobre 2020 par le Conseil national et le 21 septembre 2021 par le Conseil des États. Par ailleurs, concernant la thématique de la culture positive de l’erreur, le Conseil des États a adopté le 23 septembre 2020 le postulat 20.3463 « Introduire la culture juste dans le droit suisse » de sa Commission des affaires juridiques. Ce postulat charge le Conseil fédéral d’examiner si le principe de la culture juste peut être introduit dans le droit suisse comme principe général par des mesures législatives ou d’autres mesures. Le Conseil fédéral a mandaté l’Office fédéral de la justice pour réaliser ces travaux. Le rapport du 9 décembre 2022 du Conseil fédéral qui en est résulté, « Culture de l’erreur : possibilités et limites de son ancrage juridique » (www.ofj.admin.ch> Publications & services > Rapports, avis de droit et décisions > Rapports et avis de droit externes > Culture de l’erreur), recommande une approche sectorielle adaptée aux spécificités de chaque domaine. Le rapport indique toutefois qu’il n’est pas opportun de prévoir des exceptions additionnelles à l’obligation de poursuivre pénalement les infractions du code pénal ou de limiter l’accès des autorités de poursuite pénale aux informations contenues dans les systèmes de comptes rendus étatiques. Ce type de réglementation se heurterait à des principes fondamentaux du système juridique suisse. En outre, si l’on renonçait à toute sanction, en corollaire du système d’annonce, cela pourrait avoir pour conséquence que, même dans les cas manifestes d’infraction par négligence, il ne serait plus possible d’engager des poursuites pénales. On constate que la demande de la motion 18.4210 d’exempter le signalement d’erreurs du droit pénal est donc contraire à des principes fondamentaux du système juridique suisse et ne peut pas être mise en œuvre mot pour mot sous la forme demandée. L’OFSP examine actuellement différentes options de mise en œuvre, notamment par le biais de comparaisons avec les systèmes d’annonces de l’aviation et de la radioprotection. Les options de mise en œuvre doivent prendre en compte de nombreux facteurs : le type d’incidents, l’obligation d’annonce, les bureaux d’annonces et d’enquêtes et les mesures de protection. L’OFSP est en discussion avec la Commission fédérale pour la qualité (CFQ) afin de déterminer son implication concrète dans la mise en œuvre de la motion.