Collaborazione tra il Ministero pubblico della Confederazione (MPC) e le organizzazioni non governative, processi pilota e applicazione "creativa" del diritto internazionale. Una minaccia per l'indipendenza del MPC e la neutralità della Svizzera?

Wortlaut

1. Quanti sono i procuratori generali della Confederazione membri di organizzazioni non governative o che hanno lavorato per organizzazioni di questo tipo? Non sarebbe opportuno rendere pubbliche simili relazioni d’interesse?

2. Negli ultimi 10 anni quanti procedimenti penali del MPC sono stati promossi o sostenuti da ONG? Di questi, quanti hanno portato a una condanna e quanti no? Qual è stata la durata media dei procedimenti?

3. Negli ultimi 10 anni con che frequenza il MPC ha incontrato o avuto scambi di altro tipo con le ONG? Tutto ciò è stato correttamente documentato?

4. In considerazione di questi incontri e del perseguimento di obiettivi strategici comuni, come fa il MPC a garantire la propria indipendenza?

5. Qual è la base giuridica dei procedimenti pilota avviati dal MPC per far «avanzare» la giurisprudenza, che prevedono l’applicazione «creativa» del diritto internazionale? Come fa il MPC a garantire il rispetto del principio di legalità?

6. Come fa il MPC a garantire che non vengano svolti procedimenti pilota di carattere politico, privi di prospettive di successo, a danno di aziende svizzere o privati, anche a fronte di campagne mediatiche preconcette da parte delle ONG?

7. Il Consiglio federale come valuta il perseguimento penale in Svizzera di presunti reati di diritto internazionale commessi all’estero dal punto di vista della certezza del diritto e della neutralità?

8. Il Consiglio federale può escludere che tali procedimenti pilota e la collaborazione con le ONG possano implicare una responsabilità da parte dello Stato?

9. Il Consiglio federale ritiene necessario intervenire a livello legislativo per evitare che il MPC metta a repentaglio gli interessi economici e politici della Svizzera svolgendo procedimenti pilota che prevedono l’applicazione «creativa» del diritto internazionale?

Begründung

Quattro anni dopo la grave crisi di credibilità legata al caso FIFA, l’indipendenza del MPC è nuovamente minacciata. Secondo la Weltwoche (22.8.2024), quest’ultimo incontrerebbe periodicamente le ONG per discutere in modo informale di punti strategici comuni, casi attuali e nuove prospettive. Così facendo il MPC corre il rischio di essere strumentalizzato dalle ONG a fini politici.

Di recente, si sarebbe anche impegnato ad avviare lunghi ed estenuanti procedimenti pilota contro aziende svizzere mediante l’applicazione «creativa» e «innovativa» del diritto internazionale, forse nell’intento di concretizzare determinati aspetti dell’iniziativa per imprese responsabili, respinta in votazione popolare. Così facendo, tuttavia, rischia di arrecare danni enormi all’economia.

Stellungnahme des Bundesrates

Risposta dell’Autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione (AV-MPC) del 27.01.2025 alle domande da 1 a 6

1.

Tutti i collaboratori del MPC devono attenersi a un «Codice di comportamento» (https://www.bundesanwaltschaft.ch/mpc/it/home/die-bundesanwaltschaft/code-of-conduct.html). In occasione della sua ulteriore elaborazione, la Commissione interna del MPC per il Codice di comportamento ha stabilito che l’appartenenza a una ONG o il coinvolgimento nelle sue attività non è compatibile con l’esercizio di una funzione presso il MPC se la ONG è in diretto contatto con il MPC (cfr. pag. 45 del rapporto di gestione 2023 del MPC). Il procuratore generale della Confederazione ha confermato all’AV-MPC che non risultano adesioni attive in questo senso. Inoltre, le attività svolte a titolo gratuito devono essere segnalate in base alle leggi in materia di personale, qualora non si possano escludere conflitti di interesse (art. 91 cpv. 1^bis OPers). Nel caso di un procedimento specifico, l’appartenenza a una ONG di questo tipo potrebbe essere motivo di ricusazione nella procedura penale per il procuratore generale, i suoi sostituti e tutti i procuratori pubblici della Confederazione (art. 56 CPP).

2.

Sulla base delle disposizioni di legge (art. 17 LOAP) e di un’istruzione emanata dall’AV-MPC, il MPC redige un rapporto annuale sui casi (fall reporting) all’attenzione dell’autorità di vigilanza e, due volte all’anno, una sintesi dei rapporti («reporting summary»). Non è prevista una valutazione dei procedimenti in base alla tipologia o al denunciante e ai soggetti coinvolti nel procedimento. D’altra parte, molte ONG rilasciano regolarmente dichiarazioni pubbliche spontanee sulle denunce penali che hanno presentato.

3.

Dall’assunzione dell’incarico, il procuratore generale della Confederazione in carica ha incontrato quattro volte rappresentanti di ONG. L’AV-MPC è stata informata di ogni incontro. Il MPC ha anche riferito sul primo di questi incontri nel proprio rapporto pubblico di gestione 2022 (cfr. pag. 33). In futuro, riporterà tali incontri nei rapporti annuali di gestione. L’ Autorità di vigilanza è favorevole alla redazione di note interne su questi incontri. Non vi era però alcun obbligo di documentare gli incontri con le ONG, soprattutto perché i procedimenti in corso presso il MPC non erano oggetto di discussione.

4.

I procedimenti penali del MPC possono riguardare reati il cui perseguimento è di interesse anche per singole ONG. Questo interesse comune non inficia l’indipendenza del MPC. Inoltre, l’obiettivo del procuratore generale in questi incontri era quello di favorire la comprensione da parte delle ONG dei diversi ruoli in base alle disposizioni del diritto processuale penale.

5.

Il Codice di procedura penale sancisce quando deve essere aperta un’istruzione e come deve essere condotto il procedimento. Le autorità di perseguimento penale affrontano costantemente questioni giuridiche irrisolte o controverse, che necessitano di un chiarimento in giudizio. Per quanto riguarda la promozione dell’accusa, si applica il principio «in dubio pro duriore» che rientra nel principio di legalità: in base ad esso, il Ministero pubblico può decretare l’abbandono del procedimento solo in caso di palese assenza degli elementi costitutivi di reato o di evidente mancanza dei presupposti processuali. D’altra parte, se non è possibile procedere con un decreto d’accusa, è necessario promuovere l’accusa se una condanna appare più probabile di un’assoluzione. Se un’assoluzione è probabile quanto una condanna, è di norma opportuno mettere in stato di accusa, in particolare nel caso di reati gravi. Se le prove o la situazione giuridica sono dubbie, non è il Ministero pubblico a dover decidere sulla plausibilità dell’accusa penale ma il tribunale responsabile della sentenza nel merito (DTF 143 IV 241 cons. 2 p. 243; BSK-CPP sull’art. 319 CPP N 8 e 9).

6.

Il MPC è esclusivamente soggetto alla legge, è indipendente e non persegue alcun obiettivo politico. Non apre un’istruzione in assenza di un sufficiente indizio di reato (art. 310 CPP). Se l’istruzione non conferma l’indizio, il MPC deve abbandonare il procedimento (art. 319 seg. CPP).

Risposta del Consiglio federale del 21.05.2025 alle domande da 7 a 9

7.

Il Consiglio federale sostiene il perseguimento penale efficiente, trasparente e completo dei crimini di diritto internazionale, quali il genocidio, i crimini di guerra, i crimini contro l’umanità e il crimine di aggressione. La possibilità, menzionata nell’interpellanza, che la Svizzera, a determinate condizioni, persegua penalmente in proprio reati commessi all’estero (art. 264m del Codice penale svizzero; RS 311.0) permette di garantire che il nostro Paese non serva da rifugio per gli autori di tali gravi crimini. Il Consiglio federale sostiene pure i meccanismi e le istituzioni della giustizia penale internazionale, come la Corte penale internazionale, e promuove la cooperazione tra gli Stati ai fini del perseguimento penale dei crimini di diritto internazionale. Il 14 febbraio 2024 la Svizzera ha infatti sottoscritto la Convenzione di Lubiana-L’Aia, che obbliga gli Stati a prestarsi mutua assistenza giudiziaria per il perseguimento dei crimini di diritto internazionale.

Come indicato pure nella risposta dell’Autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione alla domanda 5, sia il perseguimento penale in Svizzera dei crimini di diritto internazionale sia la cooperazione internazionale sono condotti conformemente alle basi legali. Sono in sintonia con i principi della certezza del diritto e della neutralità.

8.

Conformemente all’articolo 3 capoverso 1 della legge del 14 marzo 1958 sulla responsabilità (RS 170.32), la Confederazione Svizzera risponde del danno cagionato illecitamente a terzi da un funzionario nell’esercizio delle sue funzioni, senza riguardo alla colpa del funzionario. Deve sussistere un rapporto di causalità adeguato tra il comportamento incriminato (azione od omissione) e il danno arrecato. In linea di massima, i pregiudizi e le ripercussioni conseguenti a un procedimento penale condotto correttamente e secondo la legge non possono essere considerati illeciti ai sensi delle disposizioni sulla responsabilità, anzi: le pene sono commisurate alla colpa dell’autore del reato e devono punirlo con corrispondente durezza nel caso di crimini internazionali gravi. La questione degli eventuali mezzi illeciti utilizzati per condurre un procedimento penale andrebbe esaminata nel caso concreto in applicazione dei rimedi di diritto disponibili nel procedimento o tramite un’azione di responsabilità civile separata.

9.

In considerazione di quanto esposto in questa sede e precedentemente dall’Autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione nel suo parere, il Consiglio federale non ritiene necessario legiferare per migliorare la tutela degli interessi economici e politici del Paese nel quadro del perseguimento penale di crimini di diritto internazionale. In questo contesto rinviamo alle disposizioni nazionali e internazionali applicabili, ad esempio alla legge del 22 giugno 2007 sullo Stato ospite (RS 192.12), che crea un quadro normativo chiaro per i beneficiari istituzionali in materia di immunità, privilegi e facilitazioni.