Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d’imposer des obligations claires aux entreprises suisses sur la manière dont elles doivent s’assurer que leurs filiales à l’étranger ne sapent pas les sanctions du Conseil fédéral.

Begründung

Selon la loi sur les embargos, les maisons mères de groupes suisses peuvent être poursuivies si elles utilisent leurs filiales à l’étranger pour contourner des sanctions. Le Ministère public de la Confédération a engagé les premières poursuites, mais il est difficile de prouver qu’il y a eu contournement.

En juin 2024, l’Union européenne a contraint les entreprises de l’UE, au-delà d’une interdiction de contourner les sanctions, à « tout mettre en œuvre » (« best efforts ») pour que leurs filiales non européennes ne participent pas à des activités qui mettent à mal l’effet des sanctions. Les sociétés mères doivent donc faire appliquer les sanctions également à l’étranger. On attend d’elles qu’elles prennent toutes les mesures appropriées et nécessaires à cette fin.

En octobre 2024, le Conseil fédéral a décidé de ne pas reprendre cette mesure capitale. Selon le Seco, la réglementation est très vague et donc problématique. De toute évidence, aucune tentative n’a été faite pour concrétiser ou proposer de mettre en œuvre cette mesure, bien que les États membres de l’UE aient entre-temps édicté des règles en ce sens. On a en outre appris au début de l’année que l’association professionnelle des négociants en matières premières, Suissenégoce, s’était fortement mobilisée auprès du Seco contre la reprise de cette mesure avant que le Conseil fédéral prenne une décision, en avançant le même argument que ce dernier a finalement retenu.

Comme le Conseil fédéral l’a déjà relevé à plusieurs reprises, le champ d’application territorial des sanctions n’est pas explicitement réglé dans la loi sur les embargos. Tant que cette insécurité juridique persistera, le Conseil fédéral devra au moins s’assurer que les entreprises suisses prennent toutes les dispositions nécessaires et réalisables pour que leurs filiales à l’étranger ne sapent pas les sanctions, à l’instar de ce que prévoit l’art. 5 OBA-FINMA dans le domaine de la lutte contre le blanchiment d’argent. Il s’inspirera à cette fin de l’obligation de « best efforts » de l’UE pour proposer une concrétisation adaptée au cadre juridique suisse.

Antrag des Bundesrates

Rejet

Stellungnahme des Bundesrates

L’Union européenne (UE) attend de ses entreprises qu’elles veillent à ce que leurs filiales à l’étranger ne sapent pas les sanctions en vigueur dans l’UE. En vertu de l’art. 8^bis du règlement (UE) n^o 833/2014, les entreprises « mettent tout en œuvre pour s’assurer que toute personne morale, toute entité ou tout organisme établis en dehors de l’Union qu’ils détiennent ou contrôlent ne participent pas à des activités qui mettent à mal les mesures restrictives prévues par le règlement ». Elles doivent prendre toutes les mesures qui sont appropriées et nécessaires pour atteindre cet objectif. La Commission européenne a fourni des explications concernant cette disposition dans sa foire aux questions (FAQ) consacrée aux sanctions décrétées contre la Russie (ch. 4.1 à 4.9). Le Conseil fédéral estime que la disposition est formulée d’une manière trop vague, car elle ne définit pas clairement les actions préventives qu’une entreprise doit engager pour satisfaire à l’obligation énoncée ; quant à l’aide à l’interprétation des sanctions publiée par la Commission européenne dans le cadre de sa FAQ, elle ne permet pas de compenser ce manque de précision. Ce flou serait problématique au regard du principe de précision, s’agissant d’une disposition passible d’une peine privative de liberté pouvant aller jusqu’à 5 ans, et la loi sur les embargos (RS 946.231) ne fournit pas au Conseil fédéral la base légale nécessaire pour une interprétation qui risquerait d’être plus stricte que celle prévue par le règlement de l’UE. Par ailleurs, une telle disposition créerait des attentes auprès du grand public auxquelles il ne serait guère possible de répondre dans la pratique, car sa mise en œuvre et son application ne pourraient souvent pas être garanties en raison des éléments de fait extraterritoriaux. Les incertitudes qu’elle entraîne pèseraient inutilement sur les entreprises suisses. Les PME, notamment, devraient fournir des efforts considérables afin de pouvoir évaluer correctement les risques et identifier les mesures requises.Le champ d’application de la loi sur les embargos ne s’étend en principe pas aux entreprises sises à l’étranger. Toutefois, des flux de financement internes à l’entreprise vers ou depuis la Suisse, ou des directives émanant de la Suisse et destinées à des entreprises contrôlées par la maison mère suisse sont susceptibles de constituer un point de rattachement pertinent pour appliquer la législation suisse en matière de sanctions. Les autorités de poursuite pénales compétentes mènent déjà plusieurs enquêtes concernant des cas où des entreprises sises en Suisse pourraient être tenues pour responsables de contournements de sanctions présumés commis par leurs filiales à l’étranger. Indépendamment de la question de l’application de dispositions relevant du droit des sanctions, le Conseil fédéral attend des entreprises suisses et de leurs filiales qu’elles respectent, dans le cadre de leurs activités à l’étranger, les normes internationales relatives à la conduite responsable des entreprises, en particulier les principes directeurs de l’OCDE et les principes de l’ONU.Enfin, l’art. 5 de l’ordonnance de la FINMA sur le blanchiment d’argent (OBA-FINMA, RS 955.033.0) n’est pas comparable avec la mesure prévue par le règlement (UE) n^o 833/2014. Premièrement, il oblige les succursales étrangères d’intermédiaires financiers à respecter certains principes et dispositions de l’ordonnance, mais il ne s’agit pas de dispositions relevant du droit des sanctions. Deuxièmement, le cercle des destinataires de l’art. 5 OBA‑FINMA est tout autre que celui du règlement de l’UE. L’article de l’ordonnance cible des intermédiaires financiers, qui, de par leur domaine d’activité et le dispositif de contrôle afférent, évoluent dans un cadre réglementaire très différent de celui du droit des sanctions. Il ne saurait dès lors servir de base pour concrétiser l’obligation prévue par l’UE.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.