Accords institutionnels Suisse-UE. Conséquences pour l'agriculture, une nouvelle augmentation de la bureaucratie et des contrôles ?

Wortlaut

La trop forte bureaucratie et l'augmentation excessive du nombre de contrôles sont l'un des principaux problèmes de l'agriculture suisse. Le Conseil fédéral s'est d'ailleurs engagé à baisser le nombre de contrôles agricoles (cf. réponse du CF à la motion Page 24.3020). Dans le cadre du rapport du 13.06.2025 sur les nouveaux accords institutionnels Suisse - UE, le CF a mis en consultation une modification de la loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LDAI ; RSF 817.0). Ce projet de révision intègre, dans de très nombreux articles, des renvois aux règlements de l'UE, lesquels priment la loi fédérale (art. 3 "Relation avec le protocole sur la sécurité des aliments"). L'art. 3 let. a mentionne expressément la primauté du règlement UE 2017/625. Le règlement UE 2017/625 est un règlement de pas moins de 142 pages qui régissent de très nombreux contrôles portant sur la santé animale, le bien-être animal, la santé des végétaux, l'utilisation des produits phytopharmaceutiques.

1. La Suisse devra-t-elle soumettre l'organisation des contrôles agricoles à la teneur du règlement UE 2017/625?

2. Si non, le CF est-il prêt à supprimer le renvoi à ce règlement de toute législation suisse?

3. La Confédération suisse devra-t-elle reprendre des éventuelles évolutions de ce règlement?

4. Si non, pourquoi l'art. 3 LDAI y renvoie expressément en indiquant la primauté de ce règlement?

5. Comment le CF entend-il mettre en œuvre sa volonté de réduire et simplifier les contrôles agricoles tout en devant mettre en œuvre la réglementation européenne en matière de contrôles officiels?

6. L'art. 23 du règlement UE 2017/625 règle "les contrôles officiels portant sur les OGM destinés à la production de denrées alimentaires et d'aliments pour animaux"; ces dispositions légales liées aux OGM sont-elles compatibles avec la position suisse en matière d'OGM (moratoire renouvelé)?

7. Dans le cas où la Suisse refuse d'appliquer certaines normes problématiques du règlement UE 2017/625, pourrait-elle être condamnée par le tribunal arbitral en vertu de l'art. 7a du Protocole d'amendement de l'Accord entre la Confédération suisse et la communauté européenne relative aux échanges de produits agricoles ou sur la base d'autres dispositions de ces accords?

8. Si oui et en cas de condamnation par le tribunal arbitral, l'UE pourrait-elle prendre des mesures de compensation sur la base de l'art. 7b du Protocole?

Stellungnahme des Bundesrates

Le 13 juin dernier, le Conseil fédéral a ouvert la consultation relative au paquet « stabilisation et développement des relations Suisse-UE ». Ce dernier vise à consolider des relations bilatérales qui ont porté leurs fruits et à garantir à l’avenir le fonctionnement des accords existants (libre circulation des personnes, entraves techniques au commerce [ARM], transports aériens et terrestres, agriculture). Il s’agit en outre d’élargir la coopération de la Suisse avec l’UE dans des domaines stratégiques (santé, électricité et sécurité des aliments). L’accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse et la Communauté européenne relatif aux échanges de produits agricoles (RS 0.916.026.81, ci-après « accord agricole »), qui fait partie du paquet, comprendra à l’avenir deux volets : une partie agricole et une partie sur la sécurité des aliments. Cette dernière sera nouvellement réglementée par un protocole établissant un espace commun de sécurité des aliments (ci-après « protocole sur la sécurité des aliments »). L’espace commun vise à renforcer la sécurité des denrées alimentaires dans l’UE et en Suisse tout au long de la chaîne agroalimentaire. Il englobe les aspects suivants, détaillés dans les annexes de l’accord agricole : la santé des végétaux (annexe 4), l’alimentation animale (annexe 5), les semences (annexe 6), le commerce d’animaux vivants et de produits animaux (annexe 11), ainsi que désormais les denrées alimentaires d’origine végétale et l’autorisation des produits phytosanitaires. Le volet agricole regroupe, comme c’était déjà le cas, les annexes 1 à 3 (concessions tarifaires et libre-échange du fromage) et les annexes 7 (commerce de produits viti-vinicoles), 8 (boissons spiritueuses), 9 (produits agricoles et denrées alimentaires obtenus selon le mode de production biologique), 10 (reconnaissance des contrôles de conformité aux normes de commercialisation pour les fruits et légumes frais) et 12 (protection des appellations d’origine et des indications géographiques des produits agricoles et des denrées alimentaires). Ces annexes continueront de s’appliquer comme jusqu’à présent et ne seront pas concernées par la reprise dynamique du droit. Malgré ces accords, une harmonisation des politiques agricoles de la Suisse et de l’UE reste exclue. Cela signifie que la Suisse restera souveraine dans l’élaboration de sa politique agricole et qu’elle pourra légiférer sur son système de paiements directs de manière autonome. 1., 2. et 5. L’annexe I du protocole sur la sécurité des aliments énumère tous les actes juridiques de l’UE s’appliquant à l’espace commun de sécurité des aliments et donc, à l’avenir, aussi à la Suisse. Le règlement (UE) 2017/625, qui régit les contrôles officiels le long de la chaîne agroalimentaire, en fait partie. Il établit notamment que la fréquence des contrôles doit être déterminée en fonction du niveau de risque. Dans certains domaines, le règlement fixe des fréquences minimales afin de garantir des niveaux de contrôle identiques dans tous les pays participant à l’espace commun de sécurité alimentaire. Étant donné que la Suisse a déjà largement aligné sa législation en la matière sur celle de l’UE, les principes de base des contrôles officiels sur son territoire sont les mêmes que dans l’UE. L’application du règlement (UE) 2017/625 pourrait toutefois conduire, de manière ponctuelle, à des contrôles supplémentaires, par exemple dans le domaine phytosanitaire. Le règlement ne s’appliquera en Suisse qu’aux secteurs relevant de l’espace commun de sécurité des aliments. Il ne concernera donc pas les domaines exclus de cet espace, tels que les paiements directs, ni les exceptions prévues par le protocole sur la sécurité des aliments, comme celles relatives aux organismes génétiquement modifiés. S’agissant des paiements directs, le Conseil fédéral prévoit d’adopter des mesures visant à alléger la charge liée aux contrôles sur les exploitations, vraisemblablement dans le cadre du prochain train d’ordonnances. 3. et 4. Le règlement (UE) 2017/625 est mentionné à l’annexe I du protocole sur la sécurité des aliments et s’applique en Suisse. Afin de refléter les évolutions législatives, le protocole prévoit une reprise dynamique du droit, qui se limite à la poursuite de ses objectifs et aux domaines relevant de son champ d’application. Cette approche vise à garantir l’uniformité permanente des règles au sein de l’espace commun de sécurité des aliments. Toutefois, les mises à jour du protocole restent soumises à l’accord systématique de la Suisse et de l’UE, excluant ainsi tout automatisme. La Suisse continuera, de son côté, à appliquer ses procédures nationales habituelles en matière d’approbation des traités internationaux. Les intérêts essentiels de la Suisse seront notamment préservés par des exceptions à l’obligation de reprise dynamique du droit (voir réponse à la question 6). Dès lors que des modifications du règlement (UE) 2017/625 concerneront le champ d’application du protocole et non une exception, les parties devront les intégrer dans l’annexe I du protocole, conformément à l’obligation de reprise dynamique du droit. L’art. 3 de la loi sur les denrées alimentaires (RS 817.0) doit donc préciser le rapport qu’entretient cette loi avec les actes juridiques de l’UE applicables selon l’annexe I du protocole. 6. L’art. 7 du protocole sur la sécurité des aliments règle les exceptions à l’obligation de reprise dynamique du droit. Dans le cadre de ces exceptions, la Suisse n’est pas tenue de reprendre le droit européen et peut continuer d’appliquer ses propres dispositions qui divergent du droit de l’UE. L’une de ces exceptions concerne la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et la mise sur le marché de produits qui sont des organismes génétiquement modifiés ou qui en contiennent ainsi que de denrées alimentaires et d’aliments pour animaux qui en sont issus. La Suisse peut donc continuer à réglementer ce domaine de manière autonome sous réserve des conditions prévues par le protocole. Par conséquent, l’art. 23 du règlement (UE) 2017/625 n’est pas applicable et n’aura aucune incidence sur le moratoire actuel sur le génie génétique. 7. et 8. La question des différends n’est pas traitée de la même manière selon qu’il s’agit de la partie agricole ou de la partie sur la sécurité des aliments. La partie agricole de l’accord intègre un mécanisme de règlement des différends, destiné à résoudre les difficultés d’interprétation ou d’application de ses dispositions. Ce mécanisme repose sur un tribunal arbitral, sans implication de la Cour de justice de l’Union européenne. En cas de non-respect d’une décision du tribunal arbitral, la partie adverse peut prendre d’éventuelles mesures de compensation seulement dans le cadre de l’accord agricole ou du protocole sur la sécurité des aliments (art. 7b du protocole d’amendement de l’accord agricole).
La partie relative à la sécurité des aliments prévoit également un mécanisme arbitral, conforme aux règles applicables à l’ensemble des accords bilatéraux relatifs au marché intérieur conclus avec l’UE. Si le comité mixte pour la sécurité des aliments ne parvient pas à trouver une solution dans un délai de trois mois à compter de la date à laquelle le différend lui a été soumis, la Suisse ou l’UE peut demander l’intervention d’un tribunal arbitral (art. 20, al. 2, du protocole sur la sécurité des aliments). Si la Suisse refuse de reprendre un acte juridique de l’UE contesté dans le domaine de la sécurité des aliments, bien que le tribunal arbitral ait conclu que cet acte relève du champ d’application du protocole sur la sécurité des aliments et ne constitue pas une exception, l’UE peut adopter des mesures de compensation proportionnées dans le cadre de l’accord agricole (y compris dans la partie agricole) ou de tout autre accord bilatéral relatif au marché intérieur (art. 21 du protocole sur la sécurité des aliments).