Wortlaut

Le Conseil fédéral entend signer l'AMI élaboré dans le cadre de l'OCDE. Cet accord aurait de profondes répercussions sur notre législation, notre économie et notre société. Je demande donc au Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Dans quelle mesure les cantons seront-ils touchés par cet accord ? Leur souveraineté en sera-t-elle affectée ?

2. Au cas où l'AMI verrait le jour, quels subventions et abattements fiscaux de la Confédération et des cantons faudrait-il accorder aux investisseurs étrangers ?

3. Quelles réserves le Conseil fédéral entend-il faire valoir ? (liste complète)

4. Quels sont les investissements ou les investisseurs étrangers jugés indésirables ?. Pourrait-on encore s'y opposer une fois l'accord signé par la Confédération et les cantons ?

5. Quelles libertés (à comparer avec ce qui est négocié bilatéralement avec l'UE) seront visées ou modifiées par l'AMI ?

6. Quels droits et obligations l'AMI conférera-t-il aux entreprises internationales en Suisse ?

7. Prévoit-on d'organiser une vaste consultation sur l'AMI, qui associerait aussi les cantons et les villes ?

Stellungnahme des Bundesrates

1.Point de départ de l'AMI, la non-discrimination (principe du traitement national et clause de la nation la plus favorisée) en est aussi le thème central. Dans un monde de plus en plus interdépendant, où les États s'efforcent d'attirer des investissements étrangers, il n'est en effet généralement pas fondé de traiter ces derniers moins favorablement que les investissements nationaux. Pour les parties à la négociation, il était néanmoins clair dès le début que la non-discrimination devrait subir quelques entorses. Voilà pourquoi l'AMI prévoira des exceptions générales, qui permettront aux parties de déroger au principe de la non-discrimination (sécurité nationale, ordre public). De plus, les parties auront la possibilité de présenter des réserves nationales au même principe.

Dans les pays de l'OCDE à structure fédérale, comme les États-Unis et le Canada, les entités fédérées réglementent certaines questions importantes liées à l'établissement et à l'exercice d'une activité économique. Il en découle - et cela n'a jamais été contesté dans la négociation - que dans ces pays (Allemagne, Australie, Autriche, Belgique, Canada, États-Unis et Suisse) la non-discrimination inscrite dans l'AMI devra aussi être observée par les organes des pouvoirs législatif et exécutif de chaque entité fédérée. Pour la Suisse, cela signifie que ce principe concernera bien sûr le droit fédéral, mais aussi certains domaines du droit cantonal (comme l'aménagement du territoire et le droit de police économique).

La souveraineté des cantons sera touchée lorsque ceux-ci, dans leur domaine de compétence, auront à respecter le principe de la non-discrimination quant à l'établissement d'entreprises étrangères et à l'exercice d'une activité économique par ces dernières. Cela signifie, par exemple, que le droit de police économique d'un canton ne pourra pas discriminer en raison de la nationalité, ce qu'il ne fait d'ailleurs pas dans la règle. Les discriminations basées sur la nationalité découlent en effet plutôt des actes législatifs qui poursuivent des objectifs de politique économique. Pourtant, nous l'avons vu, l'AMI autorisera ses parties à conserver, sous forme de réserves nationales spécifiques, des dérogations déjà existantes à la non-discrimination (au niveau fédéral ou subfédéral). La Suisse a ainsi présenté une série de réserves, dont certaines concernent les cantons (Lex Friedrich, loi sur l'utilisation des forces hydrauliques et loi sur le cinéma, par exemple).

Responsable du dossier, l'Office fédéral des affaires économiques extérieures a, très tôt dans la négociation, veillé à la prise en compte permanente et systématique des intérêts des cantons. C'est d'ailleurs aussi à cette fin qu'il a créé, dès le début des travaux AMI, un groupe de liaison, qui se réunit régulièrement : comme les autres milieux intéressés, les cantons y sont représentés, cela par le délégué à l'information de la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC). Les négociations AMI ont également fait l'objet de discussions avec le Comité directeur de la CdC, qui, après consultation de la Conférence des directeurs cantonaux des finances et de la Conférence des directeurs cantonaux de l'énergie, a fait part de sa satisfaction.

2.Comme prévu, le principe de la non-discrimination n'ira pas sans dérogations dans l'AMI. Ainsi, le chapitre fiscal envisagé ne contient pas d'obligation d'égalité de traitement entre entreprises nationales et étrangères. Cette question restera régie par les accords en vue d'éviter la double imposition ; l'AMI ne devrait contenir qu'une déclaration politique soulignant l'importance que revêt aussi la non-discrimination en matière fiscale. En ce qui concerne les abattements fiscaux, le futur accord n'imposera donc aucune nouvelle obligation à la Confédération et aux cantons. Pour les subventions ne consistant pas en abattements fiscaux, une solution se dessine qui aurait la non-discrimination pour obligation centrale. La Confédération et les cantons ne pourraient dès lors traiter les entreprises étrangères désireuses de s'établir en Suisse moins favorablement que les entreprises locales, ce qui correspond déjà largement à la pratique actuelle (il n'est pas rare que les entreprises étrangères que la Suisse cherche à attirer soient même favorisées). Il est exclu de limiter dans l'AMI le niveau des subventions ou d'exiger le démantèlement des incitations financières.

3.Étant donné que certaines dispositions importantes de l'AMI ne sont pas encore définitives, les réserves nationales spécifiques ne peuvent avoir qu'un caractère provisoire. Les réserves suisses (dont quelques-unes se réfèrent à plusieurs actes législatifs) prévues à ce stade des négociations touchent les domaines suivant :

Majorité de Suisses dans le conseil d'administration d'une société anonyme (art. 708 du code des obligations/CO) et dans l'administration d'une société coopérative (art. 895 CO) ;

Acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (Lex Friedrich) ;

Services financiers (certains aspects de l'admission) ;

Secteur de l'énergie (énergie atomique, transport par pipeline, forces hydrauliques, concordat sur la prospection et l'exploitation du pétrole) ;

Transports aériens (registre matricule, Convention relative à l'aviation civile internationale) ;

Navigation intérieure et navigation maritime (registre des bateaux, navigation maritime sous pavillon suisse, Acte de Mannheim) ;

Secteur audio-visuel (radio et télévision, film).

Il est possible que sur la base des exceptions générales (exception culturelle, etc.) ou de réglementations sectorielles (transport aérien, navigation maritime...), certaines de ces réserves puissent être réduites ou retirées. En outre, on ne sait pas encore dans quelle mesure l'AMI touchera les professions libérales. Devrons-nous aussi formuler des réserves nationales dans ce domaine ? Il s'agit surtout ici de services dont l'aspect investissement n'est pas prépondérant et qui sont essentiellement régis par l'AGCS/GATS (Accord général sur le commerce des services, de l'OMC), cadre dans lequel ils feront vraisemblablement l'objet d'une réglementation spéciale.

4.Il convient tout d'abord de souligner que la Suisse suit depuis des décennies une politique libérale en matière d'investissement et n'a pratiquement jamais refusé d'investisseurs étrangers. Tout récemment, notre pays a même consentis de nouveaux efforts ciblés pour améliorer son attrait de site d'implantation (voir la modification de la Lex Friedrich), et s'apprête à franchir d'autres pas, en particulier dans les domaines du transport aérien, des postes et télécommunications, et de l'énergie.

L'AMI ne confère pas aux investissements et aux investisseurs des autres parties contractantes un droit d'établissement illimité. Par exemple, les monopoles ne seront pas remis en question par l'accord. Qu'ils soient fédéraux ou cantonaux, les monopoles seront donc maintenus et les entreprises étrangères ne jouiront d'aucun droit d'établissement. L'AMI n'exige pas davantage la privatisation des entreprises d'État. Lorsqu'un État aura décidé de procéder à une privatisation, il devra observer le principe du traitement national et la clause de la nation la plus favorisée, sauf exceptions bien précises.

Le droit d'établissement peut en outre être restreint par le biais des exceptions générales (voir réponse à la question 1) et par celui des réserves nationales spécifiques (voir réponse à la question 3). Par exemple, l'admission d'entreprises étrangères pourra être refusée pour des raisons d'ordre public. Il est également imaginable de voir la protection de l'environnement motiver un tel refus.

5.En termes de droit communautaire, l'AMI touche à la libre circulation des capitaux et des paiements, ainsi qu'à la liberté d'établissement des personnes morales. À la différence du Traité CEE, l'AMI ne garantira pourtant pas de façon absolue les droits liés à celles-ci, certaines réserves nationales étant tolérées (voir réponse à la question 3).

Dans les négociations sectorielles avec l'UE, seul l'accord sur le transport aérien aborde des questions juridiques concernant l'investissement. L'accord relatif à l'établissement en matière d'assurance déjà en vigueur entre la Suisse et la CE doit également être pris en considération. Sauf dans ces deux domaines, les entreprises suisses resteraient exposées aux discriminations malgré la conclusion des négociations sectorielles. L'AMI améliorerait la situation de nos entreprises dès lors qu'il leur permettrait de faire valoir directement devant les tribunaux des États membres de l'UE, ou devant une juridiction arbitrale investisseur/État, le droit d'établissement que leur confère l'AMI ; droit qui se trouverait matériellement restreint, il faut le relever, par les réserves nationales. La pleine réalisation de la liberté d'établissement pour les entreprises suisses dans l'UE ne pourrait résulter que d'un accord spécifique ou d'une adhésion de la Suisse à l'UE ou à l'EEE.

6.Sur toute question relative à leur activité économique dans le pays d'accueil, les investisseurs étrangers ont, pour l'essentiel, le droit de ne pas être traités moins favorablement que les investisseurs de ce pays d'accueil (droit au traitement national). Ils ont également le droit de ne pas être moins bien traités que tout autre investisseur étranger (clause de la nation la plus favorisée). Pourvue d'un régime traditionnellement libéral en matière d'investissement, la Suisse accorde déjà, à quelques exceptions près, l'égalité de traitement aux investisseurs étrangers. Cette égalité de traitement est un élément décisif de l'attrait d'un site d'implantation. On peut ainsi dire que l'AMI s'inscrit parfaitement dans la ligne des efforts actuellement consentis en Suisse pour attirer plus d'investissements étrangers. Les entreprises étrangères n'apportent pas seulement du capital à notre économie, mais aussi du savoir-faire en matière de gestion et des nouvelles technologies. Elles sont ainsi d'importantes pourvoyeuses d'emplois.

En ce qui concerne les devoirs incombant aux entreprises étrangères en Suisse, rappelons que celles-ci restent entièrement soumises à la législation du pays dans lequel elles s'établissent, ce que soulignent encore les Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales, qui seront annexés à l'AMI. Ces principes contiennent des règles détaillées, en particulier sur les relations entre partenaires sociaux et sur le respect de l'environnement. Si leur contenu est largement couvert par notre législation, ils gardent toute leur pertinence pour les pays dont l'édifice juridique reste peu développé.

7.Depuis le début des travaux AMI, il est important pour le Conseil fédéral que l'accord en préparation s'accompagne en Suisse d'un véritable dialogue. Le Parlement est informé par le biais des rapports du Conseil fédéral sur la politique économique extérieure. Les Commissions de politique extérieure des deux Chambres sont consultées lors de séances spéciales. Lors de chaque phase de la négociation, les cantons ont la possibilité de prendre position sur les questions traitées (voir réponse à la question 1). Périodiquement, ces travaux font l'objet de discussions au sein de la commission consultative pour la politique économique extérieure. De plus, l'Office fédéral des affaires économiques extérieures a créé très rapidement un groupe de liaison, qui se réunit régulièrement, dans lequel sont aussi représentés les cantons, les associations faîtières de l'économie, les syndicats et d'autres ONG. Une fois les négociations terminées, une procédure de consultation sera ouverte conformément à l'ordonnance du Conseil fédéral du 17 juin 1991 (RS 172.062).

Réponse du Conseil fédéral.