Wortlaut

Dans le cadre des négociations relatives à l'Accord multilatéral sur l'investissement (AMI), le Conseil fédéral est invité à entreprendre toutes les démarches susceptibles d'atteindre les objectifs suivants :

- Les 7 conventions principales de l'Organisation internationale du travail (OIT), les obligations découlant de la Déclaration de RIO 1992 et de l'Agenda 21, de même que les principes directeurs de l'OCDE doivent être reprises dans l'AMI.

- Par une clause contraignante de l'AMI, les gouvernements doivent être empêchés d'abaisser les normes relatives au travail, à la santé et à l'environnement dans le but d'attirer des investisseurs étrangers.

- Les investisseurs étrangers devront appliquer, dans la mesure du possible, les normes en vigueur dans leur pays d'origine concernant le travail, la sécurité sociale, la santé et l'environnement, pour autant qu'elles soient plus élevées que dans le pays hôte.

- Les normes relatives au travail, à la sécurité sociale, à la santé et à l'environnement doivent faire l'objet d'une procédure régulière d'évaluation et de résolution des conflits de l'AMI. Elles doivent être placées au même niveau juridique que les dispositions de l'AMI concernant la protection des investissements et des intérêts commerciaux. Dans la procédure internationale d'arbitrage, les syndicats, les organisations de protection de l'environnement et de développement et les organisations féminines doivent avoir le droit d'agir en justice contre les pratiques d'investisseurs contraires à l'AMI.

- L'AMI doit ménager à chaque État le droit de prendre des mesures destinées à garantir l'identité et la diversité culturelles et linguistiques. Il convient par ailleurs de prévoir des exceptions au traitement national de la nation la plus favorisée pour les mesures de promotion économique et pour les secteurs des transports publics et de l'énergie.

- Pour les pays en développement, l'AMI doit prévoir des réglementations d'exception généreuses autorisant à leur usage la réglementation des investissements en tant qu'instrument de politique économique.

Antrag des Bundesrates

Le CF propose de classer les tirets 1, 2, 5 et 6 du po étant donné que leur objectif est réalisé, et d'en rejeter les tirets 3 et 4.

Stellungnahme des Bundesrates

Remarque préliminaire

Un peu avant la reprise des négociations, prévue le 20 octobre 1998, le premier ministre français déclarait devant l'Assemblée nationale que la France se retirait de la négociation de l'AMI en raison de l'architecture actuelle du projet. Réunies pour des consultations, les parties à la négociation sont convenues de donner une nouvelle base à celle-ci. Les résultats de l'examen, qui vient d'être entamé, de l'architecture de l'accord pourraient placer sous un nouvel éclairage les préoccupations exprimées dans le postulat. Malgré la situation incertaine des travaux, le Conseil fédéral tient à rappeler ici sa position sur ces préoccupations.

Le postulat concerne essentiellement l'environnement et les normes sociales. Depuis le début de la négociation de l'AMI, la Suisse ne s'est pas seulement engagée pour un accord libéral, mais pour un texte compatible avec la protection de l'environnement et les droits sociaux. Le Conseil fédéral a déjà eu plusieurs fois l'occasion de se prononcer sur ce point. On mentionnera ici les interpellations Rennwald (96.3139 et 98.3092), Fasel (97.3153), Bühlmann (98.3045), Groupe socialiste (98.3062), Simon (98.3067), Groupe écologiste (98.3071), la question ordinaire Gysin (98.1037), la question ordinaire urgente Simon (98.1015) et la motion Grobet (98.3096). Il ressort des réponses à ces interventions parlementaires que la plupart des objectifs poursuivis par le présent postulat sont déjà réalisés, au moins partiellement. Sur chacun des points du postulat, on retiendra :

1er tiret : Conventions internationales et Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales

En ce qui concerne les droits sociaux, le projet d'accord renvoie aux conventions conclues au sein de l'Organisation internationale du travail (OIT) et reprend les normes fondamentales du travail qu'elles contiennent. Quant à l'environnement, le projet exige que ses dispositions soient mises en oeuvre conformément aux principes du développement durable, tels qu'ils ressortent de la Déclaration de Rio (1992) et de l'Agenda 21. Il faut ajouter ici que plusieurs parties à la négociation ne sont aujourd'hui pas prêtes à inscrire dans l'accord des renvois exprès aux conventions relatives à l'environnement et aux droits sociaux. Le Conseil fédéral ne relâchera pas ses efforts en faveur de telles références, qui renforceraient encore les dispositions de ces conventions. Pour ce qui est des Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales, il est déjà largement admis qu'ils devraient être annexés à l'accord. Tant les conventions précitées que les Principes directeurs resteraient des instruments autonomes ; leurs mécanismes de surveillance et de mise en oeuvre pourraient donc continuer à fonctionner.

2e tiret : Dumping environnemental et social

Le projet d'accord prévoit des dispositions interdisant à ses parties de s'écarter de leurs normes environnementales ou sociales pour attirer tel ou tel investissement étranger. Si le consensus n'est pas encore atteint sur l'idée de telles dispositions, une franche majorité est pourtant acquise à celle-ci. Le désaccord est particulièrement marqué sur le caractère - contraignant ou non - que devraient revêtir ces dispositions. La Suisse n'a cessé de se prononcer en faveur d'obligations strictes et elle continuera à le faire.

3e tiret : Respect des normes du pays d'origine

Les Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales contiennent des directives de comportement en matière de droit du travail et d'environnement, qui reflètent les convictions des membres de l'OCDE. De plus, les Principes directeurs demandent aux entreprises de ne pas descendre, dans un pays hôte, au-dessous des standards environnementaux et sociaux que leurs concurrents y observent de leur plein gré. Le Comité de l'OCDE compétent a décidé de réexaminer ces Principes directeurs, cela en mettant un accent particulier sur les directives environnementales et sociales. La Suisse s'engagera pour un haut niveau de protection.

Contraindre les entreprises à aller plus loin que ces directives, soit à respecter strictement les normes environnementales et sociales de leur pays d'origine, serait à maints égards source de problèmes (souveraineté, application extra-territoriale du droit, risques de conflits de lois, distorsions de la concurrence). L'objectif que paraît poursuivre le postulat - mieux protéger, par des normes contraignantes, les employés et l'environnement dans les pays en développement - n'est réalisable que par la conclusion d'accords internationaux dans les enceintes internationales compétentes.

4e tiret : Droit d'action pour le respect des normes environnementales et sociales

Au cas où des dispositions contraignantes seraient adoptées en matière de dumping environnemental et social - ce qui, selon la Suisse, devrait être le cas -, elles bénéficieraient des mécanismes de règlement des différends de l'accord. Tant les Principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales, qui seront annexés à l'accord, et leurs prescriptions détaillées sur les relations entre partenaires sociaux, le comportement dû à l'environnement et la protection des employés, que les conventions relatives à l'environnement et aux normes sociales, auxquelles renvoie l'accord, conserveront leurs propres mécanismes de surveillance et de mise en oeuvre. La surveillance découlant des Principes directeurs de l'OCDE a fait la preuve de son efficacité ; les procédures prévues impliquent à la fois les employeurs et les représentants des employés.

L'accord ne prévoit pas de donner aux organisations non gouvernementales (ONG) le droit d'intenter action lors de pratiques violant ses dispositions, tel le dumping environnemental et social. L'idée de ce droit d'action est surgie à l'automne 1997, lors d'une consultation d'environ 60 ONG organisée par les parties à la négociation de l'AMI. Le Groupe de négociation a unanimement rejeté cette requête, invoquant aussi bien des objections de fond (un tel droit ne se rencontre que rarement dans les législations nationales des États membres) que des raisons pratiques (près de 55'000 ONG sont accréditées auprès des Nations Unies). Mais les ONG ne seraient pas dépourvues pour autant de toute possibilité d'influer sur la bonne application de l'accord : elles pourraient notamment demander aux autorités du pays d'origine d'un investisseur lésé, dans un autre pays membre de l'accord, par des pratiques contraires à ce dernier - par exemple un privilège accordé à un concurrent -, d'engager une procédure de règlement des différends État/État contre cet autre membre. Enfin, les concurrents d'investisseurs ainsi privilégiés ne manqueraient probablement pas de faire valoir eux-mêmes ces violations de l'accord dans une procédure d'arbitrage investisseur/État.

En réclamant un droit d'intenter action, les ONG arguent du droit d'action offert à l'investisseur contre son pays d'accueil. Le mécanisme de règlement des différends investisseur/État ne vise pourtant pas, comme d'aucuns le prétendent, à privilégier les investisseurs, mais à leur ouvrir un même standard de voie de droit, si on considère que toutes les parties à l'accord ne permettront pas que ce dernier serve de base pour saisir leurs propres tribunaux. Alors que ce mécanisme de règlement des différends est précisément compris dans l'examen de l'architecture de l'AMI, il se dessine une tendance à restreindre le droit d'action des investisseurs ou, ce serait une autre approche possible, à améliorer l'assise institutionnelle de cette procédure. Ce mouvement, qui n'est en somme pas si éloigné de la position défendue jusqu'ici par la Suisse - dès le début des travaux, nous avons demandé la création d'une instance de recours - pourrait modifier les données de la question d'un droit d'action en faveur des ONG. Quoi qu'il en soit, le Conseil fédéral restera très vigilant lorsqu'il s'agira des voies de droit destinées à garantir la bonne application des normes environnementales et sociales du nouvel accord.

5e tiret : Traitement particulier de la culture, mesures de promotion économique, énergie et transports publics

Comme le Conseil fédéral l'a exposé à l'occasion d'autres interventions parlementaires, la Suisse a annoncé une liste d'exceptions nationales pour les activités économiques liées à la culture (cinéma, radio et télévision), ce qui lui permettra de continuer à défendre son identité linguistique et culturelle. De plus, la Suisse s'est engagée, avec d'autres États, en faveur d'une exception culturelle générale. L'ampleur et la portée de cette exception générale diront s'il y a lieu de retirer ou de réduire la liste d'exceptions nationales que nous auront notifiée. En ce qui concerne l'énergie, la Suisse a également présenté une série d'exceptions (énergie nucléaire, forces hydrauliques). Quant aux transports publics, ils ne seront pas touchés par l'AMI, étant donné que les activités des entreprises d'État ou concessionnaires de services publics ne seront pas limitées. Ne seront pas non plus restreintes les mesures de promotion économique par le biais de subventions, à la condition que ces mesures soient matériellement fondées, c'est-à-dire qu'elles ne soient pas basées sur la nationalité. La promotion des régions économiquement faibles, par exemple, restera donc possible.

6e tiret : Pays en développement

Les parties à la négociation sont parfaitement d'accord de réserver un accueil favorable aux pays en développement désireux d'adhérer au nouvel accord. Soutenue par la Suisse depuis le début des travaux, cette attitude part de l'idée qu'une participation de ces pays est tout à fait souhaitable dès lors que la promotion de l'investissement direct est devenue partie intégrante des stratégies de développement. Dans cette optique, il conviendra de résoudre une question essentielle : comment répondre le mieux possible aux besoins spécifiques de ces pays ? Des dispositions généreuses en matière d'exceptions nationales et des périodes de transition appropriées constitueraient un premier pas. Viendrait s'y ajouter une assistance technique en vue de la mise sur pied de conditions-cadre adéquates.

Le CF propose de classer les tirets 1, 2, 5 et 6 du po étant donné que leur objectif est réalisé, et d'en rejeter les tirets 3 et 4.