Wortlaut

En ce qui concerne le renvoi des demandeurs d'asile refoulés et en particulier les réfugiés du Kosovo, le bilan continue à être insatisfaisant, et ce n'est pas la réponse à l'interpellation du groupe radical-démocratique du 20 septembre 1999 (99.3462) qui va y changer quoi que ce soit. C'est pourquoi je pose les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. Est-il prêt à décharger efficacement les cantons dans leurs tâches d'exécution au moyen d'une logistique centralisée, notamment dans les cas où l'expulsion s'avère difficile ?

2. Est-il d'avis qu'il conviendrait de renoncer à accorder un appui financier aux pays qui refusent de reprendre ou de laisser passer en transit les demandeurs d'asile refoulés ?

3. Quelles mesures compte-t-il édicter (procédure d'exécution forcée) pour empêcher que le renvoi des réfugiés du Kosovo ne soit reporté bien au-delà du terme fixé en mai 2000 ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral ne partage pas l'opinion selon laquelle le retour au Kosovo des personnes déplacées se déroule de manière insatisfaisante. Conformément à la politique des retours adoptée par le Conseil fédéral, le retour rapide et sur une base volontaire des personnes chassées par la guerre est encouragé dans une première phase. Jusqu'au 17 novembre 1999, 11 560 personnes au total ont été rapatriées sur un base volontaire au moyen de vols spéciaux organisés par l'Office fédéral des réfugiés (ODR) et par l'Organisation internationale pour les migrations (OIM). Plus de 3000 autres personnes, qui ont annoncé, avant l'échéance du délai d'inscription fixé à fin novembre 1999, leur participation à la première phase, quitteront la Suisse cette année encore.

La comparaison internationale montre que ce programme se déroule avec succès. Avec 14 566 personnes de retour dans la province, la Suisse est, juste après la République fédérale d'Allemagne, le pays qui recense le nombre le plus élevé de personnes chassées par la guerre qui ont regagné le Kosovo.

1. Le 7 novembre 1997 déjà, lors de sa séance automnale, la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) a décidé, en présence du chef du Département fédéral de justice et police, d'instituer un groupe de travail paritaire. La CCDJP a chargé ce groupe de travail "Exécution des renvois" de lui soumettre, pour fin mars 1998, des propositions susceptibles de garantir l'efficacité de la coopération entre la Confédération et les cantons dans l'exécution des renvois.

Dans le cadre du mandat qui lui a été imparti le 15 décembre 1997, le groupe de travail a procédé à l'analyse de la situation actuelle dans le domaine de l'exécution des renvois, identifié les besoins, examiné une septantaine de propositions d'optimisation et élaboré un catalogue de mesures. Ce dernier a été adopté par la CCDJP le 29 juin 1998 ; depuis lors, le groupe de travail accompagne et contrôle l'application des mesures préconisées.

Avec l'entrée en vigueur au 1er octobre 1999 de la nouvelle loi sur l'asile et de la révision partielle de la loi sur le séjour et l'établissement des étrangers, ainsi que des dispositions d'exécution, la Confédération a maintenant, en ce qui concerne l'exécution des renvois, la base légale nécessaire au renforcement de son assistance logistique, organisationnelle et administrative aux cantons. La disposition potestative en matière d'assistance aux cantons, alors en vigueur, a été remplacée par une disposition à caractère contraignant. Par ailleurs, l'assistance en matière d'exécution a aussi été étendue du secteur de l'asile à celui des étrangers.

Au vu de ces dispositions et conformément au catalogue de mesures, l'ODR a mis sur pied, le 1er juillet 1999, une nouvelle division spécialisée, baptisée "Division rapatriements". Cette division, dotée de 33 postes, fonctionne actuellement avec 50 % de son effectif. L'engagement de personnel se poursuit et l'on escompte que, d'ici à fin juin 2000, la totalité des postes à disposition sera occupée. La Division rapatriements est notamment chargée d'assurer, de manière centralisée, l'obtention des documents de voyage, la préparation et l'organisation des retours. Elle entreprend en outre les démarches nécessaires pour établir l'identité ou la nationalité, lorsque celles-ci n'ont pas pu être établies durant la 1ère ou la 2e phase de la procédure.

Conformément à la répartition constitutionnelle des tâches, l'exécution des renvois incombe aux cantons. Les autorités fédérales n'ont aucune compétence en matière d'exécution et ne sont donc pas, faute de disposer d'un pouvoir de police primaire, en mesure de procéder elles-mêmes à des expulsions. En matière de logistique, l'organisation des transports des retours volontaires des réfugiés en provenance du Kosovo est centralisée auprès de l'ODR, qui prête, par ailleurs, assistance aux cantons pour la réservation des places, pour l'établissement des documents de remplacement et pour l'enregistrement des passagers et des bagages dans les aéroports (cf. réponse du Conseil fédéral à l'interpellation 99.3462.

L'autorisation délivrée par l'United Nation Mission in Kosovo (UNMIK) a permis, durant le mois d'octobre 1999, l'expulsion de huit délinquants à bord d'appareils d'une compagnie étrangère à destination de Pristina. En organisant et en préparant ces vols, la Division rapatriements de l'ODR a, ici aussi, prêté main-forte aux cantons, et elle entend continuer, à l'avenir également, à se charger de l'ensemble des démarches nécessitées par les renvois. L'ODR est en outre prêt, selon les besoins et sur demande des cantons, à faciliter l'exécution des renvois à bord de vols charters, pour autant toutefois que l'UNMIK lui en délivre l'indispensable autorisation.

En contrepartie des nouvelles tâches qui lui sont assignées, la Confédération attend des cantons qu'ils uniformisent leur pratique en matière d'exécution et qu'ils appliquent avec cohérence la politique préconisée par le Conseil fédéral. La Confédération et les cantons ont convenu que les organes cantonaux d'exécution seraient dotés de personnel supplémentaire et qu'avec le soutien fédéral, ils professionnaliseraient leurs services dans les domaines linguistique et technique. L'accent est actuellement mis sur la professionnalisation des agents chargés d'assurer l'escorte de sécurité lors des renvois exécutés par voie aérienne. Par ailleurs, les cantons procèdent à l'examen de leurs propres structures d'exécution et à l'adaptation de ces dernières aux conditions requises.

Un système de controlling de la procédure et de l'exécution, récemment mis sur pied, devrait désormais apporter plus de transparence dans le secteur de l'exécution. Ces nouveaux instruments de contrôle révéleront quelles sont les prestations qu'ont fournies la Confédération et les cantons dans le domaine de l'exécution et recenseront les tâches qu'ils n'ont pas, ou que partiellement, remplies.

2. Dans bien des cas, le manque d'empressement de diverses représentations étrangères à aider les autorités suisses à établir l'identité des intéressés ou à fournir des documents de voyage à des personnes dépourvues de titre de séjour valable, et le refus, contraire au droit international coutumier, de certains États de réadmettre leurs propres ressortissants compromettent, voire empêchent le départ de personnes tenues de quitter la Suisse. Dans le domaine de l'asile et des étrangers précisément, la subordination de la coopération bilatérale à certaines exigences peut, selon les circonstances, s'avérer judicieuse.

Dans sa réponse à l'interpellation Steinegger (99.3313), le Conseil fédéral a montré qu'il attache, s'inspirant en cela de la stratégie de l'UE, une grande importance au principe de la conditionnalité comme marque d'une politique extérieure cohérente. Dans son message du 19 août 1998 sur la poursuite de la coopération renforcée avec l'Europe de l'Est et les pays de la CEI, il a déclaré qu'il tiendrait compte, pour la coopération avec les pays de l'Est, de la volonté du pays bénéficiaire de permettre le retour de ses ressortissants. Il a confirmé ce principe de la conditionnalité dans son message du 7 décembre 1998 concernant la continuation de la coopération technique et de l'aide financière en faveur des pays en développement.

Dans son arrêté du 20 septembre 1999, le Conseil fédéral a, entre autres, fixé les clauses de la conditionnalité dans le cadre des accords internationaux. Il a prévu, à titre de mesure extraordinaire, l'interruption partielle ou totale de la coopération avec un pays, lorsque ce dernier ne respecte pas des conditions majeures de la coopération ou qu'il n'existe pas d'autres moyens (mesures positives ou mesures négatives modérées, p.ex. condamnations ou restrictions dans le domaine des visas) d'atteindre le but recherché. L'interruption partielle ou totale d'une coopération peut s'avérer indispensable lorsqu'elle constitue le dernier recours pour préserver la crédibilité des objectifs de la politique extérieure. Au nombre des critères déterminants pris en compte dans la décision du Conseil fédéral figure l'omission d'un pays d'accepter le retour sur son territoire de ses propres ressortissants. Comme pour la conditionnalité politique en général, les principes de la proportionnalité et de la finalité sont toujours appliqués dans l'évaluation de ce critère.

Par ailleurs, il importe que les intérêts suisses soient, à l'avenir, pris en compte dans le cadre de la conditionnalité, non plus sous une forme négative lors de la rupture d'une coopération - en tant que sanction ultime -, mais aussi lors de l'instauration d'une coopération, en tant qu'expression d'une politique extérieure cohérente. Le Conseil fédéral estime dès lors indispensable d'intégrer, systématiquement à l'avenir, des clauses de réadmission aux nouveaux accords de coopération s'y prêtant, qui seront conclus avec les États dont sont issus ou par lesquels transitent des mouvements migratoires. Cette démarche est au demeurant conforme à la politique observée par l'UE.

3. Par son arrêté du 11 août 1999, le Conseil fédéral a levé l'admission collective provisoire accordée aux personnes déplacées par la guerre dont le dernier domicile se trouvait au Kosovo et fixé uniformément au 31 mai 2000 le délai de départ des personnes dont la procédure d'asile est close. Le Conseil fédéral a fait coïncider ce délai uniforme de départ avec l'arrivée à terme du programme en deux phases d'aide au retour au Kosovo. Jusqu'à cette date, le retour volontaire sera favorisé, et il ne sera entrepris aucun rapatriement sous contrainte, sauf envers les personnes ayant commis des infractions ou des actes de violence ou ayant contrevenu gravement et intentionnellement à leur devoir de collaborer.

Les retours sur une base volontaire revêtent un caractère de priorité absolue dans la politique des retours adoptée par le Conseil fédéral et doivent prendre le pas sur la contrainte. La politique suisse des retours est conforme à celle des principaux pays d'accueil d'Europe occidentale et respecte les recommandations émises à cet égard par le HCR. Les candidats au retour doivent avoir suffisamment de temps pour se préparer à un retour durable et regagner leur patrie ou leur pays de provenance.

Le généreux programme d'aide individuelle au retour sera réduit dès janvier 2000 durant sa deuxième phase, et toute prétention à l'aide au retour prendra fin à l'échéance du délai de départ ; le Conseil fédéral a ainsi mis sur pied un système incitatif au retour volontaire, susceptible de rencontrer une forte demande. Les personnes dont la demande d'asile a déjà fait l'objet d'une décision exécutoire et qui, à l'échéance du délai de départ, n'auront ni quitté la Suisse par leurs propres moyens ni annoncé leur participation au programme des retours au Kosovo sur une base volontaire, s'exposeront à un rapatriement forcé à compter du 1er juin 2000. L'ODR élabore actuellement un plan de rapatriement des personnes dont le délai de départ échoit à fin mai 2000.

Tant ce plan de rapatriement que les mesures évoquées dans la réponse à la question 1 permettent d'escompter qu'à l'échéance du délai de départ fixé à fin mai 2000, les renvois sous contrainte pourront s'effectuer avec un maximum d'efficacité. Par conséquent, le Conseil fédéral n'envisage pas de prendre de nouvelles mesures en l'état actuel des choses.

Réponse du Conseil fédéral.