Wortlaut

L'attrait exercé par la Suisse et par la procédure qu'elle applique en matière d'asile concourt à accroître sensiblement l'immigration illégale dans notre pays. Cet attrait s'explique en grande partie par la pratique généreuse qu'impose la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) à travers ses décisions sur l'accueil et le renvoi des requérants. Une pratique qui fait fi des réalités et dans laquelle les requérants potentiels ont eu tendance, ces dernières années, à voir un signal. Depuis plusieurs années, la CRA édulcore systématiquement les critères d'admission provisoire et d'octroi du droit d'asile. Conséquence : l'application de certains critères (âge, réseau social, sexe, formation) permet à des catégories déterminées de personnes d'échapper au renvoi, bien qu'elles ne puissent se prévaloir ni d'une persécution au sens de la loi sur l'asile, ni d'une mise en danger concrète au sens de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE). Ainsi, il arrive que des personnes qui ont déclaré avoir demandé l'asile uniquement pour bénéficier des prestations d'assistance ou se faire soigner dans nos hôpitaux puissent rester en Suisse. Cette pratique est contraire à l'esprit de la loi sur l'asile. Il est également courant que des personnes admises provisoirement se voient accorder le droit au regroupement familial (cf. décision de principe 1995/24 de la CRA), ce qui est contraire aux prescriptions de la LSEE sur la police des étrangers et engendre des frais considérables.

La pratique adoptée par la CRA est généreuse et fait fi des réalités. Perçue comme un signal par les requérants potentiels, elle favorise les abus et sape en définitive l'ordre juridique de notre pays. Face à cette situation, j'invite le Conseil fédéral à répondre en détail aux questions suivantes :

1. Que pense-t-il des critères généralement trop généreux et inadaptés aux réalités qu'applique la CRA lorsqu'elle examine si un renvoi peut raisonnablement être exigé, notamment dans le cas de la Bosnie, du Kosovo, de la Turquie et du Sri Lanka ?

2. Le Conseil fédéral a-t-il conscience que la jurisprudence de la CRA sur la question des enfants non accompagnés (décision de principe, "Jurisprudence et informations de la Commission suisse de recours en matière d'asile", JICRA 1998/13) rend pratiquement impossible l'exécution des renvois pour ces catégories de personnes ? Peut-on accepter, selon lui, que ce type de décision à effet rétroactif prolonge inutilement la procédure d'asile et en augmente considérablement les frais ?

3. Le Conseil fédéral sait-il que le rétablissement quasi systématique de l'effet suspensif du recours par la CRA prive les autorités chargées des demandes d'asile d'un moyen efficace - exigé par le législateur - d'accélérer la procédure ? Comment le Conseil fédéral entend-il empêcher que des dossiers ne restent en souffrance pendant des années à la CRA alors que leur état d'avancement justifierait l'adoption d'une décision ?

4. Quelles mesures le Conseil fédéral compte-t-il prendre pour empêcher que les requérants d'asile renvoyés n'usent de toute une série de moyens de recours extraordinaires en présentant une demande de réexamen ou de révision, en formant recours et en déposant une deuxième, une troisième ou une quatrième demande, alors même que le jugement est entré en force de chose jugée et bien que le dossier révèle qu'il n'y a pas eu persécution ? Cette pratique, que le jugement JICRA 1998/1 de la CRA tend encore à faciliter, rend pratiquement impossible l'exécution des décisions.

5. Combien de déserteurs ou d'objecteurs de conscience originaires de l'ex-Yougoslavie ont-ils été admis provisoirement en application de l'arrêté du Conseil fédéral du 18 décembre 1991 sur les déserteurs et réfractaires du territoire de l'ex-Yougoslavie et jusqu'à son abrogation en février 1998 ? Dans combien de cas le délai de départ des personnes admises provisoirement avait-il expiré sans que ces personnes quittent pour autant la Suisse ? Combien de membres des familles des requérants déserteurs ou objecteurs de conscience a-t-on admis provisoirement en vertu de la décision JICRA 1995/24 de la CRA ? À quel montant s'élèvent les frais d'assistance engagés pour l'ensemble des personnes admises provisoirement en vertu de l'arrêté susmentionné du Conseil fédéral et pour ceux de leurs proches qui ont été admis provisoirement sur la base de la décision de principe de la CRA ?

6. Combien de personnes en provenance de Bosnie-Herzégovine ont-elles fait l'objet d'une admission provisoire collective en vertu de l'arrêté du Conseil fédéral du 21 avril 1993 sur les personnes qui avaient leur dernier domicile en Bosnie-Herzégovine ? Combien d'entre elles ont-elles quitté la Suisse après que le Conseil fédéral eut supprimé les admissions collectives en 1998 ? Et combien ont fait usage des voies de droit extraordinaires (demande de prolongation de délai, demande de réexamen de la décision, demande de révision)? Dans combien de cas la CRA a-t-elle suspendu l'examen de ces demandes ? La CRA a-t-elle contourné des décisions du Conseil fédéral en faisant ainsi traîner délibérément la procédure ?

7. Combien de décisions de l'Office fédéral des réfugiés (ODR) la CRA a-t-elle cassé (annulé) depuis sa création en 1993 parce qu'elle considère que les personnes concernées ont quitté leur pays pour cause de persécution "réfléchie"?

8. Le Conseil fédéral est-il d'avis, comme moi, que la décision de principe rendue par la CRA (regroupement familial pour les personnes admises provisoirement ; JICRA 1995/24) est contraire à la LSEE ? Dans l'affirmative, quelles mesures compte-t-il prendre à l'égard de la CRA au vu des lourdes conséquences qu'a ce jugement de principe (frais d'assistance)?

9. La pratique adoptée par la CRA en matière d'asile et de renvoi contourne et vide de sa substance la politique du Conseil fédéral et de l'ODR en matière d'asile et de renvoi, politique jugée pourtant généreuse. Elle explique en partie que 50 % des requérants d'asile arrivés dans notre pays finissent par ne plus partir (cf. "Asylon special", novembre 1998). Quelle action le Conseil fédéral compte-t-il entreprendre (au besoin lors de la prochaine nomination des juges de la CRA) pour inverser cette tendance et faire en sorte que la volonté populaire exprimée par la loi soit respectée ?

Begründung

Selon la décision de principe 1998/1 rendue par la CRA, un requérant d'asile dont la demande a été rejetée en première instance et dont le recours ou le renvoi est en suspens peut représenter une demande d'asile avant la fin de la procédure ou faire valoir des motifs de révision. En pareil cas, la CRA suspend la procédure de recours et l'ODR doit statuer sur la nouvelle demande. Ce jugement n'est rien moins qu'une invitation à mettre en marche une procédure aux conséquences sans fin et fondamentalement contraire à notre système juridique.

La démarche adoptée par la CRA en ce qui concerne la procédure applicable aux mineurs (décision de principe 1998/13 du 31.07.1998) fait preuve elle aussi d'un manque de sens des réalités. Les dispositions de procédure en question, contrairement aux règles en vigueur à ce jour, obligent les autorités chargées du traitement des demandes d'asile à prouver que le requérant a encore de la famille dans son pays d'origine et que leur lieu de résidence est connu. Les requérants qui affirment n'avoir pas de famille doivent donc être admis provisoirement. Nul n'ignore que les requérants de certains pays donnent le plus souvent des indications fallacieuses sur leur identité et leur lieu d'origine et qu'ils produisent des faux papiers, si tant est qu'ils aient des papiers ! Dans ces conditions, il est impossible d'effectuer des recherches d'informations ciblées dans le pays d'origine. Comme les nouvelles se répandent vite, des milliers de jeunes originaires des pays surpeuplés du Tiers-Monde tenteront ni plus ni moins de venir en Suisse pour profiter de sa loi généreuse en matière d'assistance !

Le jugement de principe précité demande également que le mineur soit désormais systématiquement accompagné, lors de son audition, d'une personne ayant des connaissances juridiques étendues (Rappelons qu'il doit déjà être assisté d'un représentant des services sociaux). Ce jugement ayant effet rétroactif, il entraîne l'annulation de centaines de décisions de rejet de l'asile que la CRA a laissées en suspens sans raison, et cela parfois depuis plusieurs années. La CRA exige impérativement que toutes les personnes concernées par ledit jugement puissent exposer lors d'une nouvelle audition les motifs de leur demande d'asile. Or, nombre de ces requérants sont devenus majeurs dans l'intervalle. Pourtant, la Suisse devra engager dans tous ces cas une nouvelle procédure coûteuse en temps et en argent, opération qui occasionnera des frais inutiles et retardera encore le traitement des dossiers.

La générosité de certains juges de la CRA est particulièrement choquante lorsque le requérant viole à plusieurs reprises l'obligation qui lui est faire de collaborer en ne se présentant pas aux auditions. Dans la plupart de ces cas, pourtant, la CRA rétablit l'effet suspensif du recours, ce qui ralentit la procédure alors que le législateur demande qu'elle soit accélérée.

On a connaissance, par exemple, du cas d'un requérant d'asile actif dans les milieux de la drogue qui fut convoqué plusieurs fois par le canton pour une audition sans jamais se présenter. Ce requérant ayant disparu depuis plus d'un mois, la CRA conclut que son absence réitérée aux auditions ne violait pas gravement son obligation de collaborer ; elle fit valoir que ce requérant avait probablement craint que les enquêteurs de la brigade des stupéfiants ne fassent irruption chez lui et qu'il avait seulement tenté d'échapper à ce stress psychologique.

Rendre un jugement aussi scandaleux, c'est priver notre État de droit d'un moyen efficace, voulu par le législateur, de lutter contre la violation de l'obligation de collaborer et contre la criminalité.

On a connaissance aussi d'un cas dans lequel la CRA a annulé la décision d'irrecevabilité de l'ODR bien que le requérant ait déposé sa demande sous cinq noms différents lors de trois procédures. Il présenta sa troisième demande après avoir été arrêté par la police. Dans son jugement, la CRA fit valoir que le requérant s'était marié avec une étrangère titulaire du permis B et qu'il avait présenté en bonne et due forme, à cette occasion, des papiers attestant sa véritable identité. Ce type de jugement sape les efforts déployés par le Conseil fédéral et par le Parlement pour prévenir les abus en matière d'asile.

Face à ces dérives, beaucoup ont l'impression - à juste titre - que la loi est appliquée plus sévèrement à l'endroit des Suisses qu'à l'endroit des requérants d'asile. Un citoyen suisse qui ne se présente pas à une audience à la date qui lui est assignée par le tribunal perd son droit. Le requérant d'asile, lui, peut se permettre de ne pas se présenter plusieurs fois de suite, sans même encourir de graves conséquences.

Autre problème : la Commission de recours en matière d'asile laisse de nombreux cas en souffrance pendant plusieurs années, jusqu'à ce que l'exécution du renvoi ne puisse plus raisonnablement être exigé. Ces dossiers en suspens coûtent très cher en termes de frais d'assistance. Surtout, il est inacceptable que la CRA aille parfois jusqu'à prendre le contre-pied de directives du Conseil fédéral. Le Conseil fédéral a déclaré en effet que l'exécution d'une décision de renvoi pouvait raisonnablement être exigée pour les requérants d'asile venant d'une région de Bosnie-Herzégovine où leur ethnie est minoritaire. Et le gouvernement suisse, on le sait, a dépensé à ce jour quelque 100 millions de francs pour l'aide au retour et la reconstruction des équipements. Pourtant, la CRA a admis dans un jugement récent que le renvoi de ces requérants dans une région où leur ethnie est minoritaire ne pouvait raisonnablement être exigé. En outre, elle a suspendu l'examen des nombreux dossiers présentés par des personnes se trouvant dans cette situation au lieu d'ordonner l'exécution du renvoi, comme l'exigeait la politique du Conseil fédéral. Ce choix irresponsable coûte des millions aux contribuables. De plus, il risque d'inciter les personnes reparties en Bosnie qui sont originaires d'une région où leur ethnie est minoritaire à présenter une nouvelle demande d'asile en Suisse.

La CRA a aussi une approche divergente de celle du Conseil fédéral sur la question du Kosovo. Contrairement au gouvernement, elle considère en effet que l'on ne peut pas raisonnablement exiger, en règle générale, l'exécution d'un renvoi au Kosovo. Force est de constater que les décisions irresponsables de CRA favorisent les abus et limitent la capacité d'action de l'État de droit dans la mesure où elles font obstacle à une application systématique de la loi sur l'asile.

La politique généreuse adoptée par le Conseil fédéral en matière d'asile tout au long des années 90 n'a pas peu contribué à renforcer l'attrait exercé par la Suisse sur les requérants d'asile. Ainsi, certaines catégories de personnes venant de l'ex-Yougoslavie ont fait l'objet d'une admission provisoire collective (par ex. déserteurs/objecteurs de conscience) sans même que l'on ait eu à poser pour principe que ces personnes s'exposaient à des sanctions disproportionnées en cas de retour dans leur pays.

L'attrait de la Suisse auprès des requérants s'explique aussi par la gratuité des prestations de santé. Nombre d'entre eux viennent ici pour subir une opération dispendieuse ou suivre des traitements coûteux. Si la menace d'un renvoi se profile, ils déclarent, expertises médicales à l'appui, que les possibilités de traitement dans leur pays d'origine sont moins bonnes qu'en Suisse et qu'ils seraient donc en danger s'ils devaient repartir. Un argument qui leur permet souvent de prolonger leur séjour en Suisse, les frais d'assistance augmentant en conséquence.

Ceux qui tentent de limiter les abus en durcissant lois et règlements s'entendent répondre, par les juristes, que la Suisse n'a plus aucune marge de manoeuvre sur le plan juridique, à moins de contrevenir à ses engagements internationaux. Mais cette affirmation ne tient pas ; preuve en est la situation qui prévaut dans les pays voisins. En France, en Italie et en Autriche, notamment, les voies de droit sont beaucoup plus limitées et les procédures de traitement des demandes d'asile beaucoup plus simples qu'en Suisse. Or, il ne se trouve personne pour objecter que lesdits pays enfreignent les obligations que leur assigne la Convention européenne des droits de l'homme.

La difficulté à faire exécuter des décisions est telle et la marge d'action de l'Office fédéral des réfugiés est si limitée que certains cadres de l'ODR ont saisi la presse du problème afin d'attirer l'attention du public sur des dysfonctionnements qui les place dans une situation intenable (cf. La Liberté du 05.10.1998).

Stellungnahme des Bundesrates

La Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) a été ancrée dans la loi sur l'asile par l'arrêté fédéral sur la procédure d'asile, du 22 juin 1990. Depuis le 1er avril 1992, elle statue en seconde et dernière instance sur les recours contre des décisions de refus d'asile, de non-entrée en matière, de renvoi ou de révocation d'asile prononcées par l'Office fédéral des réfugiés (ODR). La CRA est une autorité judiciaire dont les juges rendent leurs décisions de manière indépendante et ne sont soumis qu'à la loi. Du point de vue administratif, la Commission est placée sous la surveillance du Conseil fédéral et sous la haute surveillance de l'Assemblée fédérale (articles 2 et 17 de l'ordonnance concernant la Commission suisse de recours en matière d'asile [OCRA]1).

En raison du principe de la séparation des pouvoirs, le Conseil fédéral ne peut pas commenter les décisions de la CRA quant au fond. De plus, une appréciation de ces décisions se heurte au fait que l'état des dossiers n'est que partiellement établi.

L'Assemblée fédérale s'est aussi penchée sur les aspects relatifs à la procédure de la CRA dans la pratique2 et elle en a conclu, dans le rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 22 août 1996, que le principe de la séparation des pouvoirs ne lui permet pas de procéder à un contrôle quant au fond de telle ou telle décision de la Commission, du fait de son indépendance judiciaire.

Au vu de ce qui précède, le Conseil fédéral donne les réponses suivantes aux questions posées par l'auteur de l'interpellation :

ad question 1

La CRA examine de par la loi si l'exécution du renvoi des requérants d'asile déboutés est raisonnablement exigible (article 18, 1er alinéa de la loi sur l'asile [LAsi]3 en relation avec l'article 14a, alinéas 4 et 6 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers [LSEE]4). Ce faisant, elle tient compte d'une part de la situation générale du pays de provenance sous l'angle de la sécurité et, d'autre part, des critères individuels d'exigibilité que la Commission a définis pour le pays en question. Les quatre pays - respectivement régions - de provenance dont il est fait mention dans l'interpellation (Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Turquie, Sri Lanka) représentent la majeure partie de l'ensemble des procédures que la CRA traite actuellement. Cela entraîne, selon les indications que nous a fournies la Commission, un surcroît de travail au moment d'évaluer les informations spécifiques sur chaque pays. Le fait que ces dernières années, les recours déposés contre des décisions de l'ODR, et qui ont fait l'objet d'une procédure matérielle, ont été rejetés par la CRA à raison de 90 % en moyenne, permet de conclure que, ni les analyses de la situation dans les pays, ni les critères individuels d'exigibilité fixés par la Commission ne s'écartent de manière frappante, s'agissant des résultats, de l'optique de l'office fédéral.

ad question 2

Le 13 décembre 1996, l'Assemblée fédérale a décidé que la Suisse ratifierait la Convention des Nations Unies sur les droits de l'enfant (Convention des droits de l'enfant5). Dans sa décision de principe publiée dans la JICRA (Jurisprudence et informations de la Commission suisse de recours en matière d'asile) 1998 no 13, la CRA a examiné les conséquences que cette convention, entrée en vigueur le 26 mars 1997 en ce qui concerne la Suisse, entraîne sur la procédure d'asile. Récemment, le Tribunal fédéral a également fait oeuvre de jurisprudence dans un domaine de procédure civile suisse6. En raison de ce qui a été dit en préambule, le Conseil fédéral n'a pas le droit de se prononcer plus en détail sur cette décision. Il ne peut que constater qu'il n'existe aucun indice selon lequel cette décision aurait entraîné une prolongation inutile de la procédure d'asile ou une augmentation massive des frais. Le Parlement lui-même a approuvé au cours de sa délibération sur la révision totale de la loi sur l'asile la nécessité de doter le mineur d'une personne de confiance chargée de représenter ses intérêts.

ad question 3

Conformément aux informations fournies par la CRA, il est inexact d'affirmer que la CRA restitue de façon "quasi systématique " l'effet suspensif des voies de droit et des moyens de recours, alors que celui-ci est prévu par la loi ou prononcé par l'autorité de première instance. Conformément à l'article 47, 2e alinéa LAsi, la CRA est tenue de traiter dans les 48 heures les demandes de restitution de l'effet suspensif. Au vu de l'importance des biens juridiques concernés, il est généralement hors de question de rendre une telle décision sans avoir connaissance du dossier. Pour éviter un dépassement de ce délai, la CRA surseoit le plus souvent provisoirement à l'exécution du renvoi sitôt après le dépôt du recours, notamment jusqu'à la décision de restitution de l'effet suspensif une fois les pièces du dossier obtenues. Pour des raisons d'économie de procédure, il arrive fréquemment dans ce cas qu'une décision (négative) quant au fond soit rendue directement quelques jours après, rendant ainsi sans objet la demande de restitution du délai.

Par ailleurs, depuis 1997, la CRA a liquidé à de nombreuses reprises d'anciennes procédures en recourant de manière ciblée à des moyens appropriés. En outre, la liquidation continue de ce type de procédures constitue l'un des objectifs que la Commission s'est fixés.

ad question 4

Les requérants d'asile déboutés qui introduisent une demande de révision ou de réexamen alors que la procédure est close et que le jugement a acquis force de chose jugée, ne font qu'utiliser des moyens de recours, respectivement des voies de droit que la Constitution et la loi mettent à leur disposition. Dans la décision de principe JICRA 1998 no 1, la CRA a défini, sous l'angle de la procédure, la distinction à faire entre demande de réexamen et nouvelle demande d'asile. Il en ressort que les nouvelles demandes d'asile ne doivent, en principe, plus être considérées comme des demandes de réexamen, mais comme des demandes d'asile qui seront traitées conformément à la disposition de l'article 16, 1er alinéa lettre d LAsi. Cette modification de jurisprudence - respectivement cette uniformisation, doit selon la CRA principalement permettre à l'ODR de liquider la nouvelle demande d'asile en prononçant une décision de non-entrée en matière, dans la mesure où le requérant ne parvient pas à rendre vraisemblable que des faits déterminants se sont produits dans l'intervalle. En revanche, la pratique antérieure obligeait l'office fédéral à toujours entrer en matière sur les demandes de révision et à procéder à leur examen au fond, même si l'existence de tels faits n'était que prétendue.

ad questions 5 et 6

Les données statistiques dont disposent l'ODR et la CRA ne permettent pas de répondre de manière exhaustive aux questions posées quant aux conséquences des arrêts du Conseil fédéral mentionnés, car cela nécessiterait des moyens considérables.

Sur la base de l'arrêt du Conseil fédéral du 18 décembre 1991 sur les déserteurs et réfractaires du territoire de l'ex-Yougoslavie, 6'783 personnes ont bénéficié d'une admission provisoire collective. De ce groupe, 2'103 personnes n'ont plus de domicile en Suisse (soit qu'elles sont parties ou que leur domicile est inconnu); dans 1'186 cas, le séjour a dans l'intervalle été réglé par la police des étrangers ; 279 personnes sont encore actuellement admises provisoirement et 196 personnes font l'objet d'une procédure d'asile en cours, en première ou seconde instance. Dans 45 % des cas dans lesquels l'admission collective a été accordée à l'origine (soit 3'019 personnes), l'exécution du renvoi est pour l'instant en attente ou bloquée.

Suite à l'arrêt du Conseil fédéral du 21 avril 1993, sur les personnes qui avaient leur dernier domicile en Bosnie-Herzégovine, 12'498 ont bénéficié d'une admission provisoire collective. 7'587 d'entre elles n'ont plus de domicile en Suisse (3'034 départs ont été enregistrés pour l'année 1998 seulement); dans 1'728 cas, le séjour a été réglé par la police des étrangers ; 703 personnes sont encore admises provisoirement. 2'480 personnes font l'objet soit d'une procédure d'asile en cours, en première ou seconde instance, soit d'une décision de renvoi dont l'exécution est en attente ou bloquée. 13 % de toutes les personnes qui ont pu bénéficier de l'admission collective, soit 1'674 personnes, ont introduit une demande de réexamen sur la base de cet arrêt du Conseil fédéral.

ad question 7

Il n'est pas possible de répondre à la question relative au nombre de décisions de l'ODR qui ont été cassées par la CRA pour des motifs de "persécution réfléchie" (c.-à-d. les cas où le pays de provenance poursuit subséquemment des proches parents en raison notamment d'activités politiques). En effet, ni la CRA ni l'ODR ne tiennent une statistique des motifs pour lesquels un recours a été admis.

ad question 8

Selon les informations dont dispose le Conseil fédéral, la décision de principe JICRA 1995 no 24 ne grève pas la question du "regroupement familial pour les personnes admises provisoirement": dans l'article 17, 1er alinéa LAsi, le législateur a introduit l'obligation de respecter le principe de l'unité de la famille lorsque le renvoi de Suisse est prononcé ou que son exécution est ordonnée. La CRA a concrétisé ce mandat dans sa décision de principe - tout en faisant une distinction avec le droit des étrangers (cf. notamment JICRA 1995 no 24, p. 232) - pour les proches parents qui vivent en Suisse.

Dans une récente décision de principe du 11 mai 1999 en l'affaire M.T., la CRA a décidé qu'en vertu de la loi sur l'asile, le regroupement familial n'est autorisé pas même pour les réfugiés reconnus qui tombent sous le coup d'une clause d'exclusion de l'asile et qui pour cette raison se sont vus octroyer une admission provisoire.

ad question 9

Le Conseil fédéral ne voit aucune raison de prendre des mesures particulières, d'autant plus que le principe de la séparation des pouvoirs et sa compétence exclusivement limitée à la surveillance administrative ne lui permettraient guère de le faire.

Réponse du Conseil fédéral.