Wortlaut

Selon les statistiques mensuelles de l'Office fédéral des réfugiés (ODR), 2962 nouvelles demandes d'asile ont été déposées au mois d'août dernier. Dans le même temps, on a terminé le traitement de 7995 demandes. Cependant, il n'y a eu que 1615 départs et expulsions. Même si on tient compte des 1418 dossiers qui ont été transmis aux cantons, il n'en demeure pas moins que le nombre de demandes d'asile déposées reste plus de deux fois supérieur au nombre de décisions réellement appliquées, et cela bien que l'afflux de réfugiés en provenance du Kosovo se soit considérablement réduit.

Au vu de ces données statistiques, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Que pense-t-il de ces chiffres ?

2. Quelles sont, d'après lui, les raisons de la différence frappante entre le nombre de décisions rendues et leur mise en oeuvre ? Dans quelle mesure les possibilités de recours et la manière de traiter les recours influencent-elles ces résultats ?

3. Combien existe-t-il actuellement de requérants d'asile criminels ne pouvant pas être renvoyés à cause des difficultés d'application des décisions ?

4. Le Conseil fédéral partage-t-il l'opinion selon laquelle non seulement la situation est insatisfaisante, mais elle décrédibilise par surcroît la politique suisse de l'asile ?

5. Quelles sont les mesures envisagées par le Conseil fédéral pour remédier au problème et faire en sorte que les décisions puissent être plus facilement appliquées ?

Stellungnahme des Bundesrates

1./2. En août 1999, l'ODR s'est prononcé, en première instance, sur 7995 demandes d'asile. 6861 des décisions mentionnées dans la statistique concernent des personnes en provenance de la République fédérale de Yougoslavie, dont la majeure partie est composée de demandeurs d'asile kosovars chassés de leur pays par la guerre.

Le nombre des cas traités figurant dans la statistique englobe aussi bien les décisions positives en matière d'asile que les admissions provisoires - collectives ou individuelles - accordées en lieu et place de l'exécution du renvoi ; par conséquent, il n'est pas possible de déterminer si un demandeur d'asile devra quitter la Suisse, ni à quel moment il devra le faire. C'est le cas, notamment, des requérants dont le dernier domicile était au Kosovo et qui, en vertu de l'arrêté du Conseil fédéral du 7 avril 1999, ont bénéficié d'une admission collective provisoire. Ils ont été inclus dans l'admission collective provisoire jusqu'au moment où la levée de celle-ci est entrée en vigueur, soit le 16 août 1999. Cette date a été fixée par un arrêté du Conseil fédéral du 11 août 1999, en considération de la modification de la situation sur place. Simultanément, le Conseil fédéral a fixé, pour cette catégorie de personnes, un délai de départ uniforme au 31 mai 2000.

De ce fait, parmi les 7995 cas traités durant le mois d'août figurent, outre 161 décisions positives, 4565 cas de personnes originaires du Kosovo qui, dans la période allant jusqu'au 16 août 1999, ont dû être inclus dans le nombre des admissions collectives provisoires. Le recensement statistique des départs n'intervient toutefois qu'au moment où ces derniers ont réellement lieu, soit à titre individuel soit lors de l'exécution du renvoi et, en l'occurrence, ils ne seront pris en compte qu'à partir du 31 mai 2000.

Attendu la duré inégale des délais de départ, la comparaison directe entre le nombre des dépôts de demandes et des cas traités, saisis dans le système AUPER par l'ODR, avec le nombre des départs ne donne pas, généralement, de résultats significatifs. À cela s'ajoute que, concernant les renvois, les données statistiques de l'ODR ne sont saisies que lorsque les cantons, seuls compétents en matière d'exécution, annoncent les mesures qu'ils ont prises. Par conséquent, le nombre des renvois effectués avant ou durant le mois sous rapport ne peut être enregistré dans la statistique ODR qu'ultérieurement, c'est-à-dire à réception de la communication.

De par la loi, les recours adressés à la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) exercent un effet suspensif (art. 6 de la loi sur l'asile, LASI, en relation avec l'art. 55 al. 1er de la loi fédérale sur la procédure administrative). Quiconque dépose une demande d'asile en Suisse peut, en règle générale, y demeurer jusqu'à la conclusion de la procédure (cf. art. 42 al. 1er LAsi). Le renvoi ne peut dès lors être exécuté - et intégré dans la statistique - que lorsque la CRA a entièrement rejeté le recours d'un requérant d'asile et prononcé une décision entrée en force et exécutoire. Si un requérant d'asile recourt contre la décision de première instance, l'exécution du renvoi prononcée est suspendue jusqu'à ce que la nouvelle procédure soit terminée. C'est la conséquence directe des possibilités de recourir auprès de la CRA, qui sont prévues dans la loi. La durée moyenne de traitement des recours dépend en grande partie des ressources dont la CRA dispose. En revanche, le temps effectif consacré à un cas dépend surtout de sa complexité.

3. À l'instar de l'exécution des renvois dans les secteurs de l'asile et des étrangers, la poursuite et la juridiction pénales sont du ressort exclusif des cantons. Eux seuls sont donc en mesure d'établir des relevés statistiques sur le nombre des requérants délinquants au niveau de l'exécution ; au reste, ils n'en font pas communication à la Confédération. À la connaissance de l'ODR, les cantons ne recensent d'ailleurs pas systématiquement les données déterminantes en la matière.

4./5. Le Conseil fédéral considère le renvoi des personnes dépourvues d'une autorisation de résidence en Suisse comme l'un des éléments essentiels de la crédibilité de sa politique dans les secteurs de l'asile et des étrangers. Mais en Suisse - comme dans tous les autres pays européens d'accueil -, l'exécution des renvois est souvent compromise par le manque de coopération des personnes intéressées ou par des entraves d'ordre politique ou technique (p. ex. refus de réadmission opposé par l'État de provenance ou par les compagnies de transports aériens). Le Conseil fédéral accorde une importance primordiale aux mesures susceptibles d'améliorer le domaine de l'exécution.

Conformément à la répartition constitutionnelle des tâches, l'exécution des renvois incombe aux cantons. Les autorités fédérales n'ont, elles-mêmes, aucune compétence en matière d'exécution et, faute de disposer d'un pouvoir de police primaire, elles resteront, à l'avenir également, dans l'impossibilité de procéder à des refoulements. L'entrée en vigueur au 1er octobre 1999 de la nouvelle LASI, de la révision partielle de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE) et des dispositions d'application s'y rapportant permet à la Confédération de participer plus activement, aux côtés des cantons, à l'exécution des renvois, spécialement dans les domaines de la logistique, de l'organisation et de l'administration (art. 22a LSEE). La disposition potestative sur le soutien aux cantons, en vigueur jusqu'à maintenant, a été remplacée par une disposition à caractère contraignant. Par ailleurs, l'assistance en matière d'exécution a été étendue du secteur de l'asile à celui des étrangers.

Au vu de ces dispositions et conformément au catalogue de mesures élaboré par le groupe de travail paritaire institué par le DFJP et la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police, l'ODR a créé depuis le 1er juillet 1999 une nouvelle division spécialisée, nommée "Division rapatriements". Dotée d'un effectif nominal de 33 postes, cette division est notamment chargée d'assurer, de manière centralisée, l'obtention de documents de voyage ainsi que la préparation et l'organisation des rapatriements. De plus, elle entreprend les démarches en vue d'établir l'identité et la nationalité, pour autant que ces dernières n'aient pas été reconnues lors de la première ou de la seconde phase de la procédure.

En contrepartie des nouvelles tâches qui lui sont assignées, la Confédération attend des cantons qu'ils uniformisent leur pratique en matière d'exécution et qu'ils appliquent avec cohérence la politique préconisée par le Conseil fédéral. La Confédération et les cantons ont convenu que les organes cantonaux d'exécution seraient dotés de personnel supplémentaire et qu'avec le soutien fédéral, ils professionnaliseraient leurs services dans les domaines linguistique et technique. L'accent est mis, actuellement, sur la professionnalisation des agents chargés d'assurer l'escorte lors de renvois exécutés par voie aérienne. Par ailleurs, les cantons procèdent à l'examen de leurs propres structures d'exécution et à l'adaptation de ces dernières aux conditions requises. Le système de controlling de la procédure et de l'exécution, récemment mis sur pied, devrait désormais apporter plus de transparence dans le secteur de l'exécution. Ce nouvel instrument de contrôle, opérationnel depuis le 1er octobre 1999, révélera quelles sont les prestations qu'ont fournies la Confédération et les cantons dans le domaine de l'exécution et recensera les tâches qu'ils n'ont pas, ou que partiellement, remplies.

L'ODR et les cantons sont également tenus de s'assurer le concours du DFAE, en particulier lorsque des représentations étrangères rechignent à délivrer des documents de remplacement ou que des États refusent de réadmettre leurs propres ressortissants. Le DFAE met à la disposition de la Division rapatriements des collaborateurs et des collaboratrices consulaires expérimentés et complète la formation et le perfectionnement de son personnel consulaire dans les domaines de la migration et, plus particulièrement, de l'exécution. En outre, à la demande des cantons ou de l'ODR, le DFAE intervient auprès des représentations étrangères en Suisse et soutient, par des démarches appropriées, les efforts déployés par les autorités d'exécution pour obtenir des documents de voyage. L'expérience ayant montré que la présence de diplomates ou d'agents consulaires dans les aéroports des pays de transit ou de destination contribuait au succès d'un renvoi, l'ODR coordonne l'engagement éventuel des représentations suisses à l'étranger avec le DFAE.

À l'échelon international, l'accent est mis sur les négociations bilatérales visant à conclure ou à réviser des accords de réadmission avec les États de provenance. Ces accords doivent garantir la réadmission des personnes entrées clandestinement en Suisse et, dans certains cas de renvois sous escorte policière à destination d'un État tiers, ils doivent prévoir la possibilité de transiter par le territoire de l'autre État. Parallèlement à la politique pratiquée par l'Union européenne, le Conseil fédéral envisage à l'avenir d'intégrer en principe des clauses de rapatriement aux nouveaux accords de coopération s'y prêtant, qui seront conclus avec les États dont sont issus ou par lesquels transitent des mouvements migratoires.

Dans le domaine de l'asile et des étrangers, la subordination de la coopération bilatérale à des conditions déterminées peut, selon les circonstances, s'avérer judicieuse pour obvier au refus opposé par certains États, en violation du droit international coutumier, de réadmettre leurs propres ressortissants. Comme le Conseil fédéral l'a déclaré dans son rapport écrit relatif à l'interpellation Steinegger (99.3313), la volonté du pays bénéficiaire de permettre le retour de ses ressortissants sera mieux prise en compte, à l'avenir, aussi bien dans le cadre de la coopération avec l'Europe de l'Est que dans celui de la coopération en faveur des pays en développement. Par ailleurs, il importe que les intérêts suisses soient dorénavant considérés sous l'angle de la conditionnalité, non plus seulement dans un cadre négatif lors de la rupture d'une coopération - en tant que sanction ultime -, mais aussi lors de l'instauration d'une coopération, en tant qu'expression d'une politique extérieure cohérente.

En sus des mesures citées plus haut, qui visent en premier lieu à accroître et à renforcer l'efficacité des rapatriements des personnes étrangères renvoyées, le Conseil fédéral table sur l'encouragement des retours volontaires. Le programme d'aide au retour et à la réinsertion mis sur pied en faveur de la Bosnie-Herzégovine comme celui, actuellement en cours, d'aide au retour au Kosovo ont connu un succès qui a dépassé toutes les attentes. Bien qu'aucune obligation légale de départ n'ait été fixée l'année dernière, la Suisse, avec 18 679 départs pour le Kosovo recensés par les statistiques officielles (état au 28 janvier 2000), occupe le second rang des pays d'accueil derrière l'Allemagne, qui compte 20 238 départs. En comparaison notamment avec les autres pays d'accueil d'Europe de l'Ouest, les programmes suisses, conçus sous forme de projet interconnecté utilisant les synergies entre l'aide suisse et l'aide étrangère, exercent des effets durables ; le HCR, entre autres, en a loué les qualités. Dans ce contexte, la Direction du développement et de la coopération et l'ODR ont décidé de fixer les formes de leur collaboration en matière d'aide au retour ; en commun, ils ont institutionnalisé un groupe pilote et institué un groupe de projet chargé d'élaborer des programmes applicables à d'autres pays d'émigration.

Réponse du Conseil fédéral.