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Initiative parlementaire Garde de chevaux en zone agricole Avant-projet et rapport explicatif de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national

du 15 novembre 2011

20..–...... 1

Condensé

A la différence des autres animaux de rente élevés dans le cadre d’une exploitation agricole, les chevaux ne sont destinés en général ni à la production de lait ni à celle de viande. Leur utilisation comme animaux de travail, auparavant courante, n’a plus vraiment d’importance significative. Aujourd’hui, le cheval est principalement utilisé pour la pratique sportive, à des fins de loisir ou dans le cadre d’activités d’agrotourisme (promenades en calèche, p. ex.). Dans la zone agricole, l’élevage de chevaux est considéré comme conforme à l’affectation de la zone. D’expérience, il ne génère pas d’importantes recettes et des problèmes sont apparus avec des constructions et installations destinées à des activités similaires plus rentables, qui ne sont toutefois que partiellement conformes à l’affectation de la zone, voire pas du tout comme par exemple la détention de chevaux en pension. Le 8 octobre 2004, le conseiller national Christophe Darbellay a déposé une initiative parlementaire visant à faciliter la détention de chevaux de sport ou de loisirs dans la zone agricole. A l’automne 2009, les Chambres fédérales ont donné suite à cette initiative, dont la mise en œuvre passe par différentes adaptations de la Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire. Il ne sera plus fait dorénavant de distinction entre la détention de ses propres chevaux et celle de chevaux de tiers. Les entreprises agricoles seront aussi autorisées à aménager une place avec un sol ferme pour l’utilisation des chevaux détenus sur l’exploitation. Dans le domaine de la détention de chevaux à titre de loisir, plusieurs assouplissements sont proposés, qui bénéficieront aussi à la détention d’autres animaux à titre de loisir.

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Rapport

1 Genèse du projet

Le 8 octobre 2004, le conseiller national Christophe Darbellay a déposé une initiative parlementaire visant à modifier la Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (Loi sur l’aménagement du territoire, LAT¹. L’initiative parlementaire vise à assouplir, voire à lever les dispositions qui limitent trop strictement ou empêchent la détention de chevaux de sport ou de loisirs dans la zone agricole. La Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national (CEATE-N ; ci-après : la Commission) a donné suite à l’initiative parlementaire en janvier 2005. Alors qu’elle devait décider d’approuver ou non la décision de sa commission homologue, la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil des Etats (CEATE-E) a suspendu en avril 2005 l’examen de l’initiative en raison d’une révision partielle annoncée de la LAT. Le Parlement ayant adopté le 23 mars 2007 ladite révision partielle (05.084), la CEATE-E a repris en juin 2007 l’examen préalable de l’initiative et a unanimement décidé de ne pas approuver la décision de la CEATE-N au motif que l’assouplissement légal demandé avait été intégré dans la révision. Amenée à se prononcer à nouveau et à adresser au Conseil national une proposition de donner suite ou non à l’initiative parlementaire (art. 109, al. 3 Loi sur le Parlement [LParl]2), la Commission a proposé le 12 novembre 2007 par 18 voix contre 3 et 2 abstentions de ne pas donner suite à l’initiative. Elle a estimé que la révision de la LAT entrée en vigueur le 1er septembre 2007 avait répondu pour l’essentiel aux demandes contenues dans l’initiative parlementaire et constaté que, s’il était trop tôt pour évaluer la mise en œuvre de la nouvelle législation sur la détention en zone agricole de chevaux, il n’y avait pas pour autant lieu de maintenir sa décision de donner suite à l’initiative parlementaire car un projet de révision globale de la LAT allait être transmis au Parlement en 2009. Une minorité était au contraire d’avis qu’il convenait d’attendre de connaître la mise en œuvre dans les cantons de la nouvelle réglementation et la nouvelle révision annoncée de la LAT. Il était à ses yeux prématuré de rejeter l’initiative et il importait de s’assurer que la problématique de la détention des chevaux de loisirs en zone agricole serait le cas échéant reprise dans la prochaine révision. Le Conseil national a suivi la minorité de la commission le 5 mars 2008 par 94 voix contre 723. Sur proposition de la CEATE-E, le Conseil des Etats a jugé pour sa part le 10 décembre 2008 que la révision de la LAT assouplissait les conditions pour la garde de chevaux de sport ou de loisirs en zone agricole et a rejeté l’initiative parlementaire sans opposition4. Il a de surcroît constaté que la révision totale de l’Ordonnance sur la protection des animaux (OPAn5) entrée en vigueur le

3 BO 2008 N 85 4 BO 2008 E 949 5 RS 455.1

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1er septembre 2008 concrétisait les dispositions pertinentes du droit de l’aménagement du territoire et pris connaissance du fait que les directives étaient en cours d’adaptation et que les travaux en vue de la prochaine révision de la LAT se poursuivaient. Le 12 juin 2009, le Conseil national a à nouveau soutenu par 117 voix contre 55 l’initiative parlementaire6. Il a suivi la majorité de la Commission qui faisait valoir que tous les problèmes rencontrés par ceux qui souhaitent détenir des chevaux de loisirs dans la zone agricole n’étaient pas réglés par les récentes révisions du droit de l’aménagement du territoire et de l’OPAn et estimait qu’il ne convenait plus d’attendre le projet de révision totale de la LAT car celui-ci avait été contesté dans la procédure de consultation qui s’est achevée mi-avril 2009. Pour la majorité de la commission, il y avait en conséquence lieu de donner suite à l’initiative pour s’assurer que le problème spécifique de la détention des chevaux dans la zone agricole se règle. Une minorité de la commission était sensible au refus du Conseil des Etats et estimait que la prochaine révision de la LAT permettrait le cas échéant d’évaluer les expériences faites avec la modification législative du 23 mars 2007. Face à la décision claire du Conseil national et sachant que le projet de révision totale de la LAT, contesté, aboutirait finalement à une révision partielle seulement, la CEATE-E a proposé à son conseil en juin 2009 par 6 voix contre 5 de donner suite à l’initiative car elle considérait qu’il revenait finalement au Conseil national le soin d’examiner de manière complète la thématique de la garde des chevaux de sport ou de loisirs en zone agricole et la manière de la régler. Elle reconnaissait aussi que la situation juridique en la matière n’est pas encore entièrement satisfaisante pour les détenteurs de chevaux et les agriculteurs dont les activités sont appelées à se développer pour assurer leur revenu. Une minorité de la commission rappelait le précédent refus du Conseil des Etats et relevait que le fait que la prochaine révision de la LAT ne soit que partielle ne modifiait pas la situation factuelle de base. Enfin, elle estimait que les affectations de la zone agricole et les manières de la protéger nécessitaient une réflexion globale et non ponctuelle. Le Conseil des Etats a finalement décidé à son tour de donner suite à l’initiative parlementaire le 21 septembre 2009 par 23 voix contre 97. Par cette décision concordante des deux Chambres fédérales, la Commission a été chargée, conformément à l’art. 111, al. 1 LParl, d’élaborer un projet de loi dans un délai de deux ans.

1.1 Travaux de la Commission

La Commission a discuté de la mise en œuvre de l’initiative au cours de plusieurs séances depuis novembre 2010, notamment dans le cadre de l’examen de la révision partielle de la LAT (10.019) élaborée à titre de contre-projet indirect à l’initiative populaire « De l'espace pour l'homme et la nature (initiative pour le paysage) » (10.018). Elle a décidé le 22 août 2011 de soumettre au Parlement un projet de modification de la LAT séparé.

6 BO 2009 N 1273 7 BO 2009 E 927

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Le 15 novembre 2011, la Commission a adopté par 19 voix contre 6 et une abstention le présent avant-projet de modification de la LAT qu’elle soumet à une procédure de consultation. La Commission a été secondée dans ses travaux par le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC).

2 Grandes lignes du projet

A la différence de l’élevage de chevaux dans le cadre d’une exploitation agricole, la pension de chevaux, qui consiste à mettre à disposition des écuries et des prairies pour des chevaux étrangers à l’exploitation, est une activité lucrative. Conformément au droit en vigueur, elle n’est admissible dans la zone agricole qu’à certaines conditions restrictives. Elle doit désormais être conforme à l’affectation de la zone au même titre que l’élevage de chevaux. L’activité humaine utilisant le cheval peut être liée aux constructions et aux installations les plus diverses : manèges couverts, carrières, parcours d’obstacles, etc. Il n’est pas question d’ouvrir la zone agricole à de telles constructions et installations de manière générale. Néanmoins, il sera désormais possible d’aménager une place avec un sol ferme pour l’utilisation des chevaux – de l’exploitation ou de tiers – détenus dans une entreprise agricole. Dans le domaine de la détention d’animaux à titre de loisir, il est proposé plusieurs ajouts qui ne portent pas uniquement sur la détention de chevaux mais plus généralement sur la détention d’animaux à titre de loisir. Par souci de clarté, cette thématique sera désormais réglée dans un article distinct. Enfin, il est proposé une nouvelle disposition qui prescrit la coordination entre le droit de l’aménagement du territoire et le droit foncier rural en cas d’acquisition d’un immeuble agricole par un non-agriculteur.

3 Commentaire par articles

3.1 Constructions et installations pour la détention de

chevaux (art. 16abis) Al. 1 Dans une entreprise agricole existante au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR8), les constructions et installations servant à la détention et à l’utilisation de chevaux doivent à l’avenir être déclarées conformes à l’affectation de la zone et autorisées. D’une part, les constructions et installations susceptibles d’entrer dans cette catégorie doivent être énumérées dans l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT9) et, si nécessaire, p. ex. les aires de sortie toutes saisons, définies plus en détail ; d’autre part, les alinéas 2 et 3 précisent quelles constructions sont admissibles pour l’utilisation des chevaux.

8 RS 211.412.11 9 RS 700.1

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Que les chevaux détenus soient ceux de l’exploitation ou de tiers ne joue aucun rôle. Les différents types de détention de chevaux sont à traiter de manière identique. Exit donc le phénomène indésirable qui apparaît dans le sillage de la législation en vigueur, avec de nombreuses demandes alléguant un élevage de chevaux, quand toutes les parties savent pertinemment qu’il s’agit en réalité d’une pension. Théoriquement, des entreprises uniquement consacrées à la détention de chevaux sont possibles, avec comme risque inhérent de voir des personnes étrangères à l’agriculture créer des « entreprises agricoles » dans le seul but de construire des habitations et des écuries en zone agricole. Pour prévenir ce risque, il est prévu que seules les entreprises existantes remplissant en outre les exigences posées aux entreprises agricoles conformément à la LDFR doivent pouvoir jouir des nouvelles possibilités. Un autre élément vient encore étayer l’exigence de l’existence d’une entreprise agricole. En effet, la détention de chevaux en pension constitue une activité proche de l’agriculture. Conformément au droit en vigueur, de telles activités ne peuvent être exercées que par les entreprises agricoles. Pour respecter l’égalité de traitement entre les différentes activités proches de l’agriculture, il faut donc imposer aussi à la détention de chevaux l’existence d’une entreprise agricole au sens de la LDFR. De plus, l’entreprise en question doit disposer d’une base fourragère suffisante et de prairies appropriées pour la détention de chevaux. Le fourrage grossier destiné aux chevaux doit être majoritairement produit dans l’entreprise elle-même. Le détail des exigences devra être précisé dans l’OAT. L’évolution structurelle de l’agriculture s’accompagne d’une pression croissante sur le paysage non construit : d’un côté, des bâtiments d’exploitation toujours plus grands voient le jour, de l’autre, les anciennes constructions ne se prêtent souvent plus à un usage agricole moderne. Il s’en suit, au total, un volume construit surdimensionné dans la zone agricole. Ce résultat est en contradiction avec l’obligation de faire du sol une utilisation modérée. Il faut donc toujours vérifier, à chaque demande de nouvelle construction, si celle-ci ne pourrait pas se faire par la reconstruction de bâtiments existants qui ne sont plus nécessaires, en leur lieu et place. Si ce n’est pas possible, il faut examiner s’il n’y aurait pas moyen de réduire la consommation de terrain par la démolition d’autres constructions devenues inutiles. Dans l’idéal, l’ensemble des bâtiments d’une exploitation ne devrait pas, après réalisation d’une nouvelle construction, dépasser les besoins objectivement avérés en surfaces et en volumes.

Al. 2 Une distinction doit être faite entre la détention de chevaux et leur utilisation10. Cette dernière désigne une activité humaine utilisant le cheval, à savoir l’équitation. Selon le droit en vigueur, les constructions et installations destinées à une telle activité ne sont pas conformes à l’affectation de la zone. A l’avenir, il sera possible d’aménager une place avec un sol ferme pour l’utilisation des chevaux détenus sur l’exploitation (ci-après : terrain d’équitation).

10 L’OPAn définit comme suit l’utilisation d’un cheval : le travail sous la selle, à la main ou à l’attelage et les déplacements de l’animal dans un carrousel (art. 2, al. 3, let. o, chiffre 1 OPAn).

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La systématique du droit en vigueur voudrait que la disposition proposée soit classée parmi les exceptions (art. 24 ss LAT) puisqu’un terrain d’équitation n’est pas une installation directement nécessaire à l’exploitation agricole. Pour des raisons d’unité de matière, il est néanmoins proposé de traiter cette thématique avec les constructions et installations conformes à l’affectation de la zone (art. 16 ss LAT). L’aménagement du terrain d’équitation doit être réglé dans l’ordonnance. Il doit être réversible (voir le chiffre 3.2 ci-dessous), ne pas dépasser 800 m² et n’être ni couvert ni entouré de parois. Ni installations d’éclairage ni installations de haut-parleurs ne peuvent y être autorisées. Le terrain d’équitation n’est pas à confondre avec l’aire de sortie toutes saisons (voir le chiffre 3.2 ci-dessous). Les deux installations remplissent des fonctions différentes. Pour des raisons d’utilisation modérée du sol, il serait certes souhaitable que le terrain d’équitation puisse avoir simultanément la fonction d’aire de sortie toutes saisons. En règle générale, l’aire de sortie toutes saisons idéale pour le bien- être des animaux est attenante à l’écurie et peut donc ne pas être à même de remplir cette double fonction – aussi en raison de la structure de son sol, qui diffère pour un terrain d’équitation et pour une aire de sortie. Dans les cas où l’aire de sortie toutes saisons jouxte l’écurie, un terrain d’équitation peut donc être autorisé en sus. La surface de l’aire de sortie toutes saisons ne doit alors pas être imputée à la surface maximale pour le terrain d’équitation. Par contre, dans les cas où un accès direct à l’écurie n’est pas possible (pour des raisons topographiques notamment), l’utilisation combinée devra obligatoirement être exigée. La législation sur la protection des animaux recommande pour les aires de sortie toutes saisons non attenantes à l’écurie une surface maximale de 800 m², même s’il y a plus de cinq chevaux détenus. En conséquence, en cas d’utilisation combinée, seule une place d’une surface maximale de 800 m² est autorisée. Le terrain d’équitation est destiné à l’utilisation des chevaux détenus sur l’exploitation. Les offres commerciales telles que leçons d’équitation ou hippothérapie sont soumises à une appréciation entrant dans le cadre de l’art. 24b LAT (activités accessoires non agricoles) et examinant les conditions qu’il prescrit.

Al. 3 Des installations destinées aux propriétaires de chevaux telles qu’une sellerie ou un vestiaire pourront être admises. Leur dimension doit être proportionnée aux besoins, c’est-à-dire en rapport avec le nombre de places pour chevaux. Partout où c’est possible, on devra utiliser à cette fin les éventuelles réserves disponibles dans les bâtiments existants. Il est posé comme condition que les installations aient un lien direct avec l’utilisation des chevaux détenus sur l’exploitation. Un tel lien est absent dans le cas d’une buvette destinée aux cavaliers, conçue comme une activité de restauration. Une telle installation devrait faire l’objet d’une appréciation conformément à l’art. 24b LAT (activités accessoires non agricoles). En ce qui concerne les places de parc, toute exploitation agricole comporte des surfaces de sol ferme appropriées pour le stationnement de véhicules. L’imperméabilisation de nouvelles surfaces à cette fin ne doit pas être admise.

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Al. 4 L’al. 4 est identique à la condition équivalente prévue à l’art. 16a, al. 1bis LAT (production de biogaz).

Al. 5 L’al. 5, à l’instar de la disposition présente aux al.s 1bis et 2 de l’art. 16a LAT en vigueur, signale que la réglementation au niveau de la loi est suivie de dispositions d’application. Il est indiqué plus haut quelles prescriptions sont à attendre au niveau de l’ordonnance.

3.2 Détention d’animaux à titre de loisir (art. 24e)

Al. 1 L’al. 1 correspond à la première phrase de l’actuel art. 24d, al. 1bis LAT, à cette différence près toutefois qu’il ne s’agit plus désormais d’une disposition potestative. Deux modifications de son contenu sont proposées : - Comme pour les bâtiments d’habitation agricoles (art. 24d, al. 1 LAT), il sera précisé que les bâtiments ou parties de bâtiments inhabités doivent être conservés dans leur substance. Un changement d’affectation ne peut pas être pris en considération pour des bâtiments menaçant de s’écrouler. Une construction est conservée dans sa substance lorsqu’elle est utilisable conformément à son affectation et que les éléments porteurs de la structure sont majoritairement intacts. - Dans le cadre des délibérations parlementaires sur l’art. 24d, un ajout avait été fait à l’al. 1bis, précisant qu’il fallait garantir une « détention particulièrement respectueuse des animaux ». Dans la pratique, la mise en œuvre de cette exigence crée des difficultés pour la détention de chevaux à titre de loisir. En effet, cette notion est déjà utilisée dans la législation et assortie d’exigences concrètes. Selon la législation sur l’agriculture, la Confédération verse des contributions qualifiées d’éthologiques lorsque les animaux de rente sont détenus en « stabulation particulièrement respectueuse des animaux ». Sont notamment considérés comme particulièrement respectueux des animaux les systèmes dans lesquels les animaux sont gardés en groupes (art. 60, al. 1 de l’ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs [OPD11]). La détention de chevaux en groupes12 est délicate et peut conduire à de gros problèmes avec des animaux qui ne se supportent pas. A la différence des agriculteurs, les détenteurs de chevaux à titre de loisir ne sont pas libres de choisir s’ils veulent détenir leurs chevaux en groupes ou dans des box individuels. Conformément à l’art. 42c, al. 1 OAT, lorsque le droit fédéral fixe des critères pour des conditions particulièrement respectueuses des animaux, la garde d’animaux à titre de loisir doit respecter ces exigences. L’exemple de la détention de

11 RS 910.13 12 La détention en groupes ne doit pas être confondue avec l’obligation d’assurer aux chevaux des contacts visuel, auditif et olfactif avec un autre cheval (art. 59, al. 3 OPAn). Des box individuels situés à proximité les uns des autres tiennent compte de cette exigence. Seuls les jeunes chevaux doivent dans tous les cas être détenus en groupes (art. 59, al. 4 OPAn).

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chevaux en groupes montre qu’il peut être contre-productif de donner à de telles prescriptions, sans distinction, une portée générale contraignante. Il est donc proposé de parler simplement, à l’art. 24e LAT, de « détention respectueuse ». Ainsi, le bien- être des animaux ne doit aucunement être réduit. L’idée de base reste inchangée qui veut que les animaux ne doivent pas être cantonnés à la surface minimale là où l’espace suffisant est disponible. Toutefois, des exceptions adéquates doivent être possibles dans des situations particulières, par exemple pour la détention de chevaux en groupes présentée plus haut.

Al. 2 La première phrase reprend le contenu de la deuxième phrase de l’art. 24d, al. 1bis LAT en vigueur. La deuxième phrase aborde une problématique apparue en lien avec les aires de sortie toutes saisons, et décrite ci-dessous. On entend par sortie le fait pour l’animal d’être en plein air et de pouvoir s’y mouvoir librement, c’est-à-dire sans être entravé par des brides, laisses ou autres liens semblables. Le pâturage constitue l’aire de sortie idéale pour les chevaux. En l’absence de pâturage ou durant les périodes où la sortie sur le pâturage n’est pas possible (p. ex. durant les périodes de pluies prolongées), une aire de sortie résistante à la pression des sabots est à prévoir, désignée comme aire de sortie toutes saisons. L’OPAn contient des prescriptions sur la dimension de l’aire de sortie toutes saisons. Pour les chevaux, une différence y est faite entre surface minimale et surface recommandée. La première va de 12 à 36 m² par cheval selon la hauteur au garrot et l’accessibilité de l’aire. Par contre, la surface recommandée est indifféremment de 150 m² par cheval. En dehors de la zone à bâtir, des motifs relevant de l’aménagement du territoire s’opposent à une autorisation des surfaces recommandées sans examen de la situation : - Dans la zone agricole, seules sont en principe admissibles les constructions et installations nécessaires. Seules les surfaces minimales sont nécessaires au sens strict. - Des aires de sortie toutes saisons de grande surface entrent en conflit avec la protection des terres cultivables, précisément des surfaces d’assolement. - Conformément à l’art. 24d, al. 3, lettre b LAT, l’aspect extérieur d’un objet changeant d’affectation doit demeurer pour l’essentiel inchangé. Cette exigence ne serait plus garantie avec des aires de sortie toutes saisons de grande surface. Une réserve analogue vaut pour l’art. 24c LAT (respect de l’identité des bâtiments et de leurs abords). Dans deux cas récents13, le Tribunal fédéral a décidé que seules les surfaces minimales étaient admissibles dans la zone agricole. Il concède toutefois une certaine marge d’appréciation à l’autorité exécutive. La deuxième phrase de l’al. 2 reprend cette approche tempérée en l’ancrant dans la loi. Les installations extérieures excédant les dimensions minimales prescrites peuvent être admises si les

13 Arrêts du Tribunal fédéral 1C_314/2009 du 12 juillet 2010 et 1C_250/2009 du 13 juillet 2010.

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exigences majeures de l’aménagement du territoire sont respectées et si l’installation en question est construite de manière réversible. La consolidation du sol est considérée comme réversible lorsqu’il est possible de rétablir l’état initial sans engager des moyens disproportionnés. Les exigences majeures de l’aménagement du territoire se trouvent touchées notamment lorsqu’une aire de sortie toutes saisons est envisagée sur des terres cultivables, ou même des surfaces d’assolement. A contrario, si une aire de sortie toutes saisons est prévue sur une surface déjà imperméabilisée, il est possible de favoriser plutôt le bien-être des animaux.

Al. 3 Il avait été proposé dans le projet de révision de la LAT mis en consultation en 2007 d’autoriser en zone agricole des terrains d’équitation (paddocks) de dimension modeste pour la détention de chevaux à titre de loisir. A l’époque, cette proposition ne s’est pas révélée pouvoir réunir une majorité. Conformément au droit en vigueur, les installations extérieures servant à des activités humaines utilisant des animaux détenus à titre de loisir ne sont donc pas admissibles. Cet aspect n’est en principe pas appelé à changer. Les seules installations extérieures qui pourront être admises demeureront celles qui servent à la détention convenable des animaux et non aux activités de loisir (p. ex. parcours Agility pour chiens). Une exception s’appliquera là où une installation extérieure nécessaire se prête également à une activité exercée avec les animaux à titre de loisir sans requérir de modifications architecturales et sans qu’il en découle de nouvelles incidences territoriales ou environnementales. Dans de tels cas, une utilisation combinée doit être possible. Lorsqu’une aire de sortie toutes saisons pour chevaux fait l’objet d’une utilisation combinée, il faut veiller à ce que le bien-être des animaux ne s’en trouve pas réduit. Dans un système de détention optimal, l’aire de sortie est attenante à l’écurie. Une telle disposition permet au cheval de se mouvoir librement entre l’écurie et l’aire de sortie toutes saisons. Les aires de sortie toutes saisons non attenantes à l’écurie ne sont autorisées que si une raison impérative exclut une construction attenante (p. ex. forte déclivité du terrain). La constitution du sol et la configuration extérieure doivent être adaptées à la fonction d’une aire de sortie (libre mouvement de l’animal en plein air) et non pas aux besoins de l’être humain.

Al. 4 L’al. 4 traite une problématique apparue en lien avec les clôtures hors de la zone à bâtir. Conformément au droit en vigueur, des clôtures ne peuvent être posées pour des animaux détenus à titre de loisir que si le lieu de détention se trouve dans la zone agricole14. Désormais, des clôtures pourront aussi être admises lorsque des animaux sont détenus dans la zone à bâtir mais avec un pacage à l’extérieur, à condition que la clôture soit utile pour le pacage. Ne sont autorisées que les clôtures pour des animaux qui sont ordinairement détenus sur un pâturage. En font partie, outre les

14 Arrêt du Tribunal fédéral 1C_122/2009 du 21 janvier 2010.

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animaux consommant des fourrages grossiers (à savoir bovins, chevaux, moutons et chèvres), les porcs et les volailles. La pose d’une clôture ne doit pas avoir de conséquences désavantageuses sur le paysage. Il n’est pas autorisé d’utiliser des matériaux ou des couleurs trop voyants. Selon les cas, le type de clôture peut aussi se révéler incompatible avec le paysage (enclos grillagé p. ex.).

Al. 5 Les conditions générales posées à l’octroi d’une autorisation à l’art. 24d, al. 3 LAT valent aussi pour la détention d’animaux à titre de loisir. La première phrase assure qu’il continuera à en être ainsi. La deuxième phrase est identique à la condition équivalente contenue à l’art. 16a, al. 1bis LAT.

Al. 6 La première phrase signale – comme à l’art. 16a, al.s 1bis et 2 LAT – que des dispositions d'exécution suivront la réglementation au niveau de la loi. Pour ce qui concerne les chevaux, il devra notamment être déterminé combien d’animaux peuvent être détenus à titre de loisir. Dans le guide actualisé « Comment l’aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval », leur nombre est plafonné à quatre pour les chevaux proprement dits et à six pour les poneys. La deuxième phrase correspond à la troisième phrase de l’actuel art. 24d, al. 1bis LAT.

3.3 Coordination entre le droit de l’aménagement du

territoire et le droit foncier rural (art. 25b) Conformément au droit en vigueur (art. 49 OAT et art. 4a de l’ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural [ODFR15]), l’obligation de coopération n’est présente que lorsqu’une construction ou une installation se trouve sur le bien-fonds à exclure du champ d'application de la LDFR. A l’avenir, la coordination ne devra plus dépendre de cela. Il est ainsi tenu compte du fait que les clôtures posées pour la détention d’animaux à titre de loisir conformément à l’al. 4 de l’art. 24e doivent aussi être possibles indépendamment de l’existence d’un objet à transformer. Jusqu’à présent, la coordination entre le droit foncier rural et le droit de l’aménagement du territoire est réglée au niveau de l’ordonnance. La proposition de la régler au niveau de la loi souligne l’importance de cette tâche, qui mérite qu’on lui accorde l’attention nécessaire. La possibilité de recourir plus largement qu’avant à des terres agricoles pour la détention d’animaux à titre de loisir peut avoir des conséquences indésirables (p. ex. poussée des prix à la hausse). L’échange entre les deux autorités est donc d’autant plus important.

15 RS 211.412.110

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A propos de la notion de « non-agriculteur », il convient de noter que le terme d’« exploitant à titre personnel » au sens de la LDFR désigne aussi bien un agriculteur qu’un non-agriculteur (agriculture pratiquée à titre de loisir). Dans un cas comme dans l’autre, l’acquéreur potentiel doit prouver qu’il est en mesure d’exploiter lui-même le bien-fonds agricole en question (p. ex. en y faisant paître des moutons). Si la personne intéressée à acquérir le bien-fonds n’est pas agriculteur, il faut clarifier le plus tôt possible si elle a l’intention d’entreprendre des travaux de construction sur le bien-fonds et lesquels et si une autorisation est envisageable dans ce cadre. Cela permet aussi bien aux particuliers qu’aux autorités de prendre leurs décisions en pleine connaissance des éventuelles implications.

3.4 Restrictions des cantons concernant les constructions

hors de la zone à bâtir (art. 27a) Compte tenu des buts et des principes de l’aménagement du territoire, il peut être judicieux de ne faire qu’un usage restreint des assouplissements proposés. L’art. 16abis LAT nouvellement proposé doit donc être inclus dans la liste figurant à l’art. 27a LAT existant. Les cantons pourront alors prévoir aussi sur ce point des restrictions dans leur législation, à l’instar de la possibilité qui leur est ménagée pour le développement interne (art. 16a, al. 2), les activités accessoires non agricoles (art. 24b), les constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise (art. 24c, al. 2), les habitations sans rapport avec l’agriculture, la détention d’animaux à titre de loisir, et les constructions et installations dignes de protection (art. 24d). La détention d’animaux à titre de loisir est réglée jusqu’à présent à l’art. 24d LAT. Cette disposition est incluse dans l’énumération figurant à l’art. 27a LAT. Il est proposé dorénavant de régler la détention d’animaux à titre de loisir dans un art. propre (art. 24e LAT). Pour rester en phase avec le droit en vigueur, l’énumération de l’art. 27a LAT doit être complétée et inclure l’art. 24e LAT.

4 Conséquences

4.1 Conséquences financières et effets sur l’état du

personnel Comme toute disposition nouvelle, la présente révision pourrait entraîner, lors de la phase d’introduction, une plus grande charge de travail – tant pour les autorités chargées de l’exécution que pour le service compétent de la Confédération, autorité de surveillance. Plus la fréquence de révisions successives est élevée, plus cet aspect entre en ligne de compte.

4.2 Mise en œuvre

S’il n’est plus nécessaire à l’avenir de vérifier si les chevaux détenus dans une entreprise agricole sont ceux de l’exploitant ou de tiers, l’exécution s’en trouvera fortement simplifiée. Exit le phénomène indésirable qui apparaît dans le sillage de la législation en vigueur, avec de nombreuses demandes alléguant un élevage de

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chevaux, quand toutes les parties savent pertinemment qu’il s’agit en réalité d’une pension. Les adaptations ponctuelles prévues dans le domaine de la détention d’animaux à titre de loisir devraient également faciliter l’exécution à l’issue de la phase d’introduction.

4.3 Autres conséquences

Le fait de présenter ici un projet de révision qui traite un aspect partiel de la problématique des constructions hors des zones à bâtir nécessitera une coordination avec les travaux déjà entrepris dans la perspective de la révision complète des dispositions sur les constructions hors des zones à bâtir.

5 Relation avec le droit européen

Les modifications proposées dans ce projet de révision sont compatibles avec les objectifs visés par le droit européen.

6 Bases légales

6.1 Constitutionnalité et légalité

Les modifications proposées dans le présent rapport s’appuient sur l’art. 75 de la Constitution fédérale (Cst.16). Le principe de séparation entre territoire constructible et territoire inconstructible n’est pas mis en question. Il faudra que la zone agricole continue à l’avenir d’être maintenue, autant que possible, libre de constructions et d’installations.

6.2 Délégation de compétences législatives

Dans le commentaire art. par art., il est exposé dans quels domaines et dans quelle mesure des compétences législatives sont déléguées au Conseil fédéral.

6.3 Forme de l’acte

La forme de l’acte législatif découle de la révision ponctuelle proposée du droit en vigueur.

16 RS 101

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