Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni DATEC

Ufficio federale dell’ambiente UFAM Divisione Specie, ecosistemi, paesaggi

Commento alla revisione delle ordinanze sulla protezione dei biotopi e delle zone palustri di importanza nazionale

Revisione delle ordinanze sulla protezione dei biotopi e delle zone pa- lustri di importanza nazionale

Commento

Struttura

1. Mandato legale

2. Motivi delle attuali revisioni

3. Categorie di oggetti

4. Svolgimento delle revisioni

5. Oggetto e destinatari della consultazione

6. Commento alle disposizioni modificate nel testo dell’ordinanza

7. Ripercussioni delle revisioni

Allegato

1 Mandato legale

L’articolo 18a della legge federale del 1° luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN; RS 451) obbliga il Consiglio federale, dopo aver sentito i Cantoni, a determinare i biotopi d’importanza nazionale, stabilendone la situazione e indicando gli scopi della protezione. Per situazione si intende il perimetro e per scopi della protezione gli obiettivi di protezione generali così come formulati nelle ordinanze (art. 4 o art. 6). Secondo l’articolo 18a capoverso 2 LPN i Cantoni regolano la protezione e la manuten- zione dei biotopi d’importanza nazionale entro un termine preciso (di regola 3-6 anni, 10 anni OPPS). In concreto, mentre la Confederazione fissa il perimetro dell’oggetto sulla carta nazionale 1:25 000, il Cantone delimita l’oggetto parcella per parcella ed emana disposizioni di protezione giuridicamente vincolanti per i proprietari fondiari (attuazione). Lo stesso vale per analogia per le zone palustri, come stabilito dall’articolo 23b capover- so 3 LPN per la definizione e la delimitazione degli oggetti e dall’articolo 23c capoverso

2 LPN per l’attuazione della loro protezione.

Le presenti revisioni concernono: RS 451.31 Ordinanza del 28 ottobre 1992 concernente la protezione delle zone gole- nali d’importanza nazionale (Ordinanza sulle zone golenali); RS 451.32 Ordinanza del 21 gennaio 1991 concernente la protezione delle torbiere alte e delle torbiere di transizione di importanza nazionale (Ordinanza sul- le torbiere alte); RS 451.33 Ordinanza del 7 settembre 1994 sulla protezione delle paludi d’importanza nazionale (Ordinanza sulle paludi); RS 451.34 Ordinanza del 15 giugno 2001 sulla protezione dei siti di riproduzione di anfibi di importanza nazionale (Ordinanza sui siti di riproduzione degli anfi- bi; OSRA); RS 451.35 Ordinanza del 1° maggio 1996 sulla protezione delle zone palustri di parti- colare bellezza e di importanza nazionale (Ordinanza sulle zone palustri); RS 451.37 Ordinanza del 13 gennaio 2010 sulla protezione dei prati e pascoli secchi d’importanza nazionale (Ordinanza sui prati secchi, OPPS) (solo l’allegato).

Secondo l’articolo 16 capoverso 2 OPN (RS 451.1) la Confederazione deve aggiornare gli inventari dei biotopi: «Gli inventari non sono esaustivi; saranno regolarmente riesa- minati e aggiornati.» Lo stesso vale per le zone palustri secondo l’articolo 1 capoverso 2 dell’ordinanza sulle zone palustri.

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Di norma le revisioni si attuano ogni due o al massimo cinque anni, come per esempio le revisioni del 2001 e 2003 dell’ordinanza sulle zone golenali o del 2007 e 2010 dell’ordinanza sulle paludi. Le ultime revisioni parziali riguardavano solo alcuni oggetti PPS situati in zone edificabili (decisione CF a fine 2012) e la zona palustre n. 106 «Wetzikon / Hinwil» (decisione CF del 28 gennaio 2015).

2 Motivi delle attuali revisioni

Uno degli obiettivi principali delle revisioni è mettere a disposizione dei Cantoni, ai fini dell’esecuzione, dati aggiornati e precisi basati a loro volta sui dati forniti dai Cantoni a livello di ordinanze federali. Infatti, nell’ambito dell’esecuzione degli inventari federali i Cantoni hanno precisato la delimitazione degli oggetti federali in maniera parcellare e vincolante. Inoltre, i Cantoni hanno inserito nei loro inventari, e già protetto a livello can- tonale, anche zone non iscritte negli inventari federali nonostante il loro potenziale carat- tere di biotopi di importanza nazionale. I biotopi segnalati dai Cantoni sono stati valutati in base alle pertinenti direttive della Confederazione e quelli rispondenti ai criteri stabiliti sono stati considerati nel quadro della revisione. I dati forniti dai Cantoni costituiscono infatti la base principale delle presenti revisioni. La precisazione degli inventari federali consentirà di eliminare le differenze esistenti e quindi di aumentare la sicurezza del diritto nell’ambito dell’esecuzione. Inoltre, contri- buendo a migliorare il controllo nei diversi settori, faciliterà il riconoscimento di eventuali doppioni nel versamento dei contributi. Per le zone golenali esiste una necessità di recupero per quanto concerne il completa- mento dell’inventario, in quanto con le revisioni del 2001 e del 2003 non si riuscì a iscri- vere nell’inventario molti potenziali oggetti. Inoltre, a determinare la necessità di un ade- guamento dell’ordinanza sulle zone golenali ha contribuito soprattutto il rapido ritiro dei ghiacciai (margini proglaciali). L’entrata in vigore delle ordinanze rivedute è prevista per inizio 2016.

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3 Categorie di oggetti

Per la revisione degli inventari, gli oggetti sono stati suddivisi nelle seguenti categorie:

Nuovi oggetti: Durante lo svolgimento della loro attività di attuazione nell’ambito degli oggetti nazionali i Cantoni si trovano talvolta di fronte a oggetti non iscritti negli inventari federali, in quanto la Confederazione non ha effettuato un rilevamento capillare. Qualora i Cantoni segnali- no nuove superfici di questo tipo, la Confederazione stabilisce la loro importanza nazio- nale in base agli stessi criteri adottati finora per gli oggetti degli inventari federali. Nella maggior parte dei casi la richiesta di nuove iscrizioni proviene dai Cantoni. Nell’ambito delle revisioni del 2001 (zone golenali alpine) e del 2003 (zone golenali a bassa altitudine), nell’inventario delle zone golenali sono stati inseriti 113 oggetti. In quelle occasioni altri oggetti golenali rilevati e valutati dalla Confederazione furono sot- toposti ai Cantoni per essere iscritti nell’inventario. Non essendo tuttavia riusciti a con- cludere entro i termini prestabiliti le valutazioni, numerosi oggetti non furono iscritti nell’inventario. Il completamento sistematico dell’inventario delle zone golenali si con- clude soltanto con la presente revisione.

Passaggio da un allegato a un altro allegato della stessa ordinanza: Nello specifico si tratta del trasferimento di oggetti dall’allegato 2 o 4 (a seconda dell’ordinanza) all’allegato 1 (elenco degli oggetti iscritti definitivamente).

L’ordinanza sulla protezione dei siti di riproduzione degli anfibi distingue tra due tipi di oggetti: gli oggetti fissi corrispondenti a superfici (art. 2 e allegato 1 OSRA) e gli oggetti mobili ovvero puntiformi (art. 3 e allegato 2 OSRA). Se un oggetto mobile non può più essere spostato sarà, per quanto possibile, convertito in un oggetto fisso e trasferito dall’allegato 2 all’allegato 1 (art. 3 cpv. 2 lett. b OSRA).

Modifiche del perimetro degli oggetti esistenti: Possono essere di natura tecnica o dipendere da nuove acquisizioni o motivazioni di natura giuridica. In prospettiva odierna, i dati tecnici ottenuti con i rilevamenti passati, in particolare quelli riferiti ai biotopi palustri, sono in parte imprecisi per quanto concerne l’ubicazione e la delimitazione degli oggetti. Nella maggior parte dei casi, nell’ambito dell’attuazione, i Cantoni sono riusciti a produrre dati più esatti mediante le loro carto- grafie dettagliate. Le richieste di modifiche provengono quindi perlopiù dai Cantoni. I perimetri stabiliti dalla Confederazione sono adeguati secondo la cartografia cantonale 4

dettagliata soltanto se, per la definizione e la delimitazione degli oggetti, il Cantone ha adottato gli stessi criteri della Confederazione e non ha operato riduzioni delle dimen- sioni, in particolare nel caso delle paludi. Sono possibili eccezioni in presenza di com- provate imprecisioni o errori verificatisi nel corso dell’ultimo rilevamento. Una situazione particolare è rappresentata dai margini proglaciali appartenenti alle zone golenali, le cui dimensioni aumentano a causa dello scioglimento dei ghiacciai. In questo caso i perimetri sono stati adeguati in base allo stato attuale.

Modifiche amministrative: Consistono principalmente in un aggiornamento degli elenchi delle specie, che nell’inventario dei siti di riproduzione degli anfibi sono parte integrante della scheda dell’oggetto. Vi rientrano anche i cambiamenti di nome dell’oggetto. Fino all’entrata in vigore è previsto un aggiornamento dei nomi dei Comuni o dell’appartenenza ai Comuni.

Stralci: si tratta  soprattutto di numeri di oggetti divenuti caduchi, essendo questi stati uniti con un oggetto confinante (stralci amministrativi);  di oggetti completamente degradati per i quali è stata trovata nelle vicinanze una superficie di compensazione: siti di riproduzione di anfibi, in particolare nelle cave di ghiaia dove non sono più presenti specie bersaglio;  di siti di riproduzione degli anfibi ancora in fase d’esame (allegato 4 OSRA), per i quali al momento dell’iscrizione preventiva nell’inventario è stata sovra- stimata la dimensione delle popolazioni;  di casi limite, che in seguito a una più precisa cartografia sono risultati troppo piccoli.

4 Svolgimento delle revisioni

I servizi cantonali sono stati coinvolti fin dall’inizio nel processo di revisione. Questi ultimi hanno fornito un gran numero di informazioni e dati sulle zone protette nonché presenta- to richieste per l’iscrizione di oggetti già implementati a livello cantonale. In presenza di una corrispondenza con i criteri stabiliti dalle prescrizioni federali, la Confederazione ha tenuto conto, nell’ambito della revisione, dei confini e delle superfici di tali oggetti. Nel 2013, tutti i Cantoni sono stati invitati a partecipare in fasi successive a una procedura di consultazione preliminare, combinata anche a un aggiornamento. Sono stati coinvolti

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altresì fin dall’inizio diversi servizi federali. Dal 17 giugno al 28 luglio 2014e dal 25 marzo al 8 maggio 2015 si è svolta la prima consultazione degli uffici in due tappe. La revisione interessa di fatto 3’233 oggetti suddivisi nelle categorie descritte nel capito- lo 3. Dato che gli oggetti possono essere inclusi in più categorie (ad eccezione dei nuovi oggetti e di quelli stralciati), la somma degli oggetti elencati di seguito potrebbe risultare leggermente superiore:  nuovi oggetti: 1’295 oggetti, tra cui 16 oggetti che ospitano la rara formazione ve- getale europea minacciata «Caricion bicolori-atrofuscae» (rive dei torrenti alpini con vegetazione pioniera);  modifiche del perimetro degli oggetti esistenti: 1’860 oggetti. La maggior parte delle modifiche corrisponde fondamentalmente ad aggiornamenti e adeguamenti dei pe- rimetri effettuati sulla base delle delimitazioni dettagliate e delle opzioni stabilite in passato dai Cantoni e che di norma sono già state definite nell’ambito di procedure di pianificazione del territorio. Le modifiche dei perimetri sono in seguito sottoposte ai Cantoni per la verifica;  passaggio da un allegato a un altro allegato della stessa ordinanza: 163 oggetti. Iscrizione di oggetti ancora in fase d’esame e conversione di 35 oggetti mobili in oggetti fissi, anche conversione di un oggeto fisso in un oggetto mobile.  stralci: 12 di 35 oggetti sono degradati e non ripristinabili (6 dall’allegato con gli oggetti ancora in fase d’esame), 4 sono sostituiti da una superficie alternativa e 19 decadono perché uniti ad altri oggetti;  modifiche amministrative: 74 oggetti, principalmente aggiornamento degli elenchi delle specie dei siti di riproduzione degli anfibi.

5 Oggetto e destinatari della consultazione

I sei testi delle ordinanze sono oggetto della consultazione, sebbene solamente l’ordinanza sulle zone golenali sia interessata da modifiche di contenuto sostanziali. So- no inoltre oggetto della consultazione i nuovi oggetti e gli oggetti decaduti, disponibili sulla pagina web del’UFAM. Sono invitati a partecipare i Cantoni, le associazioni e le organizzazioni secondo l’elenco dei destinatari. Fondamentalmente, ogni persona che vive in Svizzera può presentare una richiesta di partecipazione.

6 Commento alle disposizioni modificate nel testo dell’ordinanza

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In tutti i testi delle ordinanze sono presenti modifiche e adeguamenti di natura formale e non contenutistica. Modifiche di contenuto essenziali riguardano esclusivamente l’ordinanza sulle zone golenali e saranno descritte esaustivamente nel capitolo 6.2.

6.1 Pubblicazione

Articolo 2 (ordinanza sulle paludi; ordinanza sulle torbiere alte; ordinanza sulle zone go- lenali); articolo 4 (ordinanza sui siti di riproduzione degli anfibi; ordinanza sulle zone pa- lustri): la seguente modifica concerne gli articoli sulla consultazione e sulla descrizione degli oggetti. Non saranno ora più disponibili schede degli oggetti pubblicate in versione stampabile, ma descrizioni elettroniche consultabili sul sito Internet dell’UFAM. Nell’ordinanza sui prati secchi (OPPS) questa nuova disposizione è già stata adottata con la sua entrata in vigore (2010). I vantaggi di questa pubblicazione elettronica sono l’attualità, la semplicità della ricerca del luogo e dell’oggetto e la possibilità di sovrappor- re e confrontare un inventario con gli altri direttamente sullo schermo. In linea di massi- ma gli inventari federali sono rappresentati sulla carta nazionale in scala 1:25 000. Tra- mite l’applicazione WebGIS è possibile ingrandire anche di molto la visualizzazione de- gli oggetti, senza che per questo si modifichi il contenuto delle informazioni e la chiarez- za dei piani. La presentazione in scala adeguata della delimitazione parcellare, giuridi- camente vincolante per i proprietari terrieri, è di competenza del Cantone. A partire dall’entrata in vigore della nuova disposizione, la generazione di schede degli oggetti resterà possibile su richiesta.

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6.2 Modifiche specifiche dell’ordinanza sulle zone golenali

Articolo 3a Modifica da parte del DATEC (nuovo) Delimitazione degli ambienti proglaciali nelle zone golenali alpine: i margini proglaciali e le pianure alluvionali alpine sono stati rilevati nell’ambito di un progetto specifico negli anni 1991-1992 (progetto preliminare) e 1995-1998 (progetto principale). La selezione avvenne secondo criteri rigorosi. Il rapporto tecnico «Gletschervorfelder und alpine Schwemmebenen als Auengebiete» dell’UFAFP (1999, disponibile solo in tedesco) de- finisce i criteri per la delimitazione delle zone golenali alpine; in particolare vi è spiegato che le superfici dove il ghiaccio si è ritirato appartengono ai margini proglaciali e che l’attuale limite del ghiacciaio costituisce il confine dell’oggetto rispetto al ghiacciaio. Spiegazioni più dettagliate sono riportate nel corrispondente aiuto all’esecuzione (Auen- dossier, Faktenblatt Nr. 8 Alpine Auen, pag. 2 e 3, disponibile in tedesco e francese, http://www.bafu.admin.ch/publikationen). Dai 1828 oggetti esaminati dell’inventario dei margini proglaciali della Svizzera, 52 og- getti a carattere golenale contraddistinti da particolare ed elevato pregio, nonché da condizioni di integrità, sono stati selezionati per essere iscritti nell’inventario delle zone golenali. Per la delimitazione dei perimetri degli oggetti del tipo «margine proglaciale» vigono disposizioni specifiche: un margine proglaciale ai sensi dell’inventario comprende la zona situata nella parte finale del ghiacciaio, dove il ghiaccio si è sciolto di recente, nonché gli accumuli glaciali e fluvioglaciali presenti nelle immediate vicinanze. I perimetri attualmente validi sono stati definiti in base al limite dei ghiacciai alla fine de- gli anni Novanta. Le osservazioni degli ultimi anni hanno evidenziato che il ritiro dei ghiacciai è stato molto rapido e ciò ha determinato, per la zona protetta, l’instaurarsi di grandi differenze tra lo stato effettivo del margine proglaciale e il perimetro pubblicato. Per contenere l’onere amministrativo di un adattamento continuo e al fine di chiarire la situazione giuridica, con il nuovo articolo 3a dell’ordinanza sulle zone golenali la compe- tenza di adeguare i perimetri delle zone glaciali è trasferita al DATEC. La modifica si basa sulla formulazione riportata nell’ordinanza sulle riserve d’importanza internazionale e nazionale d’uccelli acquatici e migratori (ORUAM; RS 922.32). Inoltre è menzionata esplicitamente la protezione preventiva delle superfici dove il ghiaccio si è ritirato di re- cente. Lo scopo del nuovo articolo è garantire, anche in caso di ulteriore ritiro dei ghiac- ciai, una buona protezione delle zone golenali di tipo proglaciale finora rimaste ampia- mente intatte. In sintonia con i criteri di delimitazione vigenti, è importante stabilire che l’inclusione di superfici libere dal ghiaccio è limitata alle zone geografiche ricoperte dal ghiacciaio nel corso della piccola era glaciale fino a circa il 1850.

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Articolo 6 Termini L’esperienza ha dimostrato che nelle zone golenali, per la varietà degli oggetti coinvolti, la messa sotto protezione è molto impegnativa e nella maggior parte dei casi è durata più di tre o sei anni. Per tale motivo il termine di attuazione, in sintonia con l’ordinanza sui prati secchi (OPPS), è portato a 10 anni.

Articolo 7 Protezione preventiva Al capoverso 1, sulla base delle ordinanze sulle torbiere alte e sulle paludi, è precisato l’obbligo relativo ai provvedimenti per evitare il peggioramento dello stato degli oggetti. Al capoverso 2 è precisato che i Cantoni possono autorizzare deroghe anche per gli og- getti sotto protezione preventiva a condizione che queste siano conciliabili con l’articolo

4 capoverso 2.

Articolo 11a Oggetti ancora in fase d’esame (nuovo) Una parte degli oggetti che con l’attuale revisione si prevede di inserire nell’inventario delle zone golenali presenta conflitti tra scopi di protezione ed esigenze di utilizzazione. Probabilmente non sarà possibile risolvere questi conflitti per tutti i nuovi oggetti entro i termini previsti. Un allegato 2 che riporta gli oggetti ancora in fase d’esame costituisce la soluzione transitoria fino alla valutazione definitiva degli oggetti. Questa procedura è già stata applicata con successo nell’ambito dell’ordinanza sulla protezione dei siti di ripro- duzione di anfibi di importanza nazionale (OSRA) e dell’ordinanza sui prati e pascoli secchi (OPPS). Il nuovo articolo 11a dell’ordinanza sulle zone golenali segnala l’esistenza del nuovo allegato 2 e richiama l’attenzione sulle disposizioni inerenti alla protezione preventiva dell’articolo 29 OPN e sulla loro ripetizione nell’articolo 7 dell’ordinanza sulle zone gole- nali. Tali integrazioni non costituiscono una modifica materiale del diritto vigente, in quanto le disposizioni dell’articolo 29 OPN, indipendentemente dall’esistenza di un ri- mando nelle ordinanze sulla protezione dei biotopi, possono essere applicate a tutti gli oggetti per i quali è stata riconosciuta l’importanza nazionale in base alle acquisizioni e alla documentazione disponibili. I nuovi articoli 11a, 7 capoverso 2 e l’allegato 2 miglio- rano tuttavia la trasparenza sullo stato degli oggetti di importanza nazionale qualificati per essere inseriti nell’inventario, ma il cui esame non è ancora terminato in modo defi- nitivo.

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7 Ripercussioni delle revisioni

7.1 Ripercussione sulla superficie complessiva degli inventari dei biotopi

In seguito alla revisione la superficie complessiva dei biotopi d’importanza nazionale, pari a 80 860 ettari (1,96 % del territorio nazionale) aumenterà di circa 22 466 ettari (raggiungendo in totale il 2,50 % del territorio nazionale). Un’analisi esatta di questa modifica della superficie è complicata dalle possibili sovrapposizioni degli inventari fede- rali e dalla conversione di oggetti cantonali esistenti in oggetti nazionali. Pertanto il pre- sente commento si limita a riportare gli elementi e le argomentazioni principali.

 Nuovi oggetti Complessivamente i nuovi oggetti formano una superficie di circa 10’388 ettari (senza sovrapposizioni con oggetti esistenti di altri inventari dei biotopi, per es. siti di riproduzione degli anfibi e paludi). Le zone golenali di importanza nazionale fino- ra tralasciate costituiscono la parte più cospicua di superficie, corrispondente a cir- ca 3’102 ettari, seguite dai PPS che occupano una superficie di circa 3’003 ettari. I nuovi 78 oggetti dai siti di riproduzione degli anfibi proposti coprono una superficie di circa 2’680 ettari. Per contro, l’aumento di superficie delle torbiere basse e alte è trascurabile.  Modifiche del perimetro di oggetti esistenti Un aumento significativo della superficie è da ricondurre all’ampliamento delle zo- ne golenali alpine (margini proglaciali). Con il ritiro dei ghiacciai si sono create zo- ne libere dal ghiaccio per un’estensione di 3000 ettari, che ora sono state inserite nell’Inventario federale delle zone golenali. Un aumento della superficie, non riconducibile a un effettivo cambiamento materia- le, risulta dalla conversione di oggetti mobili in oggetti fissi (siti di riproduzione degli anfibi). Gli oggetti mobili sono stati finora inseriti nell’inventario federale come punti e senza una superficie. Mediante il trasferimento di tali oggetti dall’attuale allegato 2 all’allegato 1 degli oggetti fissi, viene loro assegnato, come a tutti gli altri oggetti, un perimetro e pertanto una superficie definita. Il restante aumento di superficie risulta dall’adozione delle cartografie cantonali dettagliate, realizzate nell’ambito dell’attuazione degli inventari federali da parte dei Cantoni o a seguito di altre messe sotto protezione cantonali. La maggior parte di queste superfici è quindi già stata verificata e definita nel corso di procedure ordi- narie.

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Se l’ingrandimento della superficie degli inventari federali è valutato prendendo in consi- derazione le superfici agricole utili coinvolte (SAU), ci si deve affidare a delle stime in quanto l’ubicazione esatta delle SAU non è disponibile in forma digitale. Numerose su- perfici dei biotopi non sono utilizzate a scopo agricolo (per es. zone golenali, corpi idrici), sono situate in zone speciali o sono curate da gruppi non agricoli (per es. canneti, palu- di). Sulla base delle superfici agricole utili modellate dal CSCF¹ è stato dedotto che la superficie degli inventari ora situata sulle SAU a seguito della revisione degli inventari dei biotopi ammonta a 6’000 ettari circa. Si tratta principalmente di oggetti degli inventari delle paludi e dei prati e pascoli secchi. Tutte le altre nuove superfici dei biotopi sono situate nelle zone d’estivazione o al di fuori delle superfici agricole utili.

7.2 Ripercussioni finanziarie

Un gran parte degli oggetti è già sottoposta a misure di manutenzione e indennizzata ai sensi delle ordinanze sui biotopi. L’attuazione di determinate misure di manutenzione (taglio dello strame, sfalcio dei prati secchi ecc.), conseguente alle revisioni degli inven- tari, implicherà quindi costi aggiuntivi esigui. I costi annuali di manutenzione possono variare a seconda del tipo di biotopo:  le zone golenali, in particolare l’ampliamento dei margini proglaciali, non generano nessuno o pochi costi supplementari. Anche le sovrapposizioni dei siti di riprodu- zione degli anfibi con le torbiere basse non sono associate a costi supplementari; Per quanto riguarda i costi per la valorizzazione dei biotopi (risanamento delle zone pro- tette esistenti) è previsto un finanziamento nell’ambito del piano d’azione Biodiversità. Eventuali piani di protezione e di utilizzazione cantonali che richiedono interventi di ade- guamento producono costi corrispondenti.

1 Centro Svizzero di Cartografia della Fauna, Neuchâtel

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Allegato

Gli allegati menzionati sono disponibili in formato elettronico sul sito: www.bafu.admin.ch/revisione-biop