Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2026-2029

Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF

Bern, 11. Oktober 2023

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2026-2029

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens

BLW-D-01B33401/87

Übersicht

Das Parlament hat die finanziellen Mittel für die wichtigsten Aufgabenbereiche der Ag- rarpolitik in Form von Zahlungsrahmen für höchstens vier Jahre zu bewilligen. Der Bun- desrat beantragt für den Zeitraum 2026–2029 wiederum drei Zahlungsrahmen mit einer Gesamtsumme von 13 676 Millionen Franken. Diese Summe liegt 2,5 Prozent unter der- jenigen des geltenden Bundesbeschlusses für die Jahre 2022–2025. Das Gesamtein- kommen des Landwirtschaftssektors bleibt bis 2029 voraussichtlich stabil.

Ausgangslage

Nach Artikel 6 des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 werden die finanziellen Mittel für die wichtigsten Aufgabenbereiche der Agrarpolitik in Form von Zahlungsrahmen mit einfa- chem Bundesbeschluss für höchstens vier Jahre bewilligt. Mit den Zahlungsrahmen legt das Parlament die Höchstbeträge der Voranschlagskredite für die verschiedenen Aufgabenberei- che fest. Es signalisiert damit die Bereitschaft, die vorgesehenen Summen im Rahmen der Budgetbeschlüsse zu bewilligen. Die Ausgaben für die Landwirtschaft unterteilen sich dabei in die drei Zahlungsrahmen «Produktionsgrundlagen», «Produktion und Absatz» und «Direktzah- lungen». Die Agrarpolitik soll in drei Etappen weiterentwickelt werden:

• Die Parlamentarischen Initiativen 19.475 «Das Risiko beim Einsatz von Pestiziden redu- zieren» wird seit Anfang 2023 schrittweise auf Verordnungsebene umgesetzt: Mit ambiti- onierten Absenkpfaden zur Reduktion der Risiken von Pflanzenschutzmitteln und der Nährstoffverluste sollen die direkten Umweltbelastungen weiter gesenkt werden.

• Die zweite Etappe fokussiert mit der Umsetzung der AP22+ auf eine gezielte Verbesse- rung der ökonomischen und sozialen Rahmenbedingungen für die Landwirtschaft. Die Ausführungsbestimmungen wird der Bundesrat voraussichtlich mit dem Verordnungspaket

2024 ab 1. Januar 2025 in Kraft setzen.

• In einer dritten Etappe soll in einer weiterführenden Reform ab 2030 der Fokus verstärkt auf das gesamte Ernährungssystem gerichtet sein. Ausserdem sollen die internationalen Handelsbeziehungen zu einer nachhaltigen Entwicklung beitragen und die Branchen noch mehr Verantwortung übernehmen. Entsprechend hat das Parlament den Bundesrat mit der Motion 22.4251 beauftragt, bis 2027 eine Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrar- politik ab 2030 vorzulegen. Die Botschaft zur nächsten agrarpolitischen Etappe ab 2030 soll dem Parlament zusammen mit dem Bundesbeschluss über die landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen für die Jahre 2030 bis 2033 unterbreitet werden. Im Rahmen der Ausarbeitung der entsprechenden Vernehmlas- sungsunterlage wird der Bundesrat 2026 eine Zwischenbilanz ziehen, wo der Sektor bezüglich der mittelfristigen Ziele (Absenkpfade Pa.Iv. 19.475, SNE 2030) und des langfristig ausgerich- teten Zukunftsbildes steht. Zudem liegen keine parlamentarischen Vorstösse vor, die für die Zahlungsrahmenperiode 2026–2029 eine Anpassung des Landwirtschaftsgesetzes erfordern. Damit hat sich das Parla- ment für den Zeitraum 2026–2029 für Stabilität bei den gesetzlichen Rahmenbedingungen aus- gesprochen. Deshalb soll die Botschaft zu den Zahlungsrahmen für die Jahre 2026–2029 dem Parlament ohne Gesetzesreform vorgelegt werden. Für kurzfristig notwendige Anpassungen will der Bundesrat den Spielraum auf Verordnungsebene nutzen.

Zahlungsrahmen für 2026-2029

Auch in der nächsten Vierjahresperiode sollen für die Finanzierung der agrarpolitischen Mass- nahmen drei Zahlungsrahmen massgebend sein. Dabei ist die Entwicklung der Finanzmittel

in den drei Massnahmenbereichen auf die Weiterführung der Massnahmen der AP22+ auszu- richten. Der Bundesrat sieht vor, in den Jahren 2026–2029 die Mittel für die drei landwirtschaft- lichen Zahlungsrahmen auf dem Niveau des Finanzplans 2026 weiterzuführen, wie ihn der Bundesrat mit dem Voranschlag 2024 mit IAFP 2025–2027 dem Parlament am 23. August

2023 unterbreitet hat.

(in Mio. CHF, mit Rundungs- differenzen) VA2024 FP2025 2026 2027 2028 2029 25-29 Total

Produktionsgrundlagen 138,8 146,0 155,8 164,4 172,9 180,5 +5,9% 674 Produktion und Absatz 544,5 544,5 538,7 538,2 537,2 536,2 -0,4% 2151

Direktzahlungen 2757,2 2751,8 2725,6 2716,6 2708,0 2700,4 -0,5% 10 851

Total 3440,4 3442,3 3420,1 3419,1 3418,1 3417,1 -0,2% 13 676

Die Anpassung der landwirtschaftlichen Produktion an die Folgen des Klimawandels soll ver- stärkt unterstützt und damit die Resilienz der Lebensmittelversorgung und die Ernährungssi- cherheit verbessert werden.

• Zur Umsetzung der Strategie Strukturverbesserungen 2030+ sollen die Mittel für Strukturverbesserungen bis 2030 sukzessive von 87 auf 125 Millionen Franken erhöht werden. Der Aufbaupfad erfordert bei den Strukturverbesserungen eine Aufstockung von insgesamt 86 Millionen Franken.

• Zur Umsetzung der Motionen 20.3919 und 21.3832 sollen vor dem Hintergrund der Absenkpfade Pflanzenschutzmittelrisiken und Nährstoffverluste die Pflanzenzüchtung und der nachhaltige Pflanzenschutz noch stärker unterstützt werden. Das Ziel ist es, die Züchtung stärker auf krankheitsresistente Kulturen und Sorten auszurichten, neue Lösungen für den nachhaltigen Pflanzenschutz zu entwickeln sowie den Wissens- und Technologietransfer in Züchtungsprogramme und in die Praxis des Pflanzenschutzes voranzutreiben. Die Pflanzenzüchtung von Agroscope soll auf weitere strategisch rele- vante Kulturpflanzenarten ausgedehnt werden. Ebenfalls soll Agroscope Innovationen zur Stärkung digitaler Beratungstools für den nachhaltigen Pflanzenschutz und bei An- baumethoden Alternativen für den Schutz der Kulturen zugänglich entwickeln und etablieren. Es ist geplant, ab 2026 dafür sukzessive mehr Mittel einzusetzen. Gesamt- haft sollen zur Stärkung der Pflanzenzucht und des nachhaltigen Pflanzenschutzes

24 Millionen Franken mehr in der Pflanzenzüchtung, Beratung und Forschung inves-

tiert werden.

Die neuen Massnahmen sollen durch einen optimierten Mitteleinsatz finanziert werden: Im Zahlungsrahmen Produktionsgrundlagen werden die Mittel für die Strukturverbesserungen und die private Pflanzenzüchtung sowie den Pflanzenschutz zu Lasten der Direktzahlungen erhöht. Zum anderen werden bei Agroscope mehr Mittel ebenfalls für die Pflanzenzüchtung und den Pflanzenschutz zu Lasten des Zahlungsrahmens Produktion und Absatz eingesetzt.

Auswirkungen

Die Ergebnisse der Berechnungen mit dem dynamischen Optimierungsmodell SWISSland von Agroscope zeigen, dass für die Jahre 2026 bis 2029 unter Berücksichtigung der geplanten Umlagerungen insgesamt ein etwa gleich hohes sektorales Nettounternehmenseinkommen wie im Mittel der Jahre 2019/2021 resultiert. Gemäss den Berechnungen kann die Produktivität der Schweizer Landwirtschaft mit dem vorgeschlagenen Zahlungsrahmen erhalten bleiben und eine sozialverträgliche Entwicklung ermöglicht werden. In diesem Zeithorizont bestehen jedoch grosse Unsicherheiten über die Entwicklung der Preise und Kosten, die einen wesentlichen Einfluss auf die Einkommenssituation in der Landwirtschaft haben. Zudem wirkt sich die Ver- schiebung von Direktzahlungen zu den Strukturverbesserungsmassnahmen kurzfristig

dämpfend auf das Einkommen aus, weil die Investitionshilfen ihre positive Einkommenswirkung erst mit einer gewissen Verzögerung entfalten.

4 Verpflichtungskredit für landwirtschaftliche Strukturverbesserungen 2026-2029 28

Erläuternder Bericht

1 Ausgangslage

1.1 Agrarpolitische Entwicklung

Am 22. Juni 2022 hat der Bundesrat den Bericht zur zukünftigen Ausrichtung der Agrarpolitik verabschiedet. Der Bericht basiert auf den beiden Postulaten 20.3931 der WAK-S und 21.3015 der WAK-N, die das Parlament im Zusammenhang mit der Sistierung der Agrarpolitik 2022+ (AP22+) verabschiedet hat. Im Postulatsbericht (PoB) hält der Bundesrat fest, dass sich die Land- und Ernährungswirtschaft zwar in den letzten Jahren grundsätzlich in die richtige Rich- tung bewegt hat. Der Selbstversorgungsgrad konnte trotz Bevölkerungszunahme weitgehend gehalten werden. Mit einer stabilen Wertschöpfung auf Stufe Gesamtsektor sind auf einzelbe- trieblicher Ebene die durchschnittlichen Einkommen gestiegen. Trotz fortschreitendem Struk- turwandel ist die Schweizer Landwirtschaft nach wie vor von Familienbetrieben geprägt und vielfältig strukturiert. Im ökologischen Bereich wurden Fortschritte erzielt, wobei die Umwelt- ziele Landwirtschaft (UZL) in vielen Bereichen noch nicht erreicht sind. Um langfristig eine nachhaltige Entwicklung der Land- und Ernährungswirtschaft gewährleisten zu können, braucht es aus Sicht des Bundesrats jedoch weitere Anstrengungen im ganzen Ernährungs- system von der Produktion bis zu den Konsumentinnen und Konsumenten. Der Bundesrat zeigt im PoB, wie die Rahmenbedingungen für die Land- und Ernährungswirt- schaft weiterentwickelt werden sollen, damit die verfassungsmässigen Ziele gemäss Artikel 104 und 104a der Bundesverfassung unter den künftigen Rahmenbedingungen besser erfüllt werden können als bisher. Die langfristige Strategie mit dem Zeithorizont 2050 verfolgt die Vi- sion «Ernährungssicherheit durch Nachhaltigkeit von der Produktion bis zum Konsum». Mit einem Zukunftsbild skizziert der PoB, wie die Schweizer Land- und Ernährungswirtschaft im Zeithorizont 2050 aussehen soll. Das Zukunftsbild definiert einerseits eine ambitionierte Ziel- setzung für die Entwicklung des land- und ernährungswirtschaftlichen Sektors und schafft an- dererseits eine positive Perspektive für dessen Akteure. Mit dem Jahr 2050 umfasst der Zeit- horizont des Zukunftsbildes eine Generation. Es soll mit einer langfristigen Strategie mit fol- genden vier Stossrichtungen angestrebt werden: Resiliente Lebensmit- Klima-, umwelt- und Nachhaltige Nachhaltigen und telversorgung tierfreundliche Wertschöpfung gesunden Konsum sicherstellen Lebensmittelproduk- stärken begünstigen

tion fördern

• Produktionsgrundla- • Klimaschutz und • Wettbewerbsfähigkeit • Wahl nachhaltiger gen erhalten erneuerbare verbessern Produkte

• Auswirkungen des Energien stärken • Nachfrageseitige vereinfachen Klimawandels • Nährstoffverluste und Veränderungen • Gesunde Ernäh- antizipieren Risiken von Pflanz- antizipieren rungsmuster schutzmitteln vermin- • Faire Verteilung der unterstützen

• Stabilität der dern Wertschöpfung an- Lieferketten • Lebensmittelver- gewährleisten • Biodiversität fördern streben schwendung

• Tierwohl und • Komplexität der reduzieren Tiergesundheit Agrarpolitik verbessern reduzieren

Die strategischen Stossrichtungen bilden den Rahmen für die längerfristige Weiterentwick- lung der Agrarpolitik und sollen in drei Etappen umgesetzt werden:

• Parlamentarische Initiative (Pa.Iv) 19.475: Die von Parlament und Bundesrat beschlos- senen Absenkpfade und Massnahmen zur Reduktion der Risiken beim Einsatz von Pflanzenschutzmitteln und der Nährstoffverluste werden umgesetzt. Damit die Ziele er- reicht werden, müssen auch die Branchen in Selbstverantwortung Massnahmen zur Risiko- bzw. Nährstoffverlustreduktion ergreifen. Der Bund überprüft den Fortschritt bei den Reduktionszielen. Schliesslich wird mit der neuen Mitteilungspflicht für Dünger, Kraftfutter und Pflanzenschutzmittel die Transparenz im Einsatz von umweltrelevanten Hilfsstoffen erhöht. Die entsprechenden Anpassungen auf Gesetzes- und Verordnungs- stufe sind ab 1. Januar 2023 in Kraft getreten. Die Änderungen des Chemikaliengesetz und die entsprechenden Ausführungsbestimmungen wird der Bundesrat zu einem spä- teren Zeitpunkt in Kraft setzen.

• Agrarpolitik 2022+: Die Anpassungen der AP22+ auf Gesetzesstufe (Vorlagen 1-3) hat das Parlament im März 2021 sistiert. Die landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen 2022-

2025 (Vorlage 4) hat es jedoch beraten und beschlossen. Aufgrund des PoB hat das

Parlament die Vorlagen 1 und 3 (LwG, TSG) der AP22+ behandelt, jedoch im Bereich der Direktzahlungen auf die wichtigsten Massnahmen fokussiert sowie auf die Anpas- sung des Gewässerschutzgesetzes verzichtet. Damit werden die primär auf ökologi- sche Ziele ausgerichteten Elemente der Pa.Iv. 19.475 mit wirksamen Massnahmen im wirtschaftlichen und sozialen Bereich (z.B. befristete Prämienverbilligung von Erntever- sicherungen, Stärkung des Sozialversicherungsschutzes, Digitalisierung oder Förde- rung des Wissensaustauschs) ergänzt. Die sich daraus ergebenden finanziellen Verän- derungen sind im vom Bundesrat am 23. August 2023 verabschiedeten Voranschlag 2024 mit integriertem Aufgaben- und Finanzplan 2025-2027 bereits abgebildet. Die Än- derungen im Bereich des bäuerlichen Bodenrechts (Vorlage 2) wurden von der AP22+ entkoppelt. Mit der Motion WAK-S 22.4253 soll der Bundesrat beauftragt werden, ge- wisse Aspekte des bäuerlichen Bodenrechts unter Einbezug von Fachexperten und Stakeholdern nochmals fundiert zu prüfen und zu diskutieren, eine angepasste Vorlage auszuarbeiten und diese als eigenständiges Geschäft dem Parlament zu unterbreiten. • Zukünftige Politik für eine nachhaltige Land- und Ernährungswirtschaft: Um die Ziele im Zeithorizont 2050 gemäss PoB zu erreichen, bedarf es über die Pa.Iv. 19.475 und die AP22+ hinausgehende Anstrengungen. In den ersten beiden Etappen gibt es kaum Massnahmen, die die strategische Stossrichtung «nachhaltigen und gesunden Konsum begünstigen» bzw. das Handlungsfeld «Transparenz und Kostenwahrheit erhöhen» un- terstützen. Zudem sind die Vereinfachung und mehr Selbstverantwortung wichtige The- men. Das Parlament hat den Inhalt des PoB zur Kenntnis genommen und dem Bun- desrat mit der Folgemotion 22.4251 «Bericht zur zukünftigen Ausrichtung der Agrarpo- litik. Konkretisierung des Konzepts» dem Bundesrat den Auftrag erteilt, die vorgelegte Strategie zu konkretisieren und dem Parlament bis 2027 eine Botschaft vorzulegen. Diese nächste Etappe ist frühestens zusammen mit der Zahlungsrahmenperiode 2030- 2033 umsetzbar. Der zeitliche Spielraum, der sich dadurch ergibt, eröffnet Chancen für weitere selbstverantwortliche Schritte der Branchen. Im Rahmen der Ausarbeitung der Vernehmlassungsunterlage (Zeitraum 2025/2026) wird der Bundesrat Zwischenbilanz ziehen, wo der Sektor bezüglich Zielerreichung steht und in Abhängigkeit davon dem

Parlament einen Massnahmenvorschlag unterbreiten. Mit diesem Vorgehen kann si- chergestellt werden, dass ein nächster Reformschritt in Kenntnis der Wirkung der bisher beschlossenen Massnahmen erfolgt. Mit seinen Beschlüssen hat sich das Parlament für den Zeitraum 2026-2029 für Stabilität bei den gesetzlichen Rahmenbedingungen ausgesprochen. Der Land- und Ernährungswirtschaft soll die nötige Zeit zur Verfügung gestellt werden, damit sie sich an die mit der Pa.Iv. 19.475 und AP22+ geänderten Rahmenbedingungen anpassen und die beschlossenen Massnahmen des Bundes und zusätzlichen Aktivitäten der Branche umsetzen kann. Zudem erfolgt die Um- setzung der Pa.Iv. 19.475 und der AP22+ schrittweise bis 2025. Die Massnahmen entfalten ihre Wirkung erst ab diesem Zeitpunkt. Deshalb soll die Botschaft zu den Zahlungsrahmen für die Jahre 2026 bis 2029 dem Parlament ohne Gesetzesreform vorgelegt werden. Zusam- men mit dem Bundesgesetz über die Verminderung der Risiken durch den Einsatz von 7/32

Pestiziden vom 19. März 2021 (Pa.Iv. 19.475) bilden die mit der AP22+ revidierten Rechts- grundlagen die gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Agrarpolitik in den Jahren 2026- 2029.

Klimastrategie Landwirtschaft und Ernährung 2050 Der Bundesrat hat am 28. August 2019 beschlossen, dass die Schweiz ihre Treibhaus- gasemissionen bis zum Jahr 2050 auf Netto-Null senken soll und mit der Verabschiedung der langfristigen Klimastrategie der Schweiz am 27. Januar 2021 aufgezeigt, wie dieses Ziel erreicht werden soll. Mit dem Klima- und Innovationsgesetz, das am 18. Juni 2023 vom Stimmvolk angenommen wurde, wird die Netto-Null-Zielsetzung auch auf Gesetzesstufe ver- ankert und erste konkrete Massnahmen zur Erreichung dieses Zieles umgesetzt. Gemäss Massnahme 2 des Aktionsplans 2021-2023 zur SNE 2030 soll eine Klimastrategie Landwirt- schaft und Ernährung ausgearbeitet werden, mit dem Ziel den Beitrag der Landwirtschaft und der Ernährung zu den bundesrätlichen Zielen bezüglich THG- Emissionsreduktion und Anpassung an den Klimawandel zu konkretisieren. Die Bundesämter BLW, BAFU und BLV haben diese Massnahme umgesetzt, indem sie gemeinsam eine Klimastrategie Landwirt- schaft und Ernährung 2050 erarbeitet und am 5. September 2023 publiziert 1 haben. Die Um- setzung dieser Strategie trägt dazu bei, dass die landwirtschaftliche Produktion an die Folgen des Klimawandels angepasst und die Treibhausgasemissionen im Schweizer Ernährungs- system vermindert werden. Die Strategie enthält Grundsätze, Ziele und Stossrichtungen so- wie einen Massnahmenplan. Die Ziele stimmen mit jenen des Zukunftsbilds gemäss Bericht zum Postulat zur zukünftigen Ausrichtung der Agrarpolitik (PoB) überein (vgl. oben). Die Schweizer Landwirtschaft soll bis 2050 mindestens 50 Prozent zum Nahrungsmittelbe- darf der Bevölkerung beitragen und gleichzeitig ihre Treibhausgasemissionen gegenüber 1990 um mindestens 40 Prozent reduzieren. Der THG-Fussabdruck der Ernährung pro Kopf soll in dieser Zeit gegenüber 2020 um mindestens zwei Drittel reduziert werden. Der Mass- nahmenplan umfasst 25 bereits eingeleitete sowie 17 neue Massnahmen in den Bereichen Konsum, Foodwaste, Handelsbeziehungen, Produktionsportfolio, Nährstoffe, Wasser, Bo- den und Energie. Da bei den neuen Massnahmen die Ausgestaltung noch offen und zum Teil von politischen Entscheiden abhängig ist, ist eine fundierte Quantifizierung der Kosten und des Nutzens des gesamten Massnahmensets auf Stufe Bund, Kantone und Branche zum jetzigen Zeitpunkt

nicht möglich. Auf Seiten des Bundes sollen Mehraufwände für Grundlagenarbeiten und die Begleitung des Vollzugs mit den bestehenden finanziellen und personellen Ressourcen um- gesetzt werden. Im Transferbereich sollen gestützt auf die aktuell vorliegenden Daten Mittel im Umfang von rund 100 Millionen Franken pro Jahr zielgerichteter zu Gunsten einer Anpassung der Land- wirtschaft an den Klimawandel und einer Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen einge- setzt werden. Die Finanzierung der Massnahmen soll durch eine Priorisierung im Rahmen der bestehenden Budgets erfolgen. Die Massnahmen sind in der vorliegenden Vernehm- lassungsunterlage zum Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2026-2029 enthalten (vgl. Ziff. 3.3.2 sowie 3.5).

Für kurzfristig notwendige Anpassungen will der Bundesrat den Spielraum auf Verordnungs- ebene nutzen, um bestehende Massnahmen in Richtung des Zukunftsbildes 2050 weiterzuent- wickeln. Handlungsbedarf zeichnet sich insbesondere bei der strategischen Stossrichtung «Resiliente Lebensmittelversorgung sicherstellen» in den Bereichen Erhalt der Produktions- grundlagen und Anpassung der Land- und Ernährungswirtschaft an den Klimawandel ab. Dazu sollen neben den Direktzahlungsprogrammen vermehrt auch Strukturverbesserungsmassnah- men und die Pflanzenzüchtung sowie der nachhaltige Pflanzenschutz zur Zielerreichung

BLW, blw.admin.ch: Nachhaltige Produktion -> Umwelt -> Klimastrategie 8/32

beitragen. Diese dafür notwendigen Anpassungen der Ausführungsbestimmungen sollen mit Verordnungsanpassungen ab 2026 umgesetzt werden.

1.2 Internationale Entwicklungen

Die schweizerische Volkswirtschaft ist stark in die internationalen Märkte eingebunden. Die Ein- und Ausfuhrwerte pro Kopf gehören weltweit zu den höchsten. Der optimale Zugang zu den internationalen Märkten ist deshalb entscheidend für den langfristigen wirtschaftlichen Er- folg der Schweiz. Auch im Bereich der Landwirtschaft sind funktionierende Handelsbeziehun- gen für die Schweiz unabdingbar: Der Import von Agrarprodukten und Lebensmittel leistet ei- nen essentiellen Beitrag zur Ernährung unserer Bevölkerung. Als Mitglied der Welthandelsorganisation (WTO) hat sich die Schweiz verpflichtet, jährlich über ihre bezahlten Subventionen Bericht zu erstatten. Diese Notifikationen werden von den Han- delspartnern der Schweiz aufmerksam geprüft. Im internationalen Vergleich verfügt die Schweiz über ein hohes Stützungsniveau der Landwirtschaft. Mit dem Ukrainekrieg hat die Thematik der globalen Ernährungssicherheit an Bedeutung ge- wonnen. International haben sich generell die Bemühungen um die langfristige Erhaltung der Ernährungssicherheit verstärkt. Im Rahmen der Vereinten Nationen (UNO) und der Organisa- tion für wirtschaftliche Zusammenarbeit (OECD) hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass dies lediglich mit einer Transformation der Ernährungssysteme gelingen wird. Entsprechend sind viele Staaten daran, ihre nationalen Transformationspfade weiterzuentwickeln und umzu- setzen, die sie im Rahmen des Gipfels der UNO über Ernährungssysteme von 2021 kommu- niziert haben. Mit seiner Ausrichtung der zukünftigen Agrarpolitik trägt der Bundesrat zu diesen internationalen Bemühungen bei. In der WTO intensivieren sich die Bestrebungen, die handelsverzerrenden Subventionen zu limitieren und langfristig zu senken. Dadurch könnte ein Beitrag zur Erreichung der SDGs der Vereinten Nationen geleistet werden. Neu sind zudem internationale Diskussionen um negative Effekte von Subventionen, die über die Handelsverzerrung hinausgehen. Im Bereich der Land- wirtschaft steht im Moment die Umweltwirkung im Zentrum. So ist im Rahmen des Überein- kommens über die biologische Vielfalt ein Ziel vereinbart worden, die biodiversitätsschädigen- den Subventionen bis 2030 massgeblich abzubauen. Der Bundesrat hat an seiner Sitzung vom 3. Juni 2022 die Bundesverwaltung damit beauftragt, die Wirkung von acht Instrumenten in der

Landwirtschaft, der Waldbewirtschaftung und der Regionalpolitik auf die Biodiversität vertieft zu untersuchen. Bei der Weiterentwicklung der Agrarpolitik sind die Entwicklungen aus den internationalen Ver- handlungen zu berücksichtigen. Wegen den Unsicherheiten bei den relevanten aussenhan- delspolitischen Geschäften werden diese im vorliegenden Bericht ausgeklammert. Es soll von der Arbeitshypothese ausgegangen werden, dass bis 2029 keine Auswirkungen von internati- onalen Abkommen im Agrarbereich spürbar werden. Die vorgeschlagene Mittelverteilung soll deshalb eine möglichst gute Zielerreichung mit dem gegenwärtig geltenden Grenzschutzniveau ermöglichen. Änderungen beim Grenzschutz aufgrund eines aussenhandelspolitischen Ab- kommens in der Periode bis 2029 würden in einer separaten Vorlage behandelt.

2 Rahmenbedingungen zur Festlegung der Höhe der Zahlungsrahmen

2.1 Gesetzliche Vorgaben

Nach Artikel 6 LwG werden die finanziellen Mittel für die wichtigsten Aufgabenbereiche der Agrarpolitik in Form von Zahlungsrahmen mit einfachem Bundesbeschluss für höchstens vier Jahre bewilligt. Mit den Zahlungsrahmen legt das Parlament die Höchstbeträge der Voran-

schlagskredite für die verschiedenen Aufgabenbereiche fest. Es signalisiert damit die Bereit- schaft, Mittel bis zu diesem Umfang im Rahmen der Budgetbeschlüsse zu bewilligen. Die Zah- lungsrahmen stellen eine Obergrenze dar.

2.2 Lage des Agrarsektors

2.2.1 Wirtschaftliche und soziale Situation

Die wirtschaftliche Lage des Agrarsektors wird regelmässig erhoben. Mit der Landwirtschaftli- chen Gesamtrechnung (LGR) des Bundesamtes für Statistik (BFS) wird die Situation des ge- samten Agrarsektors erfasst. Die Zentrale Auswertung von Buchhaltungsdaten (ZA BH) von Agroscope gibt Auskunft über die wirtschaftliche Situation der Landwirtschaftsbetriebe und der Bauernfamilien. Letztere zeigt, dass das landwirtschaftliche Einkommen seit 2015 (Reform des Erhebungssystems) kontinuierlich zugenommen hat. 2 Gemäss Artikel 5 LwG sollen die ökono- misch leistungsfähigen Betriebe im Durchschnitt mehrerer Jahre den Vergleichslohn erzielen können. Zwischen 2015 und 2021 stieg der Anteil der Betriebe, die Arbeitsverdienste über dem Vergleichslohn auswiesen, in der Talregion von 27 auf 46 Prozent, in der Hügelregion von 13 auf 27 Prozent und in der Bergregion von 9 auf 17 Prozent. Damit erreichte ein wesentlicher Anteil der Betriebe den Vergleichslohn. Der Median des Arbeitsverdienstes je Familienarbeits- kraft betrug in der Tal-, Hügel- und Bergregion im dreijährigen Mittel jeweils 90, 66 bzw. 58 Prozent des Vergleichslohns. Die LGR zeigt ebenfalls eine positive Entwicklung des Sektoreinkommens pro Betrieb und Ar- beitseinheit, insbesondere weil jährlich die Anzahl der Betriebe und die benötigten Arbeitskräfte abnehmen. Die Anzahl der Betriebe ist seit 2014 jährlich um durchschnittlich 1,5 Prozent zu- rückgegangen. Die landwirtschaftlichen Jahresarbeitseinheiten nahmen in der gleichen Zeit im Mittel jährlich um 0,7 Prozent ab. Die Strukturentwicklung hat sich gegenüber dem vorange- henden Jahrzehnt vor allem bei den landwirtschaftlichen Arbeitseinheiten wesentlich verlang- samt. Mit dem Postulat 21.4585 Bulliard hat das Parlament den Bundesrat beauftragt, einen detail- lierten Bericht zur Einkommenssituation der Bauernfamilien vorzulegen. Dieser soll auch einen Vergleich mit den Referenzeinkommen im Sinne von Artikel 5 LwG enthalten. Der Bericht wird voraussichtlich in der ersten Jahreshälfte 2024 vom Bundesrat verabschiedet.

Agrarbericht (2022) Wirtschaftliche Situation Einzelbetriebe. Bundesamt für Landwirtschaft, Bern. 10/32

Abbildung 1: Betriebsaufgaberate, Arbeitsverdienste (AV) pro Familienarbeitseinheit (FJAE) und Nettounternehmenseinkommen (NUE) pro nicht entlöhnte Jahresarbeitseinheit (JAE) seit 1990

Seit 20 Jahren betreibt das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) ein Monitoring über die sozi- ale Situation der Bauernfamilien. Die landwirtschaftliche Bevölkerung sieht sich eher als Ge- winnerin aus der COVID-19-Pandemie. Für sie ist die Rangfolge der Zufriedenheit in den ver- schiedenen Lebensbereichen während den letzten 20 Jahren weitgehend gleichgeblieben. Die Gesundheit wird am wichtigsten beurteilt. Dies zeigt die telefonische Befragung zur Lebens- qualität aus dem Jahr 2021. Ein weiteres zentrales Element ist die Analyse der Situation und Rolle der Frauen. Die Studie «Frauen in der Landwirtschaft 2022» untersuchte nach 2002 und 2012 die Situation und Rolle der Frauen zum dritten Mal. Einerseits nimmt die wirtschaftliche Bedeutung der Frauen für die Betriebe zu. Besonders die jungen Frauen übernehmen vermehrt leitende Tätigkeiten und tragen so wesentlich zum Betriebseinkommen bei. Andererseits hat sich die soziale Absicherung deutlich verbessert. 3

2.2.2 Ökologische Situation

Im Jahr 2022 bewirtschaftete die Schweizer Landwirtschaft 1,042 Millionen Hektaren landwirt- schaftliche Nutzfläche (LN). 19 Prozent der LN wurden 2022 als Biodiversitätsförderflächen (BFF) genutzt. Von den BFF erreichen 45 Prozent die Qualitätsstufe II gemäss DZV und 83 Prozent sind in Vernetzungsprojekte integriert. Die Daten des Monitoringprogramms ALL- EMA zeigen, dass BFF für die Biodiversität einen positiven Effekt haben. Der neue Bericht zum Zustand der Biodiversität in der Schweiz 4 und die aktuelle Synthese der Roten Listen 5 zeigen allerdings, dass Qualität und Vernetzung vieler Lebensräume auf Landwirtschaftsflächen nicht ausreichen, um die Biodiversität langfristig zu erhalten. Fast die Hälfte der 167 bewerteten Le- bensraumtypen innerhalb und ausserhalb des Landwirtschaftsgebiets z. B. Quellflur, offenes Hochmoor, Pfeifengraswiese) und 35% der ca. 11‘000 beurteilten Pflanzen-, Pilz- und Tierarten der Schweiz gelten als gefährdet oder sind verschwunden. Die Stickstoffflüsse weisen auf Stufe Landwirtschaft Verluste in die Umwelt in der Grössenord- nung von rund 90 000 Tonnen Stickstoff (2018/2020) auf. Um die UZL zu erreichen, sind die umweltrelevanten Stickstoffverluste (Ammoniak, Nitrat, Lachgas) um 27 000 - 28 000 Ton- nen Stickstoff zu reduzieren. Auf Stufe Konsum bzw. Abfallwirtschaft resultieren weitere

Agrarberichte BLW 2021/2022 Biodiversität in der Schweiz, Zustand und Entwicklung, BAFU, 2023 Gefährdete Arten und Lebensräume in der Schweiz, BAFU, 2023 11/32

Verluste in die Umwelt von über 40 000 Tonnen Stickstoff. Die Tragfähigkeit der Ökosysteme wird teilweise überschritten und die UZL wurden seit der letzten Zwischenbilanz 2016 in vielen Bereichen nicht wesentlich besser erreicht. 6 Die Nährstoffeinträge in empfindliche Ökosysteme sind zu hoch. Zudem trägt die Landwirtschaft mit 14,3 Prozent zu den gesamten THG-Emissionen der Schweiz bei. 7 Zwischen 1990 und 2021 sind die landwirtschaftlichen THG-Emissionen um gut 12 Prozent gesunken. Die Reduktionziele werden aber auch hier verfehlt. 8 Der Treibhausgas- Fussabdruck der Ernährung pro Person stagniert bei 1.94 Tonnen (gleicher Wert 2000 und 2020). 9 Gemäss Artikel 6b LwG ist das Risiko von Pflanzenschutzmitteln bis 2027 um 50 Prozent zu senken. Zur Messung dieses Ziels hat der Bundesrat Indikatoren für Grundwasser, Oberflä- chengewässer und naturnahe Lebensräume festgelegt (Verordnung über die Beurteilung der Nachhaltigkeit in der Landwirtschaft, Art. 10c). Im Vergleich zur Referenzperiode 2012-2015 nahm das Risiko im Grundwasser um mehr als 50 Prozent und in den Oberflächengewässern tendenziell ab. Bezüglich der naturnahen Lebensräume zeigt der Indikator bisher noch keine Veränderung des Risikos 10. Im Rahmen der parlamentarischen Initiative 19.475 ergreift der Bund konkrete Massnahmen, um die Nährstoffverluste und Pflanzenschutzmittelrisiken zu ver- ringern und die Zielerreichung zu verbessern (vgl. Ziff. 1.1). Die Beteiligung an den Tierwohlprogrammen nimmt seit deren Einführung laufend zu. 2022 hatten 78 Prozent der Nutztiere regelmässigen Auslauf im Freien. 62 Prozent wurden in be- sonders tierfreundlichen Stallhaltungssystemen gehalten.

2.3 Berücksichtigung der Wirtschaftslage

Gemäss Artikel 5 Absatz 3 LwG ist auf die anderen Wirtschaftszweige, auf die ökonomische Situation der nicht in der Landwirtschaft tätigen Bevölkerung sowie auf die Lage der Bundesfi- nanzen Rücksicht zu nehmen. Die Teuerungsraten liegen im internationalen Vergleich auf einem relativ tiefen Niveau. Die Inflation dürfte 2023 bei 2,4 % zu liegen kommen. Gestützt durch die gute Lage am Arbeits- markt und Nominallohnerhöhungen sollte der private Konsum moderat ansteigen. Bei den In- vestitionen ist angesichts des Umfelds nur mit einem unterdurchschnittlichen Wachstum zu rechnen. Vor diesem Hintergrund prognostiziert die Expertengruppe Konjunkturprognosen des Bundes für das Jahr 2023 ein Wirtschaftswachstum in der Schweiz von 1,1 %. Damit würde sich die Schweizer Wirtschaft deutlich unterdurchschnittlich entwickeln, ohne aber in eine Rezession zu geraten. Wie bisher geht die Expertengruppe für ihre Prognose davon aus, dass eine Ener- giemangellage mit breitflächigen Produktionsausfällen ausbleibt. Gleichzeitig wird erwartet, dass die Gas- und Strompreise im historischen Vergleich hoch bleiben. Bis Ende 2024 dürfte sich die Energielage in Europa weiter normalisieren und die Inflationsra- ten international allmählich zurückgehen. Damit sollte eine gewisse Erholung der globalen Nachfrage einsetzen. Die Expertengruppe prognostiziert ein Wachstum der Schweizer Wirt- schaft 2024 von 1,5 % bei einer jahresdurchschnittlichen Inflation von 1,5 %. Die konjunkturelle Abkühlung dürfte sich mit Verzögerung auch am Arbeitsmarkt bemerkbar machen. Nach 2,0 % im Jahresdurchschnitt 2023 sollte die Arbeitslosenquote 2024 bei 2,3 % zu liegen kommen. Ab 2025 wird unterstellt, dass sich das Wirtschaftswachstum, die

Bundesrat (2016) Natürliche Lebensgrundlagen und ressourceneffiziente Produktion. Aktualisierung der Ziele. Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats 13.4284 Bertschy vom 9. Dezember 2016, Bern. BAFU (2020). Treibhausgasinventar der Schweiz. Bundesamt für Umwelt, Bern. Treibhausgasinventar der Schweiz (admin.ch) BLW (2019). Agrarbericht. Artikel «Treibhausgasemissionen aus der Landwirtschaft» und BR (2021). Langfristige Kli- mastrategie der Schweiz BFS, www.bfs.admin.ch : Look for statistics > Catalogues and Databases > Treibhausgas-Fussabdruck der Ernährung pro Person. BLW, blw.admin.ch: Nachhaltige Produktion > Nachhaltiger Pflanzenschutz > Risikoindikatoren Pflanzenschutzmittel 12/32

Inflation und die Zinsen normalisieren und graduell wieder ihren langfristigen Trendwerten nä- hern. Tabelle 1: Volkswirtschaftliche Eckwerte vom Juni 2023 in % 2023 2024 2025 2026 2027 BIP-Wachstum (real, saison- und 1,1 1,5 1,9 1,5 1,5 Sportevent-bereinigt) Teuerung Konsumentengüter (LIK) 2,3 1,5 1,2 1,0 1,0 Arbeitslosenquote 2,0 2,3 - - -

2.4 Finanzpolitische Rahmenbedingungen

Der Bundesrat beantragt dem Parlament, die schwach gebundenen Ausgaben – die rund ein Drittel der Gesamtausgaben ausmachen –, ab dem Voranschlag 2024 und in den Finanzplan- jahren 2025-2027 um 2 Prozent zu kürzen. Damit soll der Bundeshaushalt um rund 500 Millio- nen entlastet werden. Die Agrarausgaben sind weitgehend von dieser Kürzung betroffen, aus- ser die gemäss LwG stark gebundenen Milchzulagen. Im Hinblick auf die nächste Legislatur hat der Bundesrat an seiner Sitzung vom 10. März 2023 die Zielwachstumsraten für die mehrjährigen Finanzbeschlüsse verabschiedet. Zu Beginn der neuen Legislaturperiode 2024-2027 wird der Finanzplan aktualisiert. Der Legislaturfinanzplan 2025-2027 fungiert als Anhang zur Legislaturplanung. Dieser zeigt auf, wie gross der Finanz- bedarf für die in der Legislaturperiode vorgesehenen Vorhaben ist. Über mehrjährige Finanzbeschlüsse wird rund ein Viertel der Ausgaben des Bundes gesteuert. Namentlich sind das die Bereiche Bildung und Forschung, Armee, internationale Zusammen- arbeit, Agrarpolitik, regionaler Personenverkehr, Umwelt und Kultur. Die finanziellen Aussichten bleiben angespannt, mit strukturellen Defiziten in den Finanzplan- jahren 2025-2027. Die Festlegung der Zielwachstumsraten gibt Bundesrat und Parlament die Gelegenheit, die politischen Prioritäten der anstehenden Legislatur 2024–2028 zu setzen. Eine klare Priorität setzt der Bundesrat gemäss Auftrag des Parlaments bei den Armeeausgaben. Sie sollen in den nächsten Jahren mit gut 5 Prozent pro Jahr wachsen und bis im Jahr 2035 1 Prozent des Bruttoinlandprodukts erreichen. Auch der Umweltbereich geniesst eine hohe Pri- orität, namentlich im Bereich Biodiversität. Nach einem temporären Rückgang im Jahr 2024 ist in allen Bereichen ausser der Landwirtschaft wieder ein positives Wachstum vorgesehen. Der durchschnittliche Rückgang der Ausgaben in der Landwirtschaft um 0,1 Prozent pro Jahr liegt jedoch unter dem erwarteten Strukturwandel von jährlich rund 1,5 Prozent (2017/2022). Für die Ausgaben innerhalb der landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen 2026-2029 wurde bei einer Teu- erungsannahme von jährlich 1% folgende Gesamtsumme festgelegt:

Ausgabenbereich 2025 2026 2027 2028 2029 Total 25-29 (Mio. CHF) Landwirtschaft und 3443 3426 3426 3426 3426 13’704 -0.1% Ernährung (-0.5%) (0.0%) (0.0%) (0.0%) / Jahr

Es handelt sich bei den Zahlungsrahmen um Obergrenzen. Ob sie tatsächlich ausgeschöpft werden können, hängt von der weiteren Entwicklung des Bundeshaushaltes ab. Die Schuldenbremse nach Artikel 126 BV verlangt im Wesentlichen, dass der Bund seine Aus- gaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht hält. Bundesrat und Parlament sind folglich verpflichtet, einen jährlichen Voranschlag zu beschliessen, der diesen verfassungsmässigen Vorgaben entspricht. Die mit der vorliegenden Botschaft beantragte Fortführung der landwirt- schaftlichen Ausgaben in der bisherigen Höhe stimmt mit dem vom Bundesrat verabschiedeten Voranschlag 2024 mit IAFP 2025-27 überein. Die Finanzplanjahre 2025 – 2027 weisen indes

noch strukturelle Defizite in Milliardenhöhe auf. Bundesrat und Parlament werden zu gegebe- ner Zeit die nötigen Bereinigungsmassnahmen beschliessen müssen.

2.5 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Vor dem Hintergrund der Absenkpfade Pflanzenschutzmittelrisiken und Nährstoffverluste sol- len die Pflanzenzüchtung und der nachhaltige Pflanzenschutz stärker unterstützt und damit die Motionen 20.3919 und 21.3832 umgesetzt werden (Ziff. 3.3.5). Insbesondere wird geprüft, ob zusätzliche Mittel für die Pflanzenzüchtung, die Agrarforschung und den Wissenstransfer in die Praxis eingesetzt werden sollen.

2.6 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strategien des Bundesrates Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 29. Januar 2020 11 zur Legislaturplanung 2019– 2023 noch im Bundesbeschluss vom 21. September 2020 12 über die Legislaturplanung 2019– 2023 angekündigt. Im Bericht zur zukünftigen Ausrichtung der Agrarpolitik hält der Bundesrat fest, dass es aus zeitlichen Gründen nicht machbar ist, den nächsten Reformschritt mit der Zahlungsrahmenperiode 2026-2029 zu verknüpfen, weil dies bedingen würde, dass bereits An- fang 2023 eine entsprechende Vernehmlassung durchgeführt worden wäre. Aufgrund dieser zu engen Fristen sollen die landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen für die Periode 2026–2029 ohne Gesetzesrevision festgelegt werden. Die nächste agrarpolitische Etappe sollte daher sinnvollerweise in der Zahlungsrahmenperiode 2030-2033 umgesetzt werden.

3 Ausgestaltung der drei Zahlungsrahmen 2026-2029

3.1 Bisherige Entwicklung

3.1.1 Zuordnung der Agrarausgaben zu den einzelnen Zahlungsrahmen

Die Ausgaben für die Landwirtschaft wurden in der letzten Vierjahresperiode (2022-2025) in die drei Zahlungsrahmen «Produktionsgrundlagen», «Produktion und Absatz» und «Direktzah- lungen» gemäss den agrarpolitischen Instrumenten aufgeteilt. Diese Struktur und die Zuord- nung der Kredite zu den drei Zahlungsrahmen sollen beibehalten werden. Die meisten Massnahmen des LwG werden durch die drei landwirtschaftlichen Zahlungsrah- men abgedeckt. In Tabelle 2 sind die einzelnen Massnahmen den Zahlungsrahmen zugeord- net. Tabelle 2: Bisher innerhalb der drei Zahlungsrahmen finanzierte Massnahmen Zahlungsrahmen Budget 2024 Massnahmen (in Mio. CHF) ZR Produktionsgrundlagen 138.8 Strukturverbesserungen 87.0 Beiträge für Bodenverbesserungen, landwirtschaftli- che Gebäude und Projekte zur regionalen Entwick- lung (PRE) Risikomanagement 0.0 Beiträge an Prämien von Ernteversicherungen (ab 2025) Pflanzen- und Tierzucht 40.4 Beiträge zur Förderung der Pflanzen- und Tierzucht

11 BBl 2020 1777

12 BBl 2020 8385 14/32

Zahlungsrahmen Budget 2024 Massnahmen (in Mio. CHF) Beratungswesen 11.3 Finanzhilfen an die Beratungszentrale AGRIDEA, an überregional tätige Beratungsdienste und für die Vor- abklärung von gemeinschaftlichen Projektinitiativen sowie Finanzhilfen an Projekte und spezifische Bei- tragsgesuche ZR Produktion und Absatz 544.5

Qualitäts- und Absatzförde- 64.4 Finanzhilfen zur Förderung von Qualität, Nachhaltigkeit rung und Absatz Milchwirtschaft 387.3 Zulage für verkäste Milch Zulage für Fütterung ohne Silage Allgemeine Verkehrsmilchzulage Viehwirtschaft 6.0 Inlandbeihilfen Schlachtvieh und Fleisch Inlandbeihilfen Eier Verwertungsbeiträge für Schafwolle Infrastrukturbeiträge an öffentliche Schlachtviehmärkte im Berggebiet Pflanzenbau 86.9 Einzelkulturbeiträge für Körnerleguminosen, Ölsaaten, Saatgut (Kartoffeln, Mais und Futterpflanzen) und Zu- ckerrüben Finanzierung der Obstverwertungsmassnahmen, Administration der Weinlesekontrolle Getreidezulage ZR Direktzahlungen 2757.2 Direktzahlungen Landwirt- 2757.2 Versorgungssicherheits-, Kulturlandschafts-, Biodiversi- schaft täts-, Landschaftsqualitäts-, Produktionssystem-, Res- sourceneffizienz- und Übergangsbeiträge

Grundsätzlich sollen die Zahlungsrahmen die Transferzahlungen enthalten, die direkt zur Er- reichung der agrarpolitischen Ziele eingesetzt werden. Bundesausgaben im Umfang von 171 Millionen Franken ausserhalb der landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen werden ebenfalls dem Aufgabengebiet «Landwirtschaft und Ernährung» zu- geordnet (Tabelle 3).

Tabelle 3: Ausserhalb der drei landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen finanzierte Massnah- men im Aufgabengebiet Landwirtschaft und Ernährung 13 Massnahmen Budget 2024 (in Mio. CHF)

• Verwaltungsausgaben BLW ohne interne Leistungsverrechnungen 52.9

• Ausgaben für Vollzugs- und Kontrollaufgaben der landwirtschaftlichen For- 73.9 schungsanstalten inkl. Nationalgestüt (Agroscope)

• Bekämpfungsmassnahmen im Pflanzenschutz 3.4

• Familienzulagen für Landwirte und landwirtschaftliche Arbeitnehmer im Rah- 40.5 men des FLG 14 (BSV)

Die Ausgaben des Bundes im Bereich der landwirtschaftlichen Forschung und Entwicklung, der Tiergesundheit (Beiträge an die Entsorgung tierischer Nebenprodukte) sowie für die

Nicht aufgeführt sind die Entsorgungsbeiträge (48,8 Mio.) und die Beiträge an internationale Organisationen (8,1 Mio.). Die Entsorgungsbeiträge sind zwar dem Aufgabengebiet Gesundheit zugeordnet, kommen aber auch der Landwirt- schaft zugute. Die Beiträge an internationale Organisationen befinden im Aufgabengebiet Beziehungen zum Ausland – Internationale Zusammenarbeit. Zum Aufgabengebiet Forschung und Entwicklung zählen im Bereich Landwirtschaft gut 80 Millionen Franken für Agroscope und die Hälfte des Kredits Forschungsbeiträge des BLW. 14 SR 836.1 15/32

Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) und andere inter- nationale Organisationen werden nicht dem Aufgabengebiet Landwirtschaft und Ernährung zu- geordnet. Diese Ausgaben sind jedoch im Budget des BLW bzw. von Agroscope enthalten und unterstützen den Landwirtschaftssektor indirekt. Die Ausgaben ausserhalb der landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen sind weiterhin Teil der or- dentlichen jährlichen Finanzplanung des Bundes.

3.1.2 Zahlungsrahmenperioden 2018-2021 und 2022-2025

Das Parlament hat am 3. Juni 2021 die Vorlage 4 der Agrarpolitik 2022+ (AP22+), den Bun- desbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2022–2025, ver- abschiedet. Gegenüber der Vorperiode 2018-2021 hat es die Marktstützung zu Gunsten der Milch- und Zuckerproduktion um 62 bzw. 28 Millionen erhöht. Da die Vorlagen 2-4 der AP22+ (LwG, TSG und BGBB) sistiert wurden, wurden die Mittel für die Produktionsgrundlagen und die Direktzahlungen ohne die Verschiebung der Mittel für das Risikomanagement, die Kompe- tenz- und Innovationsnetzwerke sowie für die Pflanzenschutzkontrollen festgelegt. Aufgrund der Verabschiedung der Gesetzesvorlage in der Sommersession 2023 werden die mit der AP22+ vorgesehenen Mittelverschiebungen ab 2025 im Rahmen des Voranschlag 2024 bzw. des Finanzplans 2025–2027 umgesetzt. Aufgrund dieser Parlaments- und Bundesratsbeschlüsse werden die ursprünglich festgelegten Zahlungsrahmen 2022-2025 für Produktion und Absatz sowie für Direktzahlungen nicht voll ausgeschöpft. Hauptgrund für die gesamthaft geringfügige Unterschreitung um 1,0 Prozent sind einerseits Kreditreste beim Pflanzenbau (Einzelkulturbeiträge) sowie der Qualitäts- und Absatzförderung und andererseits die Umsetzung der Sparvorgabe von 2 Prozent ab 2024 bei den schwach gebundenen Bundesausgaben zur Einhaltung der Schuldenbremse.

Tabelle 4: Zahlungsrahmen und effektive Ausgaben 2018-2021 und 2022-2025 (in Mio. CHF, mit Rundungsdifferenzen) 2018-2021 2022-2025

BB Effektive und BB Effektive 3.6./16.12.21/ geplante 7.3./5.12.17 Ausgaben 8.12.22 Ausgaben1 Grundlagenverbesserung und Sozial- massnahmen bzw. Produktionsgrund- 563 531 552 565.3 lagen Produktion und Absatz 2 038 2 037 2 222.2 2 186.6 Direktzahlungen 11 250 11 243 11 249 11 132.3 Total 13 851 13 844 14 023.2 13 884.2 Differenz zu BB ZR - 0,3 % - 1,0 % Gemäss Staatsrechnung 2022, Bundesbeschlüsse zum Voranschlag 2023 und Voranschlag 2024 mit integriertem Aufgaben- und Finanzplan 2025-2027 des Bundesrats; die geringfügige Überschreitung des BB beim Zahlungsrahmen Produktionsgrundlagen ist auf die Umsetzung der AP22+ in den Voranschlagskrediten zurückzuführen; im Rahmen des Voranschlags 2025 wird der Bundesrat bei Bedarf eine Anpassung des BB beantragen.

3.2 Übersicht über die drei Zahlungsrahmen 2026-2029

Der vorliegende Bundesbeschluss enthält jeweils nur die drei Summen der drei Zahlungsrah- men für die Jahre 2026–2029. Die Aufteilung der Mittel innerhalb der Zahlungsrahmen auf die einzelnen Kredite und die einzelnen Jahre soll nicht Gegenstand dieses Beschlusses sein. Die Erläuterungen zur geplanten Ausgestaltung der einzelnen Zahlungsrahmen sollen jedoch eine nachvollziehbare fundierte politische Beurteilung der Vorschläge ermöglichen. Die landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen nehmen gesamthaft gegenüber der Vorperiode um 2,5 Prozent ab. Dies ist hauptsächlich auf die Kürzungen im Rahmen des Voranschlags

2024 zurückzuführen. Im Weiteren hat der Bundesrat am 10. März 2023 im Bereich Landwirt- schaft und Ernährung eine jährliche Zielwachstumsrate von -0,1 Prozent in den Jahren 2025- 2029 beschlossen. Zudem werden Mittel in Kredite ausserhalb der landwirtschaftlichen Zah- lungsrahmen verschoben. Gegenüber den aktuell geplanten Mitteln in der laufenden Zahlungs- rahmenperiode 2022-2025, die die Gesamtsumme der drei Zahlungsrahmen um 1,0 Prozent unterschreiten, beträgt die gesamte Mittelreduktion in den Zahlungsrahmen 2026-2029 noch 1,5 Prozent. Innerhalb der drei Zahlungsrahmen soll der Zahlungsrahmen Produktionsgrundlagen erhöht werden, um die Produktivität der Schweizer Landwirtschaft langfristig zu stärken. Diese Mittel- aufstockung soll bei den Direktzahlungen kompensiert werden. Im Bereich Produktion und Ab- satz ist eine leicht tiefere Mittelausstattung geplant, weil die Qualitäts- und Absatzförderung und die Beihilfen Pflanzenbau ab dem Voranschlag 2024 aufgrund eines in der Vergangenheit tieferen Mittelbedarfs überproportional gekürzt werden sollen. 15

Tabelle 5: Vergleich der Zahlungsrahmen 2026-2029 mit der Vorperiode

Zahlungsrahmen Zahlungsrahmen Differenz 2022-2025 2026-2029 (Mio. CHF) Total ∅ pro Jahr Total ∅ pro Jahr

Produktionsgrundlagen 552 138.0 674 168.5 +22.1%

Produktion und Absatz 2 222 555.6 2 151 537.8 -3.2%

Direktzahlungen 11 249 2 812.2 10 851 2 712.8 -3.5%

Total 14 023 3 505.8 13 676 3 419.0 -2.5%

Gemäss der Zielwachstumsrate für die landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen beträgt der Pla- fonds 13,704 Milliarden Franken (vgl. Ziff. 2.4). Die Unterschreitung um 28 Millionen Franken ist einerseits dadurch bedingt, dass 18 Millionen Franken für die Pflanzenzüchtung und den nachhaltigen Pflanzenschutz aus dem Zahlungsrahmen Produktion und Absatz in den Funkti- onsaufwand von Agroscope verschoben werden sollen. Die übrige Unterschreitung von 10 Mil- lionen Franken (2,5 Mio./a) resultiert aus der innerhalb der landwirtschaftlichen Zahlungsrah- men leicht überproportionalen Umsetzung der Sparvorgaben im Rahmen des Voranschlags 2024. In der jährlichen Budgetierung werden neue Erkenntnisse von abgeschlossenen Evaluationen berücksichtigt. Zurzeit werden die Biodiversitätsauswirkungen von vier agrarpolitischen Instru- menten (Strukturverbesserungsmassnahmen, Absatzförderung, Versorgungssicherheitsbei- träge, Grenzschutz) evaluiert. Sollte sich zeigen, dass Optimierungsbedarf besteht, wird das WBF dem Bundesrat bis 2024 mögliche Vorschläge unterbreiten. Im Folgenden werden die geplanten Ausgaben innerhalb der Zahlungsrahmen in den vier Jah- ren aufzeigt. Während die Mittel für Produktion und Absatz geringfügig für die Kompensation bei der Pflanzenzüchtung sinken, nehmen sie im Zeitverlauf für die Produktionsgrundlagen Strukturverbesserung und Risikomanagement zu und entsprechend bei den Direktzahlungen ab.

Die Sparvorgabe des Bundesrates von 2 Prozent auf den schwach gebundenen Ausgaben wurde im BLW überproporti- onal auf der Qualitäts- und Absatzförderung sowie auf den Beihilfen Pflanzenbau vorgenommen. Dadurch konnten an- dere Kredite von der Sparvorgabe ausgenommen werden. Der tiefere Mittelbedarf bei diesen beiden Krediten führt dazu, dass die Sparvorgabe des Bundesrates ohne Abstriche bei den agrarpolitischen Zielen umgesetzt werden kann. Dieser Entscheid widerspiegelt sich in der Bemessung der Zahlungsrahmen. 17/32

Tabelle 6: Zahlungsrahmen 2026-2029 im Überblick

(in Mio. CHF, mit Rundungs- WR differenzen) 25-29

Produktionsgrundlagen 138,8 146,0 155,8 164,4 172,9 180,5 +5,9% 674

Produktion und Absatz 544,5 544,5 538,7 538,2 537,2 536,2 -0,4% 2151 Direktzahlungen 2757,2 2751,8 2725,6 2716,6 2708,0 2700,4 -0,5% 10 851

Total 3440,4 3442,3 3420,1 3419,1 3418,1 3417,1 -0,2% 13 676 WR: Wachstumsrate

3.3 Zahlungsrahmen für Produktionsgrundlagen

Der Zahlungsrahmen für die Produktionsgrundlagen umfasst Massnahmen, welche der Siche- rung der Grundlagen einer nachhaltigen landwirtschaftlichen Produktion dienen. Insbesondere Massnahmen zur Verbesserung der Produktivität und für Anpassungen an den Klimawandel sowie die Reduktion der unerwünschten Auswirkungen auf die Umwelt sollen verstärkt unter- stützt werden. Die in den Jahren 2026–2029 eingesetzten Mittel steigen gegenüber 2024 an, weil mehr Mittel für die Strukturverbesserungen und das Risikomanagement, die Pflanzenzüch- tung, die Kompetenz- und Innovationsnetzwerke «Nutztiergesundheit» und «Pflanzenzüch- tung» und das Beratungswesen für den nachhaltigen Pflanzenschutz eingesetzt werden sollen. Hinzu kommen die Mittel für die Pflanzenzüchtung und den nachhaltigen Pflanzenschutz, die in den Funktionsaufwand von Agroscope verschoben werden sollen. Diese Mehraufwendun- gen sollen grösstenteils mit einer Senkung der Kredite Direktzahlungen, Qualitäts- und Absatz- förderung sowie Beihilfen Pflanzenbau kompensiert werden. Auf eine Äufnung der beiden Fonds de roulement IK und Betriebshilfe soll verzichtet werden.

Tabelle 7: Geplante Ausgaben im Zahlungsrahmen Produktionsgrundlagen (674 Mio. CHF) (in Mio. CHF, mit Rundungsdifferen- VA2024 2026 2027 2028 2029 Total zen) Risikomanagement 0,0 4,4 5,4 6,4 6,4 22,6 Strukturverbesserungen 87,0 94,6 102,2 109,8 117,4 424,1 Pflanzen- und Tierzucht 40,4 45,0 45,0 45,0 45,0 180,0 Beratungswesen 11,3 11,7 11,7 11,7 11,7 46,9 Total 138,8 164,3 172,9 181,4 189,0 673,6

3.3.1 Risikomanagement

Im Rahmen der AP22+ wird der 4. Titel im LwG geändert. Neu heisst er «Betriebliches Risiko- management» und umfasst die Kapitel Betriebshilfe, Umschulungsbeihilfen und Beiträge zur Verbilligung der Prämien von Ernteversicherungen. Mit der Umsetzung der AP22+ wird ab 2025 während 8 Jahren über den Kredit «Risikoma- nagement» neu die Prämienverbilligung von Ernteversicherungen finanziert. Wie mit der AP22+ beschlossen, werden sukzessive mehr Mittel eingesetzt. Sie steigen bis auf 6,4 Millio- nen Franken an und sollen dann auf diesem Niveau weitergeführt werden. In der Periode 2026- 2029 sind insgesamt 22,6 Millionen Franken geplant. Diese Mittel werden im Zahlungsrahmen Direktzahlungen kompensiert. Soziale Begleitmassnahmen nach der Verordnung über die sozialen Begleitmassnahmen in der Landwirtschaft (SBMV, SR 914.11) werden in Form von zinslosen Darlehen für die Be- triebshilfe ausgerichtet. Die Darlehen werden eingesetzt um eine unverschuldete finanzielle Bedrängnis abzufedern (Betriebshilfe), um bestehende verzinsliche Schulden abzulösen (Um- schuldung) oder die frühzeitige Betriebsaufgabe zu erleichtern. Dieses Instrument soll wei- terhin bestehen bleiben. Der Fonds de roulement für diese Massnahmen betrug per Ende 18/32

2022 236,2 Millionen Franken und ist damit ausreichend dotiert, so dass auf eine Äufnung verzichtet werden kann. Sollte sich entgegen den Erwartungen trotzdem ein Mehrbedarf erge- ben, könnte dieser durch eine Umlagerung aus dem Fond de roulement «Investitionskredite» (IK) finanziert werden.

3.3.2 Strukturverbesserungen

Auf Grundlage des 5. Titels des LwG kann der Bund Betrieben der Landwirtschaft sowie der ersten Verarbeitungsstufe Finanzhilfen an Projekte zur Stärkung wettbewerbsfähiger und nach- haltiger Strukturen ausrichten. Finanzhilfen werden von Bund und Kantonen in einer Verbund- aufgabe nach Neuem Finanzausgleich (NFA) in Form von Beiträgen (à fonds perdu) gewährt. Der Bund stellt den Kantonen zudem Mittel für rückzahlbare zinslose Darlehen (Investitions- kredite) zur Verfügung. Unterstützte Massnahmen nach Artikel 87a LwG sind:

• planerische und bauliche Massnahmen im landwirtschaftlichen Tiefbau: Dazu gehören z.B. der Entwicklungsprozess ländlicher Raum (ELR), Transport- und Basisinfrastrukturen (Gü- terwege, Seilbahnen, Wasserversorgung, Elektrizität, Breitbandinternet), Be- und Entwäs- serungsinfrastrukturen sowie Meliorationen (Landumlegungen, moderne Gesamtmeliorati- onen);

• Massnahmen im landwirtschaftlichen Hochbau: Dazu gehören Ökonomiegebäude für rau- futterverzehrende Nutztiere, Bauten zur Aufbereitung, Lagerung und Vermarktung regiona- ler Erzeugnisse, Massnahmen zur Diversifizierung in landwirtschaftsnahe Tätigkeiten oder weitere Massnahmen zur Förderung einer tier-, landschafts-, klima- und umweltfreundli- chen Produktion;

• Projekte zur regionalen Entwicklung (PRE). Mit den Strukturverbesserungsmassnahmen sollen auch künftig nachhaltige Infrastrukturen in der Landwirtschaft sowie der nachgelagerten Stufe gefördert werden. Hierzu sollen mittelfristig mehr finanzielle Mittel eingesetzt werden. Ein vom BLW verfasster Bericht «Strategie Struktur- verbesserungen 2030+» (SV2030+) vom 4. Mai 2023 16 zeigt die erwartete langfristige Entwick- lung des Finanzbedarfs für landwirtschaftliche Strukturverbesserungen in zwei Szenarien auf. Für die Beiträge zur Strukturverbesserung besteht demnach ein finanzieller jährlicher Bedarf gegenüber dem langjährigen Mittel (2014-2021, CHF 85 Mio./Jahr) zwischen 125 Millionen bis maximal 141 Millionen Franken (+67%) bis ins Jahr 2030 bzw. zwischen 138 Millionen bis 184 Millionen Franken (+118%) bis ins Jahr 2040. Für die Gewährung von Investitionskrediten aus dem Fonds de Roulement beträgt der Bedarf zwischen 390 und 393 Millionen Franken (+34%) bis ins Jahr 2030 bzw. zwischen 415 und 426 Millionen Franken (+46%) bis ins Jahr 2040. Langfristig grösster Mehrbedarf besteht bei den Massnahmen der landwirtschaftlichen Trans-

portinfrastrukturen und zur Steuerung des Bodenwasserhaushalts sowie bei den Massnahmen zur Förderung einer tier-, landschafts-, klima- und umweltfreundlichen Produktion. Im Infra- strukturbereich hat sich aufgrund von Unterinvestitionen in der Vergangenheit ein umfassender Sanierungsbedarf angestaut. Im Rahmen der AP22+ hat das Parlament zudem die Grundlage für Investitionshilfen für neue umweltfreundliche Verfahren, Technologien und Maschinen ge- schaffen. Die EFK hat zudem in einem Prüfbericht darauf hingewiesen, dass das BLW seine Bestrebungen weiter verstärken sollte, um sicherzustellen, dass die Strukturverbesserungspro- jekte im Einklang mit den Umweltzielen Landwirtschaft, insbesondere im Bereich der Biodiver- sität, umgesetzt werden 17. Im Zahlungsrahmen 2026-2029 ist daher ab 2026 eine schrittweise lineare Erhöhung der finan- ziellen Mittel für Beiträge à fonds perdu vorgesehen. Der Aufbaupfad orientiert sich am konser- vativen Szenario des künftigen Mittelbedarfs für das Jahr 2030 von 125 Millionen Franken für die Strukturverbesserungen gemäss Bericht SV2030+. Der schrittweise Aufbaupfad geht von einem jährlichen Anstieg von jeweils 7,5 Millionen Franken aus. Gegenüber dem Finanzplan 2026 ist 2027 eine Zunahme von insgesamt gut 10 Millionen Franken erforderlich, weil ab

Siehe: https://www.blw.admin.ch/blw/de/home/instrumente/laendliche-entwicklung-und-strukturverbesserungen.html -> Dokumentation EFK, Prüfung der Subventionen für Strukturverbesserungen im Tiefbau, Bundesamt für Landwirtschaft (PA 21300) 19/32

diesem Jahr die Entnahme von 2 Millionen Franken aus dem Fonds de roulement entfällt und aus dem Voranschlag 2023 eine Senkung der Mittel ab 2026 um 0,5 Prozent vorgesehen war (siehe Ziff. 2.4). Die kontinuierliche Erhöhung soll die nötige mittelfristige Planungssicherheit für die Kantone und die Landwirtschaft schaffen. Entsprechende Projekte haben einen länge- ren planerischen Vorlauf und müssen von Projektträgern und Kantonen kofinanziert werden. Zudem kann mit einer schrittweisen Aufstockung des Kredits sichergestellt werden, dass für den Ausbau von Massnahmen zur Stärkung von umweltfreundlichen Verfahren, Technologien und Maschinen ausreichend Mittel zur Verfügung stehen. Die Erhöhung der Mittel soll im Kredit Direktzahlungen kompensiert werden. Der zu erwartende Mehrbedarf an Investitionskrediten kann in dieser Zahlungsperiode mit der vorhandenen Liquidität aus dem Fonds de roulement finanziert werden. Dieser verfügt derzeit (Stand Ende 2022) über ein Umlaufvermögen von rund 2,55 Milliarden Franken und eine Liqui- dität von 328 Millionen Franken (Stand Ende 2022). Im Jahre 2022 bewilligten die Kantone Investitionskredite im Betrag von 318,5 Millionen Franken. Es braucht deshalb keine weitere Äufnung in dieser Zahlungsrahmenperiode.

3.3.3 Pflanzen- und Tierzucht

Mit dem Kredit «Pflanzen- und Tierzucht» will der Bundesrat ab 2026 mit 45 Millionen Franken pro Jahr die Zucht von Nutztieren, die Erhaltung der genetischen Ressourcen und Vielfalt von Schweizer Nutztierrassen und Nutzpflanzen, die Massnahmen zur Erfüllung des Internationa- len Vertrags vom 3. November 2001 18 über pflanzengenetische Ressourcen für Ernährung und Landwirtschaft sowie die Pflanzenzüchtung fördern. Die Mittel für die Tierzucht und Nutztiergesundheit betragen 34,8 Millionen Franken. Im Bereich Tierzucht werden sie für Massnahmen zur Grundlagenverbesserung wie die Herdebuchfüh- rung, Erhebung und Auswertung von zuchtrelevanten Daten und Erhaltung von Schweizer Ras- sen eingesetzt. Damit wird die Zucht von gesunden, leistungsfähigen, widerstandsfähigen und den natürlichen Verhältnissen des Landes angepassten Zucht- und Nutztieren ermöglicht. Die Erhebung und Auswertung von zuchtrelevanten Daten (inkl. Herdebuchführung) sowie die Zuchtwertschätzung beziehungsweise die genetische Bewertung bilden in der Tierzucht die Grundlagen für eine nachhaltige und standortangepasste Erzeugung tierischer Lebensmittel. Der Bedarf für ein Kompetenz- und Innovationsnetzwerk für Tierzucht wurde im Rahmen der Arbeiten zur «Strategie Tierzucht 2030» aufgezeigt. Das Netzwerk für Tierzucht soll über be- stehende Mittel im Bereich Tierzucht unterstützt werden. Die Mitfinanzierung des Kompetenz- und Innovationsnetzwerks für Nutztiergesundheit erfolgt ab 2025 über eine Umlagerung von einer Million Franken aus dem Kredit Entsorgungsbeiträge. Die Mittel im Bereich Erhaltung der genetischen Vielfalt und der pflanzengenetischen Ressour- cen (4,3 Mio. CHF) werden für die Umsetzung des Nationalen Aktionsplans «Pflanzengeneti- sche Ressourcen für Ernährung und Landwirtschaft» eingesetzt. Mit der Umsetzung der AP22+ ab 2025 werden 2 Millionen Franken pro Jahr für die Unterstüt- zung des Aufbaus und Betriebs eines Kompetenz- und Innovationsnetzwerkes für Pflanzen- züchtung (Swiss Plant Breeding Center, SPBC) eingesetzt. Im Moment besteht das SPBC aus einer vertraglich geregelten Zusammenarbeit zwischen ETH, FiBL, Agroscope, Delley Samen und Pflanzen AG und Sativa Rheinau AG. Derzeit wird geprüft, wie die künftige Rechtsform (z.B. Verein, privatrechtliche Stiftung) des SPBC aussehen soll. Die in der kommenden Periode

fürs SPBC vorgesehenen Mittel werden so eingesetzt, dass sie unabhängig von der rechtlichen Ausgestaltung des SPBC nachhaltig wirken. Zudem sollen zur Erfüllung der Motionen 20.3919 und 21.3832 die Mittel für die Pflanzenzucht insgesamt erhöht werden (vgl. 3.3.5). In diesem Kontext sollen ab 2026 zusätzliche Mittel für private Züchtungsprojekte ausgerichtet werden. Der Mehrmittelbedarf wird bei den Direktzahlungen kompensiert. Die um insgesamt 4,6 Millionen Franken höheren Beträge 2026 gegenüber 2024 sind auf fol- gende Veränderungen zurückzuführen:

18 SR 0.910.6 20/32

• Mit der Umsetzung der AP22+ werden ab 2025 die Kompetenz- und Innovationsnetz- werke Pflanzenzüchtung (+1,5 Mio. CHF) und Nutztiergesundheit (1 Mio. CHF) stärker bzw. neu unterstützt;

• Zur Erfüllung der Motion 20.3919 (vgl. Ziff. 3.3.5) sollen private Pflanzenzüchtungspro- jekte ab 2026 stärker unterstützt werden (+1 Mio. CHF);

• Ab 2025 läuft die Kreditabtretung im Bereich Pflanzenzucht des BLW an Agroscope aus (1,3 Mio. CHF);

• Hinzu kommt, dass die schwach gebundenen Agrarkredite im Finanzplan 2026 um 0,5 Prozent gekürzt wurden (-0,2 Mio. CHF). Zusätzlich soll die Pflanzenzüchtung sowie die Forschung und der Wissenstransfers für den nachhaltigen Pflanzenschutz ausserhalb der landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen ausgebaut werden (Ziff. 3.3.5).

3.3.4 Beratungswesen

Die landwirtschaftliche Beratung hat zum Ziel, die in der Landwirtschaft tätigen Personen in ihrer beruflichen Tätigkeit zu begleiten und in ihrer berufsorientierten Weiterbildung zu unter- stützen. Sie ist Teil des landwirtschaftlichen Innovations- und Wissenssystems (LIWIS) und fördert den Austausch von Wissen zwischen Wissenschaft, Verwaltung und Gesellschaft einer- seits und der Praxis andererseits sowie innerhalb der Praxis selber. Der Bund fördert das Be- ratungswesen durch Finanzhilfen an die Beratungszentrale AGRIDEA, an überregional tätige, in Spezialbereichen arbeitende Beratungsdienste (z. B. Bienen, Geflügel, Alpwirtschaft) und an die Vorabklärung von innovativen Projekten. Zudem kann er ausgewählte innovative Ideen speziell fördern, indem er Finanzhilfen für Beitragsgesuche gewährt. Die direkte Betriebsbera- tung liegt in der Zuständigkeit der Kantone. Zur Verwertung und Austausch von Wissen können voraussichtlich ab 2025 die Vernetzung der Forschung, Bildung und Beratung mit der land- und ernährungswirtschaftlichen Praxis (Art. 118 LwG) und Pilot- und Demonstrationsprojekte (Arti- kel 119 LwG) unterstützt werden. Zur Erfüllung der Motionen 20.3919 und 21.3832 sollen die Mittel für die Vernetzung von For- schung, Bildung und Beratung mit der Praxis erhöht werden (vgl. 3.3.5). In diesem Kontext sollen ab 2026 zusätzliche Mittel von in der Höhe von 0,5 Millionen Franken an Beratungspro- jekte mit dem Schwerpunkt nachhaltiger Pflanzenschutz ausgerichtet werden (vgl. Tabelle 8). Diese Erhöhung soll im Zahlungsrahmen Direktzahlungen kompensiert werden.

3.3.5 Ausbau der Forschung und des Wissenstransfers sowie der Pflanzenzüchtung

für den nachhaltigen Pflanzenschutz (Mo. WAK-S 20.3919 und Mo. Schneider Meret 21.3832) Das Parlament hat mit der Pa.Iv. 19. 475 für die Absenkpfade für Pflanzenschutzmittelrisiken und Nährstoffverluste anspruchsvolle Ziele vorgegeben, die bis 2027 bzw. 2030 zu erreichen sind. Mit der Motion WAK-S 20.3919 wurde der Bundesrat beauftragt, die Voraussetzung und zusätzliche Ressourcen für eine Forschungs- und Züchtungsinitiative zu schaffen. Damit die Ziele der Absenkpfade erreicht werden können, braucht es eine stärkere Unterstützung der Agrarforschung für den nachhaltigen Pflanzenschutz und der Pflanzenzüchtung. Ebenfalls wurde mit der Motion Schneider Meret 21.3832 der Bundesrat beauftragt, Projekte mit Schwer- punkt Prüfung und Anbau von robusten bzw. resistenten Sorten vermehrt zu unterstützen. Wenn man die Risiken von PSM senkt, den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln einschränkt und Wirkstoffe verbietet, soll die Inlandproduktion nicht geschwächt werden. Dazu muss ein aus- reichender Schutz der Kulturen nachhaltig gewährleistet werden können. In den letzten Jahren wurden jedoch zahlreiche Bewilligungen von Pflanzenschutzmitteln zurückgezogen und direkt- zahlungsberechtigte Betriebe dürfen keine Pflanzenschutzmittel mit erhöhten Risikopotential mehr einsetzen. Gleichzeitig haben die zunehmende Globalisierung der Märkte und die steigenden Temperaturen die Verbreitung und Etablierung von neuen Schadorganismen 21/32

begünstigt. Dadurch nimmt das Risiko von schweren Ernteverlusten weiter zu. Verschiedene Kulturen können kurz- und mittelfristig mit den heute verfügbaren Pflanzenschutzverfahren und -produkten nicht mehr ausreichend geschützt werden. Deshalb muss a) die Pflanzenzüchtung ausgebaut werden, damit rascher resistentere Sorten zur Verfügung stehen (vgl. Ziff. 3.3.3), muss b) die Agrarforschung zeitnah praxistaugliche Lösungen für den Schutz der Kulturen schaffen und müssen c) diese Lösungen in die Praxis eingeführt werden (vgl. Ziff. 3.3.4). Für diese drei Handlungsfelder sollen die Mittel ab 2026 erhöht werden. Damit werden im Sinne der Motionen die bereits heute gezielt unterstützten Bestrebungen im Bereich nachhaltigen Pflanzenschutz gestärkt: a) Ausbau der Pflanzenzüchtung: Aktuell sind in der Schweiz 10 unabhängige Akteure in der Züchtung neuer Pflanzensorten tätig, wobei die Forschungsanstalt Agroscope der einzige öffentlich-rechtliche Akteur ist. Für die Pflanzenzüchtung werden in der Schweiz jährlich rund 14.7 Millionen Franken aufgewendet, davon 8.7 Millionen Franken aus öf- fentlichen Investitionen. Im Durchschnitt betragen die Entwicklungskosten einer neuen Sorte zwischen 0.3 und 0.4 Millionen Franken. Agroscope züchtet einige der wichtigs- ten Kulturpflanzenarten mit spezifischem Züchtungsbedarf in der Schweiz. Pro Pflan- zenart stehen rund 1.5 Vollzeitstellen zur Verfügung. Die Schweizerischen Pflanzen- züchtungsprogramme sind im internationalen Vergleich mehrheitlich als klein einzustu- fen. Die Pflanzenzüchtung ist aufgrund des langfristigen Zeithorizonts und des hohen Investitionsbedarfs auf Planungssicherheit angewiesen. Investitionen in die Pflanzen- züchtung bringen über den Produktionsfortschritt einen hohen ökonomischen Nutzen für die Gesellschaft. Für Deutschland wird für die Markteffekte von einer Verzinsung von 20 bis 40 % ausgegangen. Rechnet man weitere positive Effekte, etwa auf die Er- nährungssicherheit oder den Ressourcen- und Klimaschutz dazu, beträgt sie 40 % bis 80 %. In Deutschland (ca. 5-faches BIP der Schweiz) wird mit ca. 200 Millionen Euro pro Jahr im Vergleich zur Schweiz das 20-fache an Mitteln in die Pflanzenzüchtung investiert. Der Anteil der öffentlichen Aufwendungen liegt in Deutschland bei 50 bis 75 % 19. Für die mehrheitlich kleinen privaten und öffentlichen Züchtungsprogramme der

Schweiz ist es entscheidend, mit den technologischen Entwicklungen Schritt halten zu können. Diese werden die Zuchterfolge in Zukunft noch stärker prägen als heute. Ag- roscope setzte im Arbeitsprogramm 2018-2021 jährlich durchschnittlich 5.7 Millionen Franken ihres Budgets ein. Damit werden Arten, welche die Forschungsanstalt aktuell züchtet, kontinuierlich züchterisch bearbeitet, die Züchtungsforschung kann die Metho- dik weiter verbessern und genetische Ressourcen können erhalten werden. Aus den Effizienzgewinnen der Umsetzung der Standortstrategie von Agroscope sind für das neue Arbeitsprogramm 2022-2025 aktuell zusätzlich durchschnittlich 0.74 Millionen Franken pro Jahr geplant. Im Arbeitsprogramm 2026-2029 soll die Pflanzenzüchtung weiter ausgebaut werden. Einerseits soll dies durch eine Priorisierung der Aufgaben bzw. einer Umschichtung von Mitteln Gunsten der Pflanzenzüchtung innerhalb von Ag- roscope erfolgen. Andererseits sollen zusätzliche Mittel für Agroscope zur Verfügung gestellt werden. Der Anstieg soll schrittweise erfolgen von zusätzlich 2 Millionen Fran- ken im Jahr 2026 bis auf zusätzlich 5 Millionen Franken im Jahr 2029. Damit soll Ag- roscope gemäss der vom BLW mit der Branche erarbeiteten «Strategie Pflanzenzüch- tung 2050» 20 neue technologische Verfahren für die effiziente Züchtung resistenter Sor- ten entwickeln und für Züchtungsprogramme für strategisch relevante Kulturpflanzen- arten einsetzen, die bislang nicht durch Agroscope gezüchtet werden. Dabei soll das Gewicht stärker auf klimaresiliente Kulturen und Sorten (z.B. adaptiert an verlängerte Vegetationsperioden, an Trockenheit und erhöhtem Krankheits- und Schädlingsdruck) und auf deren Beitrag an die THG-Reduktion (z.B. erhöhte Kohlenstoffbindung im Bo- den, Nitrifikationshemmung, Eignung für direkte menschliche Ernährung) gelegt wer- den. Im Vordergrund stehen KI-basierte Verfahren zur Identifikation und Vorhersage

Noleppa, S. and H. von Witzke (2013). Die gesellschaftliche Bedeutung der Pflanzenzüchtung in Deutschland. zit. nach ETH 2014 BLW, blw.admin.ch > Nachhaltige Produktion > Pflanzliche Produktion > Pflanzenzüchtung 22/32

von Eigenschaften und "Speed-Breeding"-Methoden für eine beschleunigte Züchtung. Beispiele hierfür sind Ackerbohne, Erbse, Kartoffel, Himbeere oder Gerste für die Hu- manernährung. Solche Programme wären in enger Kooperation mit privaten Partnern durchzuführen. Mit der Annahme der Motion Hausammann (18.3144) werden seit 2020 pro Jahr 3 Mil- lionen Franken für die Förderung der privaten Pflanzenzüchtung und Sortenprüfung be- reitgestellt. Das BLW hat im Frühjahr 2020 erstmals einen branchenweiten Projektaufruf gestartet. Weitere Projektaufrufe sind im Fünfjahres-Turnus vorgesehen. Insgesamt konnten 27 Projekte von Züchtungsorganisationen ausserhalb der Bundesverwaltung unterstützt werden. Aufgrund der begrenzten Mittel entspricht dies nur zwei Drittel der förderungswürdigen Projekte. Die Förderung solcher Projekte soll ab 2026 mit einer zusätzlichen Million Franken pro Jahr gestärkt werden (vgl. Ziff. 3.3.3). b) Ausbau der Forschung: Agroscope setzt Im laufenden Arbeitsprogramm 2022-2025 er- neut einen Schwerpunkt im Bereich Pflanzenschutz bzw. in der Weiterentwicklung ei- nes nachhaltigen, risikoarmen Pflanzenschutzes. Dazu sollen zwischen 2022 und 2025 die verfügbaren Mittel für Forschungsarbeiten in diesem Bereich von 15.9 auf 16.6 Mil- lionen Franken pro Jahr angehoben und der Mehrbedarf durch Effizienzgewinne inner- halb von Agroscope kompensiert werden. Mit dieser Schwerpunktsetzung sollen neue Verfahren, Techniken und Strategien zum Schutz der Kulturen entwickelt werden, wel- che die Anwendungen und Risiken von Pflanzenschutzmitteln reduzieren. Zudem lau- fen ebenfalls wichtige Forschungsaktivitäten mit Ziel eines nachhaltigen Pflanzenschut- zes im Rahmen des Strategischen Forschungsfeldes (SFF) «Anbaumethoden und Pro- duktionssysteme Pflanzenbau». Dabei geht es um den Schutz der Pflanzen gegen Krankheiten und Schädlinge mittels Anbaumethoden, Abdeckungen und / oder Einnet- zung. Zudem werden Alternativen zu Herbiziden durch agrarökologische, physikalische / mechanische und anbautechnische Massnahmen entwickelt. Weitere Beiträge liefert das SFF «Pflanzensorten», worin die Pflanzenzüchtung, Sortenprüfung und auch die Saat- und Pflanzgutzertifizierung zu gesunden und möglichst krankheitsresistenten Kul- turen beitragen. Damit entwickelt Agroscope Lösungen, die auf einem starken System- forschungsansatz basieren.

Im Arbeitsprogramm 2026-2029 soll die Forschung zur Stärkung des Schutzes der Kul- turen mit zusätzlichen 1 Millionen Franken pro Jahr weiter ausgebaut werden. Die Ent- wicklung von Innovationen betrifft die Bereiche neue nachhaltige Pflanzenschutzver- fahren und Anbaumethoden und die Entwicklung digitaler Beratungstools für den nach- haltigen Pflanzenschutz. c) Ausbau des Wissenstransfers und Innovation: Im Hinblick auf die Umsetzung der AP22+ werden seit 2023 bereits 0,5 Millionen und ab 2025 zusätzlich 1,5 Millionen Franken pro Jahr für die Unterstützung des Aufbaus und Betriebs eines Kompetenz- und Innovationsnetzwerkes für Pflanzenzüchtung (Swiss Plant Breeding Center, SPBC) eingesetzt (vgl. Ziff. 3.3.3). Die Unterstützung durch den Bund für die mehrheitlich klei- nen privaten und öffentlichen Züchtungsprogramme bei der Umsetzung von technolo- gischen Entwicklungen aus der Forschung wird damit deutlich gestärkt. Resultate aus der Forschung und Züchtung müssen in der Praxis verwertet werden, damit neue Lösungen für den nachhaltigen Pflanzenschutz und für die Pflanzenzüch- tung konkrete Anwendung in der Land- und Ernährungswirtschaft finden. Deshalb sol- len mit zusätzlich 0,5 Millionen Franken pro Jahr Beratungsprojekte unterstützt werden, um neues Wissen in der Praxis zu testen, verwerten und auszutauschen. Grundsätzlich besteht auch ein Bedarf, seitens des BLW mit zusätzlichen Mitteln sehr kurzfristig auf neu aufkommende Herausforderung im Zusammenhang mit der Bekämp- fung neuer Schadorganismen zu reagieren. Die Notwendigkeit und Dringlichkeit ergibt sich aufgrund der zunehmenden Verschleppung und Ausbreitung neuer Schadorganis- men (z.B. Kirschessigfliege, Japankäfer, Marmorierte Baumwanze, Syndrome de bas-

ses richesses bei Zuckerrüben) und fehlenden praxiserwiesenen Bekämpfungsmass- nahmen aufgrund des Widerrufs der Zulassung bestimmter Pflanzenschutzmittel (z.B. gegen Schädlinge im Raps und im Gemüsebau). Es wäre wichtig, für diesen Zweck gezielte Aufträge oder Projektförderungen finanzieren zu können und so die landwirt- schaftliche Praxis situationsbedingt rasch mit fachlich-wissenschaftlicher Beratung und mit praxistauglichen Lösungen für den nachhaltigen Pflanzenschutz zu unterstützen. Aufgrund knapper finanzieller Mittel ist dies jedoch derzeit nur sehr limitiert möglich. Die zusätzlichen Mittel für die Stärkung der drei oben genannten Handlungsfelder des Bundes- rates sollen zu drei Viertel im Zahlungsrahmen Produktion und Absatz und einem Viertel bei den Direktzahlungen kompensiert werden. Die Tabelle 8 gibt einen Überblick über die geplan- ten Transfers.

Tabelle 8: Geplante Mittelverschiebungen für Innovationen im nachhaltigen Pflanzenschutz Ausbaubereich / Massnahmen Veränderung gegenüber VA2024 (in Mio. CHF, mit Rundungsdifferenzen)

2026 2027 2028 2029 Total

Zahlungsrahmen Produktionsgrundlagen a. Ausbau Pflanzenzüchtung: Pflanzen- und Beiträge zur Förderung der privaten Pflanzenzüchtung und 1 1 1 1 4 Tierzucht Sortenprüfung (vgl. Ziff. 3.3.3) c. Ausbau Wissenstransfer und Innovation: Beratungs- Finanzhilfen an Projekte und spezifische Beitragsgesuche 0.5 0.5 0.5 0.5 2 wesen mit Schwerpunkt nachhaltiger Pflanzenschutz (vgl. Ziff. 3.3.4) Kompensation aus dem Zahlungsrahmen Direktzahlungen 1.5 1.5 1.5 1.5 6 Aufwände ausserhalb der Zahlungsrahmen

Funktionsauf- a. Ausbau Pflanzenzüchtung 2 3 4 5 14 wand b. Ausbau Forschung im Bereich nachhaltiger Pflanzen- Agroscope 1 1 1 1 4 schutz Kompensation aus dem Zahlungsrahmen Produktion und Absatz 3 4 5 6 18

Neben der Züchtung und Selektion von bedarfsgerechten Sorten trägt auch die Vermehrung des Saatguts zur Versorgungssicherheit bei, indem sie die Abhängigkeit von importiertem Saat- gut reduziert. Unter dem Dach des Schweizer Saatgutproduzenten-Verbandes swisssem orga- nisieren Vermehrungsorganisationen die Bereitstellung von zertifiziertem Saat- bzw. Pflanzgut von Weizen, Roggen, Dinkel, Triticale, Gerste, Hafer, Kartoffeln, Mais, Eiweisserbsen, Lupinen, Soja sowie Mattenklee und Grassamen. Die Wirtschaftlichkeit der Saatgutvermehrung wird grösstenteils über den Grenzschutz gestützt. Für Kartoffeln, Mais sowie Saatgut von Futtergrä- sern und -leguminosen werden ergänzend Einzelkulturbeiträge ausgerichtet (vgl. Ziff. 3.4.4).

3.4 Zahlungsrahmen für Produktion und Absatz

Die Ausgaben im Zahlungsrahmen Produktion und Absatz liegen in den Jahren 2026–2029 auf dem bisherigen Niveau. Es sind nur geringfügige Anpassungen vorgesehen.

Tabelle 9: Geplante Ausgaben im Zahlungsrahmen Produktion und Absatz (2 151 Mio. CHF) (in Mio. CHF, mit Rundungsdifferen- VA2024 2026 2027 2028 2029 Total zen) Qualitäts- und Absatzförderung 64,4 61,0 63,5 62,5 61,5 248,5 Milchwirtschaft 387,3 385,3 385,3 385,3 385,3 1541,4 Viehwirtschaft 6,0 5,9 5,9 5,9 5,9 23,7 Pflanzenbau 86,9 86,4 83,4 83,4 83,4 336,7 Total 544,5 538,7 538,2 537,2 536,2 2150,3

3.4.1 Qualitäts- und Absatzförderung

Im Kredit Qualitäts- und Absatzförderung sollen für die Jahre 2026-2029 jährlich gut 60 Millio- nen Franken eingestellt werden. In den letzten Jahren war in diesem Kredit regelmässig ein Kreditrest angefallen (3 bis 6 Mio. CHF). Dies soll durch entsprechende Kürzungen im VA 2024 und eine Kompensation für die Pflanzenzüchtung und den nachhaltigen Pflanzenschutz im Rahmen dieser Vorlage korrigiert werden. Die Kürzung der Mittel hat deshalb nur geringfügige Auswirkungen auf den Umfang der Unterstützung in diesem Bereich.

3.4.2 Milchwirtschaft

Im Milchbereich sollen weiterhin drei verschiedene Zulagen ausbezahlt werden:

• die Verkehrsmilchzulage von 5 Rappen je Kilogramm Milch (Art. 40 LwG und Art. 2a MSV);

• die Verkäsungszulage, die sich aus der Differenz von 15 Rappen je Kilogramm verkäs- ter Milch abzüglich der Verkehrsmilchzulage ergibt (Art. 38 LwG) und

• der Zulage für Fütterung ohne Silage von 3 Rappen je Kilogramm verkäster Milch (Art.

39 LwG).

Insgesamt sollen jährlich wie bisher 385 Millionen Franken für Milchzulagen eingesetzt werden: Für die reine Verkehrsmilch 76 Millionen, für die Milch, die mit Fütterung ohne Silage produziert wurde 30 Millionen sowie für die verkäste Milch 279 Millionen. Die Zulage für Verkehrsmilch wird im Zusammenhang mit der Aufhebung der Ausfuhrbeiträge gemäss «Schoggigesetz» seit 2019 an die Milchproduzentinnen und -produzenten ausbezahlt. Ein Teil der Zulage für die verkäste Milch wird als Verkehrsmilchzulage ausgezahlt (90 Mio.). Effektiv ausgerichtet werden folglich als Verkehrsmilchzulage 166 Millionen (davon 90 Mio. an die verkäste Milch), 189 Mil- lionen als Verkäsungszulage und 30 Millionen für die Zulage für die Fütterung ohne Silage.

3.4.3 Viehwirtschaft

Im Bereich Viehwirtschaft sollen 5.9 Millionen Franken als Inlandbeihilfen für Schlachtvieh, Fleisch und Eier sowie als Verwertungsbeiträge für Schafwolle eingesetzt werden. Eine private Organisation soll weiterhin mittels Leistungsvereinbarung die Vollzugsaufgaben «Überwa- chung öffentlicher Märkte», «Durchführung von Marktentlastungsmassnahmen», «Neutrale Qualitätseinstufung» und «Kontrolle der Ermittlung des Schlachtgewichts» übernehmen. Für die Vergütung dieser Aufgaben sind seit 2013 ausserhalb der landwirtschaftlichen Zahlungs- rahmen 6.2 Millionen Franken pro Jahr im Funktionsaufwand des BLW vorgesehen. Diese Mit- tel sollen auch ab 2026 für diesen Zweck zur Verfügung stehen.

3.4.4 Pflanzenbau

Insgesamt wird von einem konstanten Mittelbedarf im Pflanzenbau ausgegangen. Mit dem Kre- dit «Beihilfen Pflanzenbau» wird in erster Linie mit der Ausrichtung von Einzelkulturbeiträgen der Anbau von Ackerkulturen gefördert, die unter dem Aspekt der Versorgungssicherheit als bedeutsam eingestuft werden. Dazu gehören Ölsaaten, Zuckerrüben, Eiweisspflanzen und die Saatgutproduktion von Kartoffeln, Mais sowie Futtergräsern und -leguminosen. Gemäss Arti- kel 54 LwG gelten bis Ende 2026 befristet höhere Beiträge für den Zuckerrübenanbau. Ver-

mehrt auftretende Witterungsextreme und Einschränkungen beim Einsatz von Pflanzenschutz- mitteln in der EU und der Schweiz dürften zu einem anhaltend knappen Zuckerangebot und damit tendenziell höheren Zuckerpreisen führen. Zudem ist der Zusatz-Einzelkulturbeitrag für Zuckerrüben ebenfalls bis Ende 2026 befristet, insbesondere weil die Direktzahlungsbeiträge für den Verzicht auf Pflanzenschutzmitteleinsatz im Rahmen der Umsetzung der Pa.Iv. 19.475 per 2023 erhöht wurden. Bei den Ölsaaten, aber auch bei den Eiweisspflanzen sind steigende Anbauflächen aufgrund der Branchenziele wahrscheinlich. In den Bereichen Obst und Wein ist ein gleichbleibender Mittelbedarf zu erwarten. Ergänzend zum Kredit Beihilfen Pflanzenbau werden seit 2019 mit dem Kredit «Getreidezulage» knapp 16 Millionen Franken pro Jahr zur Förderung des Getreideanbaus bereitgestellt.

3.5 Zahlungsrahmen für Direktzahlungen

Der Zahlungsrahmen für die Direktzahlungen enthält neue, weitergeführte und auslaufende Beitragsarten zur Förderung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen der Landwirtschaft sowie Übergangsbeiträge zur Sicherstellung einer sozialverträglichen Entwicklung.

Tabelle 10: Geplante Ausgaben im Zahlungsrahmen Direktzahlungen (10 851 Mio. CHF) (in Mio. CHF, mit Rundungsdifferenz) VA2024 2026 2027 2028 2029 Total Versorgungssicherheit 899 828 828 828 828 3313 Kulturlandschaft 517 517 517 517 517 2069 Biodiversität1 428 312 312 312 312 1247 Regionale Biodiversität und Landschaftsqualität2 147 263 263 263 263 1052 Produktionssysteme 720 720 720 720 720 2879 Ressourceneffizienz; Ressourcenprojekte, Ge- 32 32 32 32 32 126 wässerschutzprojekte, In-situ-Erhaltung Übergangsbeitrag 15 54 45 37 29 166 Total 2757 2726 2717 2708 2700 10 851 ohne Vernetzungsbeitrag ab 2025 in dieser Rubrik sind die Vernetzungs- und Landschaftsqualitätsbeiträge enthalten, die bis Ende 2024 noch nach aktueller Rechtsgrundlage weiterlaufen und ab 2027 in die neuen Beiträge für regionale Biodiversität und Landschaftsqualität zusam- mengeführt werden (Artikel 76 LwG neu).

Der Zahlungsrahmen Direktzahlungen liegt tiefer als in der Vorperiode 2022-2025. Dies ist nebst der Querschnittskürzung von 2 Prozent, welche erst in der zweiten Hälfte der Vorperiode zu Mittelreduktionen führt, auch auf Mittelverschiebungen ab 2025 aufgrund der AP22+ sowie die ansteigenden Strukturverbesserungsbeiträge und Beiträge für die Pflanzenzüchtung (vgl. Ziff. 3.3) zurückzuführen. Diese Kürzungen sollen durch eine Reduktion der Versorgungssi- cherheitsbeiträge umgesetzt werden. Die Mittelreduktionen gegenüber dem Voranschlag 2024 werden in Tabelle 11 ausgewiesen. Mit den zusätzlichen Mitteln im Bereich Strukturverbesse- rungen soll eine resilientere Lebensmittelversorgung sichergestellt werden; eine Schlüsselrolle spielt dabei der Erhalt der Produktionsgrundlagen (Boden, Wasser, Infrastrukturen, Biodiversi- tät). Das Ziel der Versorgungssicherheit wird mit einer stärkeren Investition zum Beispiel in den Bodenwasserhaushalt langfristig besser und mit einer effizienteren Allokation der finanziellen Ressourcen erreicht als mit flächenbezogenen Beiträgen. Gemeint sind damit Investitionen in die Erneuerung von Drainagen und in Bewässerungsinfrastrukturen, die beide eine resilientere landwirtschaftliche Produktion erhalten und fördern. Für die Erreichung der Zielsetzungen im Bereich Versorgungssicherheit ist ebenfalls eine ver- stärkte Unterstützung der Pflanzenzüchtung und des nachhaltigen Pflanzenschutzes wichtig.

Tabelle 11: Mittelreduktionen im Kredit Direktzahlungen gegenüber dem VA2024 (in Mio. CHF, mit Rundungsdifferenzen) 2026 2027 2028 2029 Total Eckwerte mehrjährige Finanzbeschlüsse 10.3.23 -14 -14 -14 -14 -54 AP22+: Kompensation Risikomanagement, KINW und Pflanzenschutzkontrolle (ab 2025) -6 -8 -9 -9 -32 Ausbau Strukturverbesserungen (ab 2026) -10 -18 -25 -33 -86 Ausbau Pflanzenzüchtung und nachhaltiger Pflanzen- schutz (ab 2026) -1,5 -1,5 -1,5 -1,5 -6 Total -31,5 -41,5 -49,5 -57,5 -178

3.5.1 Versorgungssicherheit

Für die Versorgungssicherheit werden weiter ein Basisbeitrag, ein nach Zonen abgestufter Pro- duktionserschwernisbeitrag und ein Beitrag für die offene Ackerfläche und Dauerkulturen aus- gerichtet. Die Bedingungen für die Ausrichtung bleiben unverändert. Die vorgesehenen Mittel- reduktionen bei der Versorgungssicherheit werden in erster Linie mit einer Reduktion des Ba- sisbeitrags umgesetzt. Um eine jährliche Beitragsanpassung zu vermeiden, sollen die Bei- tragsansätze 2026 so festgelegt werden, dass bis 2029 grundsätzlich keine weiteren Anpas- sungen aufgrund der geplanten Mittelreduktion notwendig werden. Letztere sollen mit einer Reduktion des Übergangsbeitrags aufgefangen werden.

3.5.2 Kulturlandschaft

Zu den Kulturlandschaftsbeiträgen zählen die Offenhaltungsbeiträge, die Hang- und Steillagen- beiträge sowie die Alpungs- und Sömmerungsbeiträge. Die jeweiligen Beitragsansätze sollen unverändert und die Ausgaben stabil bleiben. Die Kulturlandschaftsbeiträge sind weitgehend begrenzt, weil sie flächenbezogen sind und die Flächen für die Offenhaltung und für die Hang- und Steillagen sowie die Sömmerungsfläche grundsätzlich stabil bleiben.

3.5.3 Biodiversität

Die Beitragsansätze für die Biodiversitätsbeiträge sollen grundsätzlich unverändert und die Ausgaben stabil bleiben. Ab 2025 werden die Landschaftsqualitäts- und die Vernetzungsbei- träge in den neuen Beitrag für regionale Biodiversität und Landschaftsqualität nach Artikel 76 LwG zusammengeführt. Der Vernetzungsbeitrag ist derzeit in den Biodiversitätsbeiträgen ent- halten. Aus diesem Grund sinken die ausgewiesenen Biodiversitätsbeiträge ab 2025 um 116 auf 312 Millionen Franken pro Jahr. Sofern neue Fördermassnahmen bei der Biodiversität ein- geführt werden, soll dadurch ausgelöster Mehrbedarf innerhalb der Biodiversitätsbeiträge kom- pensiert werden. Ebenfalls sollen Zuwächse bei der Beteiligung an einzelnen Fördermassnah- men im Grundsatz innerhalb der Biodiversitätsbeiträge kompensiert werden.

3.5.4 Regionale Biodiversität und Landschaftsqualität

Die bisherigen Landschaftsqualitäts- und Vernetzungsbeiträge werden aufgrund der Be- schlüsse zur AP22+ im neuen Beitrag für regionale Biodiversität und Landschaftsqualität nach Artikel 76 LwG zusammengeführt. Er umfasst die bisherigen beiden Beitragssummen von 116 Millionen Franken für die Vernetzung und 147 Millionen Franken für die Landschaftsqualität. Für die gesamten Beiträge sind somit 263 Millionen Franken pro Jahr vorgesehen. Die Ausga- ben sollten stabil bleiben, weil die Beteiligungen kaum mehr zunehmen werden.

3.5.5 Produktionssysteme

Die Beitragsansätze für Produktionssystembeiträge sollen unverändert und die Ausgaben stabil bleiben. Sofern neue Programme eingeführt werden, sollen diese zusätzlichen Gelder innerhalb der Produktionssystembeiträge kompensiert werden. Ebenfalls vorgesehen ist, dass Zuwächse bei den einzelnen Programmen im Grundsatz innerhalb der Produktionssystembei- träge kompensiert werden.

3.5.6 Ressourceneffizienz, Ressourcen- und Gewässerschutzprojekte sowie In-situ-

Erhaltung Futterpflanzen Der Mittelbedarf für Ressourcenprojekte nach den Artikeln 77a und 77b LwG sowie an für Ge- wässerschutzprojekte nach Artikel 62a GschG bleibt bei rund 15 Millionen Franken pro Jahr stabil. Mit der AP22+ werden die bisherigen Ressourceneffizienzbeiträge (REB) in die Produk- tionssystembeiträge integriert bzw. werden gewisse Anforderungen, für deren Einhaltung Res- sourceneffizienzbeiträge ausgerichtet wurden, in den ökologischen Leistungsnachweis über- führt. Ressourceneffizienzbeiträge werden noch längstens bis Ende 2026 ausgerichtet (Beitrag für die stickstoffreduzierte Phasenfütterung von Schweinen). Die Entwicklung bei den Gewäs- serschutzbeiträgen kann von der Umsetzung der Umsetzung der Po. 22.3875 beeinflusst wer- den, welche eine Erhöhung der Wirksamkeit des Gewässerschutzprogramms in der Landwirt- schaft fordert. Für die Erhaltung der genetischen Vielfalt von Futterpflanzen betragen die Aus- gaben rund 2 Millionen Franken pro Jahr.

3.5.7 Übergangsbeitrag

Der Übergangsbeitrag stellt den Restbetrag zwischen dem gesamten Direktzahlungsbudget und dem Bedarf für die leistungsbezogenen Instrumente dar. Er nimmt schrittweise ab.

4 Verpflichtungskredit für landwirtschaftliche Strukturverbesserungen

2026-2029 Gemäss Artikel 98 LwG bewilligt die Bundesversammlung mit einfachem Bundesbeschluss ei- nen mehrjährigen Verpflichtungskredit für die Zusicherung von Beiträgen für Strukturverbesse- rungen. Ein Verpflichtungskredit setzt den Höchstbetrag fest, bis zu dem der Bundesrat er- mächtigt ist, für ein bestimmtes Vorhaben mehrjährige finanzielle Verpflichtungen gegenüber bundesexternen Dritten einzugehen. Mit dem Bundesbeschluss vom 3. Juni 2021 hat das Par- lament einen Verpflichtungskredit «Landwirtschaftliche Strukturverbesserungen 2022–2025» in der Höhe von 340,2 Millionen Franken bewilligt. Abgestimmt auf die Beiträge für Strukturverbesserungen im Zeitraum 2026–2029 (vgl. Ziff. 3.3.2.) soll für diese Periode ein weiterer mehrjähriger Verpflichtungskredit von 450 Millionen Franken beschlossen werden. Der Verpflichtungskredit übersteigt die Summe der geplanten Voranschlagskredite für die Periode 2026-2029. Dies liegt daran, dass Verpflichtungen für Strukturverbesserungsprojekte, die in einem Jahr eingegangen werden, im Durchschnitt Zah- lungen während drei Jahren auslösen (d.h. im Jahr, in welchem die Zusage erteilt wird und in den zwei drauf folgenden Jahren). Deshalb enthalten die ersten zwei Jahre der neuen Periode noch Zahlungen aus dem (niedrigeren) Verpflichtungskredit der Vorperiode. Der neue Ver- pflichtungskredit dürfte demgegenüber auch in den Jahren 2030 und 2031 noch Zahlungen auslösen. Die Höhe des übernächsten Verpflichtungskredits (ab 2030) wird dadurch aber nicht präjudiziert.

5 Auswirkungen

Die vorgeschlagene Zuteilung der finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2026 bis 2029 weicht geringfügig von den laufenden Zahlungsrahmen 2022-2025 ab. Betroffen sind die Bereiche der Direktzahlungen, die Strukturverbesserungen und die Unterstützung für die Pflanzenzüchtung und den nachhaltigen Pflanzenschutz.

5.1 Auswirkungen auf den Bund

Die drei vorgeschlagenen Zahlungsrahmen haben gegenüber dem Finanzplan 2025-2027 keine Mehrbelastungen auf den Bundeshaushalt zur Folge. Die Finanzplanjahre weisen aller- dings noch strukturelle Defizite in Milliardenhöhe auf. Weitere Kürzungsmassnahmen kön- nen deshalb nicht ausgeschlossen werden. 28/32

Gemäss Tabelle 12 sollen innerhalb der Zahlungsrahmen 92 Millionen vom Zahlungsrahmen Direktzahlungen in den Zahlungsrahmen Produktionsgrundlagen für Strukturverbesserungen (86 Mio.), Pflanzen- und Tierzucht (4 Mio. für den Ausbau Pflanzenzüchtung) sowie für das landwirtschaftliche Beratungswesen (Finanzhilfen an Projekte und spezifische Beitragsgesu- che nachhaltiger Pflanzenschutz; 2 Mio.) verschoben werden. Für die Pflanzenzüchtung und den nachhaltigen Pflanzenschutz werden zudem 18 Millionen aus dem Zahlungsrahmen Produktion und Absatz in den Funktionsaufwand von Agroscope umgelegt: Für den Ausbau Pflanzenzüchtung sind 14 Millionen und für den Ausbau der For- schung zu nachhaltigem Pflanzenschutz 4 Millionen vorgesehen. Im Bereich der Pflanzenzüchtung spielt Agroscope aufgrund des vorhandenen Wissens und der Infrastrukturen eine zentrale Rolle. Im Gegensatz zur Tierzucht ist in der Pflanzenzucht das Finanzierungspotenzial von privaten Organisationen weniger ausgeprägt. Dieses Potenzial wird mit dem Kompetenz- und Innovationsnetzwerk SPBC und der Unterstützung privater Züchtungsprojekte weitgehend ausgeschöpft. Um möglichst rasch wesentliche Fortschritte zu erzielen, sollen deshalb die Aktivitäten vor allem bei Agroscope verstärkt werden. Die damit verbundenen Arbeiten des BLW sollen mit den vorhandenen personellen Ressour- cen bewältigt werden.

Tabelle 12: Mittelverschiebungen gegenüber dem Voranschlag 2024 mit IAFP 2025–2027 Ausgabenbereich (in 1’000 Fr.) FP2026 FP2027 2028 2029 Total Erhöhung Strukturverbesserung 10 028 17 620 25 212 32 805 85 664 Kredit Strukturverbesserungen gemäss VA2024 84 603 84 603 84 603 84 603 338 412 Kredit Strukturverbesserungen gemäss ZR26-29 94 631 102 223 109 815 117 408 424 077 Aufbaupfad Strukturverbesserungen bis 2023 7 592 15 185 22 777 30 369 75 923 Erhöhung Pflanzenzüchtung und -schutz 4 500 5 500 6 500 7 500 24 000 Kredit Pflanzen- und Tierzucht 1 000 1 000 1 000 1 000 4 000 Kredit Beratungswesen 500 500 500 500 2 000 Funktionsaufwand Agroscope 3 000 4 000 5 000 6 000 18 000 Kompensationen Kredit Direktzahlungen 11 528 19 120 26 712 34 305 91 664 Kredit Qualitäts- und Absatzförderung 3 000 1 000 2 000 3 000 9 000 Kredit Beihilfen Pflanzenbau 0 3 000 3 000 3 000 9 000

5.2 Auswirkungen auf die Kantone

Die Massnahmen im Bereich der Strukturverbesserungen sind betreffend die Beiträge à fonds perdu eine Verbundaufgabe zwischen Bund und Kantonen. Die Aufstockung der Mittel auf Stufe Bund erfordern parallel dazu eine entsprechende kontinuierliche jährliche Erhöhung der kantonalen Mittel. Pro Jahr sollen die Mittel des Bundes um 7,5 Millionen Franken zunehmen und von 87 Millionen Franken im Jahr 2025 auf 117 Millionen Franken im Jahr 2029 ansteigen. Ohne ausreichende kantonale Gegenfinanzierung und Personalressourcen können die Mass- nahme nur in beschränktem Rahmen umgesetzt werden.

5.3 Auswirkungen auf die Landwirtschaft

Die Wirkung der landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen 2026-2029 auf die Landwirtschaft wurde von Agroscope mit dem agentenbasierten Sektormodell SWISSland 21 abgeschätzt. Das Modell SWISSland optimiert die einzelbetrieblichen Einkommen der rund 2300 Betriebe der zentralen Auswertung von Buchhaltungsdaten unter Berücksichtigung der aktuellen agrarpolitischen

Die Modellergebnisse basieren auf dem SWISSland-Referenzszenario [ AGS-Science-Publikation im Herbst 2023 geplant] 29/32

Rahmenbedingungen sowie unter Vorgabe exogener Preisannahmen. Durch anschliessende Hochrechnung auf den Sektor kann die sektorale Einkommensbildung berechnet werden. Auf dieser Grundlage wurde analysiert, wie sich das landwirtschaftliche Sektoreinkommen unter Berücksichtigung der landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen 2026-2029 entwickelt. Bei der Entwicklung der Produzentenpreise wird davon ausgegangen, dass die Preise mittel- fristig höher liegen als vor Beginn der Ukrainekrise im Jahr 2022. Konkret wurde angenommen, dass sich die künftigen Produzentenpreise in der Mitte zwischen dem im Jahr 2022 kurzfristig beobachteten Niveau und dem Vorkrisenniveau (2019/2021) einpendeln wird. Die aktuellen Marktstützungsmassnahmen werden unverändert weitergeführt und der Grenzschutz wird nicht angepasst. Die Beiträge des Bundes basieren auf den in Ziffer 2.6 aufgeführten finanzi- ellen Mitteln. Bei den Fremdkosten (d.h. Vorleistungen, Abschreibungen und betriebsfremde Faktorkosten) wird bei beiden Szenarien ein teuerungsbedingter Anstieg der Preise angenom- men. Dieser Anstieg ist je nach Fremdkostenposition unterschiedlich ausgeprägt. So wurde z.B. für Energie (+3,5%/a) und Düngemittel (+4,2%/a) eine höhere Teuerung angenommen als für Saatgut oder Tierarzneimittel (beide +0,7%/a). Über alle Fremdkosten hinweg beträgt der angenommene jährliche Preisanstieg im Mittel 1,4 Prozent. Der Prognosezeitraum erstreckt sich über die Jahre 2021–2029. In diesem Zeithorizont bestehen jedoch grosse Unsicherheiten über die Entwicklung der Preise und Kosten, die einen wesentlichen Einfluss auf die Einkom- menssituation in der Landwirtschaft haben. Zudem wirkt sich die Verschiebung von Direktzah- lungen zu den Strukturverbesserungsmassnahmen kurzfristig dämpfend auf das Einkommen aus, weil die Investitionshilfen ihre positive Einkommenswirkung erst mit einer gewissen Ver- zögerung entfalten. Der Markterlös aus der pflanzlichen und tierischen Erzeugung steigt bis 2029 gegenüber dem Niveau der Jahre 2019/2021 um rund 420 Millionen Franken (+3,6%). Dies ist primär auf die erhöhten Produzentenpreise zurückzuführen. Aufgrund der angenommenen Teuerung bei den Produktionsmittelpreisen prognostiziert das Modell auf der Kostenseite bis im Jahr 2029 einen Anstieg von rund 340 Millionen Franken (+ 2,9%). Die Direktzahlungen und sonstigen Subventionen sinken von 2,94 (2019/2021) auf 2,81 (2029)

Milliarden Franken 22. Summiert man alle beschriebenen Effekte, resultiert für die Jahre 2026 bis 2029 insgesamt ein etwa gleich hohes sektorales Nettounternehmenseinkommen wie im Mittel der Jahre 2019/2021. Gemäss den Berechnungen mit SWISSland beträgt der durchschnittliche jährliche Rückgang der Anzahl Betriebe zwischen 2026 bis 2029 rund 1,6 Prozent. Betriebsaufgaben erfolgen somit auch weiterhin vorwiegend im Rahmen des Generationenwechsels.

Die mit SWISSland aufgrund der vorgegebenen Beitragsansätze und der daraus resultierenden Beteiligungen berech- nete Direktzahlungssumme weicht leicht ab von den geplanten Ausgaben für den Zahlungsrahmen Direktzahlungen gemäss Tabelle 10. Damit die Direktzahlungssumme mit dem Zahlungsrahmen übereinstimmt, werden die vom Modell berechneten Direktzahlungen gemäss den effektiv geplanten jährlichen Direktzahlungsausgaben korrigiert. 30/32

Abbildung 2: Modellergebnisse

Unter Berücksichtigung des vom Modell berechneten Strukturwandels steigt das landwirt- schaftliche Einkommen pro Betrieb von 65 000 Franken (= Mittelwert 2019/2021) auf 70 000 Franken im Jahr 2026 bzw. 75 000 Franken im 2029. Dies entspricht einem Zuwachs von 7 Prozent bis im Jahr 2026 bzw. von 16 Prozent bis im Jahr 2029. Somit zeigen die Berech- nungen, dass die Produktivität der Schweizer Landwirtschaft mit dem vorgeschlagenen Zah- lungsrahmen erhalten bleibt und weiterhin eine sozialverträgliche Entwicklung ermöglicht wird. Mit der verstärkten Unterstützung der Investitionen in Infrastrukturen zur Steuerung des Bodenwasserhaushalts und in landwirtschaftliche Transportinfrastrukturen werden Anpassun- gen an den Klimawandel erleichtert. Der umfassende Sanierungsbedarf aufgrund der ausge- bliebenen bisherigen Investitionen kann verkleinert werden. Zudem wird die stärkere finanzielle Förderung von neuen umweltfreundlichen Verfahren, Technologien und Maschinen positive Auswirkungen auf die Ressourceneffizienz und die Erreichung der ökologischen Zielsetzungen haben. Die stärkere Förderung der Pflanzenzucht führt zu resistenteren Sorten und zur Entwicklung und Verbreitung von Verfahren für einen nachhaltigeren Pflanzenschutz. Damit kann die Landwirtschaft einen wesentlichen Beitrag zur Verringerung der Pflanzenschutzmittelrisiken leisten und gleichzeitig wird die Resilienz des Pflanzenbaus gegenüber Klimarisiken erhöht.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungs- und Gesetzesmässigkeit

Die Zuständigkeit der Bundesversammlung für den vorliegenden Kreditbeschluss ergibt sich aus Artikel 167 BV. Nach Artikel 6 LwG werden die Mittel als Zahlungsrahmen für jeweils höchs- tens 4 Jahre bewilligt. Die gesetzliche Grundlage für die Ausrichtung der Subventionen ist das LwG.

6.2 Erlassform

Nach Artikel 163 Absatz 2 BV und Artikel 25 Absatz 2 des Parlamentsgesetzes vom 13. De- zember 2002 ist für den vorliegenden Fall ein Erlass in der Form des einfachen, also nicht dem Referendum unterstehenden, Bundesbeschlusses vorgesehen.

6.3 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV bedürfen Subventionsbestimmungen sowie Ver- pflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millio- nen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder in jedem der beiden Räte. Der vorliegende Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2026–2029 sowie über den Verpflichtungskredit für landwirtschaftliche Strukturverbesserungen untersteht deshalb der Ausgabenbremse.