Mise en œuvre et financement de l’initiative pour une 13e rente AVS; modification de la loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS) et de la loi fédérale sur les prestations complémentaires (LPC)

Département fédéral de l’intérieur DFI

Office fédéral des assurances sociales OFAS

Berne, 22 mai 2024

Mise en œuvre et financement de l’initiative populaire pour une 13e rente AVS ; modification de la loi fédérale sur l’assurance- vieillesse et survivants (LAVS) et de la loi fédérale sur les prestations complémentaires (LPC)

Rapport explicatif pour la procédure de consultation

Aperçu Le 3 mars 2024, l’initiative populaire « Mieux vivre à la retraite » (initiative pour une 13e rente AVS) a été acceptée par 58,25 % des votants et la majorité des cantons. Le présent projet expose d’abord la mise en œuvre de l’initiative et la coordination avec d’autres assurances sociales. Il propose ensuite plusieurs variantes pour le financement de la 13e rente de vieillesse de l’AVS.

Contexte L’initiative populaire prévoit que les bénéficiaires d’une rente de vieillesse de l’assurance-vieillesse et survivants (AVS) ont droit à un supplément annuel s’élevant à un douzième de leur rente annuelle. Le droit à ce supplément prend naissance au plus tard au début de la deuxième année civile suivant l’acceptation de l’initiative par le peuple et les cantons, c’est-à-dire le 1er janvier 2026. Ce supplément annuel ne doit entraîner ni la réduction des prestations complémentaires ni la perte du droit à ces prestations. Même si le droit au supplément découle directement du texte constitutionnel, il est nécessaire d’en définir les modalités de versement et de préciser la coordination avec les autres assurances sociales. Il faut notamment inscrire dans la loi que le supplément à la rente de vieillesse ne sera pas pris en compte dans l’examen du droit aux prestations complémentaires et le calcul de leur montant. La nouvelle disposition constitutionnelle (art. 197, ch. 12, Cst.) ne contient aucune indication concernant le financement de la 13e rente de vieillesse. Un financement supplémentaire est pourtant nécessaire pour en couvrir les coûts, car l’AVS et la Confédération ne pourront pas le faire avec leurs recettes actuelles. La mise en œuvre et le financement de la 13e rente de vieillesse font l’objet de deux projets de loi distincts. Contenu du projet Avec le présent projet, le Conseil fédéral prévoit d’introduire dans la loi fédérale sur l’assurance- vieillesse et survivants (LAVS) les dispositions permettant la mise en œuvre de l’initiative. La 13e rente de vieillesse doit être versée une fois par an, pro rata temporis, aux personnes ayant droit à une rente de vieillesse au mois de décembre. Ce supplément n’aura aucune incidence sur le montant des rentes de vieillesse mensuelles. La loi fédérale sur les prestations complémentaires doit en outre disposer que, conformément à l’initiative, la 13e rente de vieillesse ne sera pas prise en compte dans les revenus déterminants. La situation financière de l’AVS et de la Confédération requiert des mesures immédiates pour financer les dépenses supplémentaires liées à la 13e rente de vieillesse. Deux variantes sont proposées pour financer la part des dépenses à la charge de l’AVS : l’une prévoit d’augmenter les cotisations à l’AVS ; l’autre propose de combiner cette hausse des cotisations avec un relèvement

de la TVA. En outre, selon le droit en vigueur, la Confédération verse à l’AVS une contribution à hauteur de 20,2 % des dépenses de l’assurance. Cette contribution sera temporairement abaissée à 18,7 % des dépenses jusqu’à une prochaine réforme de l’AVS. Deux variantes sont également proposées pour pallier la baisse de la contribution fédérale : la première prévoit de financer les dépenses correspondantes en utilisant la fortune de l’AVS ; la seconde propose des recettes supplémentaires en faisant appel aux mêmes sources de financement que pour la part de l’AVS, à savoir une hausse supplémentaire des cotisations, combinée ou non avec un relèvement de la TVA. Alors que la modification de la contribution de la Confédération à l’AVS et des taux de cotisation peut être mise en œuvre par une modification de la loi, le relèvement des taux de TVA requiert une modification de la Constitution.

Aperçu 2

1 Contexte 4

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés 4

1.1.1 Mise en œuvre de l’initiative populaire pour une 13e rente AVS 4

1.1.2 Perspectives financières de l’AVS 4

1.1.3 Situation financière de la Confédération 5

1.1.4 Conséquences financières de l’initiative 5

1.1.5 Garantie urgente du financement de l’initiative pour une 13e rente AVS 5

1.2 Solutions étudiées et solution retenue 6

1.2.1 Mise en œuvre 6

1.2.2 Financement 6

1.3 Relation avec le programme de la législature, le plan financier et les stratégies du Conseil fédéral 7

1.4 Classement d’interventions parlementaires 7

2 Comparaison avec le droit étranger, notamment avec le droit de certains pays européens 7

3 Présentation du projet 7

3.1 Mise en œuvre de la 13e rente de vieillesse 7

3.1.1 Versement annuel 7

3.1.2 Droit pour les personnes en vie au moment du versement 7

3.1.3 Prestations complémentaires 8

3.1.4 Absence d’effet sur le montant de la rente de vieillesse mensuelle 8

3.1.5 Coordination avec d’autres assurances sociales 8

3.2 Financement de la 13e rente de vieillesse 9

3.2.1 Financement de la part de l’AVS 9

3.2.2 Financement de la part de la Confédération 10

3.2.3 Vue d’ensemble des variantes 10

3.2.4 Évaluation des variantes 11

3.3 Adéquation des tâches et du financement 12

3.4 Coûts de mise en œuvre 12

4 Commentaire des dispositions 12

4.1 Avant-projet relatif à la mise en œuvre de la 13e rente de vieillesse 12

4.1.1 Loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS) 12

4.1.2 Modification d’autres actes 13

4.2 Avant-projet relatif au financement de la 13e rente de vieillesse 13

4.2.1 Arrêté fédéral sur le financement additionnel de l’AVS par le biais d’un relèvement de la TVA 13

4.2.2 Loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS) 13

5 Conséquences 14

5.1 Conséquences financières sur les assurances sociales 14

5.1.1 Conséquences sur l’AVS 14

5.1.2 Conséquences sur les autres assurances sociales 18

5.2 Conséquences pour la Confédération 18

5.3 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne 20

5.4 Conséquences économiques 22

5.4.1 Relèvement des taux de TVA 22

5.4.2 Financement du supplément de rente par les cotisations 24

5.5 Conséquences sociales 25

5.5.1 Relèvement de la TVA 25

5.5.2 Hausse des taux de cotisation 27

5.6 Comparaison entre les différentes variantes de financement 27

6 Aspects juridiques 28

6.1 Constitutionnalité 28

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse 28

6.2.1 Instruments des Nations unies 28

6.2.2 Instruments de l’Organisation internationale du Travail 28

6.2.3 Instruments du Conseil de l’Europe 28

6.2.4 Accord sur la libre circulation des personnes et Convention AELE 28

6.2.5 Conclusion : compatibilité avec le droit international 29

6.3 Forme de l’acte à adopter 29

6.4 Frein aux dépenses 29

6.5 Protection des données 29

Rapport explicatif

1 Contexte

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

1.1.1 Mise en œuvre de l’initiative populaire pour une 13e rente AVS

Le 3 mars 2024, l’initiative populaire « Mieux vivre à la retraite » (initiative pour une 13e rente AVS) »1 a été acceptée par 58,25 % des votants et la majorité des cantons. Elle prévoit, dans la disposition transitoire relative à l’art. 112 de la Constitution fédérale (Cst.)2 (art. 197, ch. 12, Cst.), que les bénéficiaires d’une rente de vieillesse de l’assurance-vieillesse et survivants (AVS) ont droit à un supplément annuel s’élevant à un douzième de leur rente annuelle. Le droit à ce supplément prendra naissance au plus tard au début de la deuxième année civile suivant l’acceptation de l’initiative par le peuple et les cantons, c’est-à-dire le 1er janvier 2026. Le supplément annuel ne doit entraîner ni la réduction des prestations complémentaires (PC) ni la perte du droit à ces prestations. Le droit découle du texte constitutionnel et il est donc directement applicable. Il est néanmoins nécessaire de définir les modalités de versement de ce supplément et la coordination avec les autres assurances sociales. Il faut notamment inscrire dans la loi que le montant de la 13e rente de vieillesse n’est pas pris en compte dans l’examen du droit aux PC et le calcul de leur montant. La nouvelle disposition constitutionnelle ne contient aucune indication concernant le financement de la 13e rente de vieillesse. Or, il est indispensable de prévoir un financement supplémentaire pour couvrir les coûts qui résultent de cette extension des prestations, car l’AVS et la Confédération ne pourront pas le faire avec leurs recettes actuelles.

1.1.2 Perspectives financières de l’AVS

L’AVS est une assurance dont le financement est fondé sur le système de la répartition, autrement dit, sur le principe selon lequel ses recettes courantes doivent couvrir les dépenses annuelles. Cette différence entre recettes et dépenses correspond, dans l’AVS, au résultat de répartition. L’art. 107, al. 3, de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance- vieillesse et survivants (LAVS)3 énonce que le Fonds de compensation de l’AVS ne doit pas, en règle générale, tomber au-dessous du montant des dépenses annuelles. La loi fédérale relative à la réforme fiscale et au financement de l’AVS (RFFA)4, en vigueur depuis le 1er janvier 2020, a relevé le taux de cotisation de l’AVS de 0,3 point de pourcentage, attribué directement à l’AVS la part du « pour-cent démographique » de la TVA qui était jusqu’alors perçue par la Confédération et fait passer la contribution de la Confédération à l’AVS de 19,55 à 20,2 % des dépenses de l’assurance. La réforme AVS 21, qui est entrée partiellement en vigueur le 1er janvier 2024, apporte non seulement un financement supplémentaire en augmentant la TVA de 0,4 point, mais entraîne aussi une baisse des dépenses en relevant progressivement à 65 ans l’âge de la retraite pour les femmes. Cette transition progressive et les mesures de compensation qui l’accompagnent entreront en vigueur le 1er janvier 2025. Dans une dernière étape, prévue pour le 1er janvier 2027, les taux appliqués en cas d’anticipation ou d’ajournement de la rente devront être adaptés à l’espérance de vie ; les taux applicables en cas d’anticipation seront en outre différenciés en fonction du revenu. Sans les dépenses supplémentaires liées à la 13e rente de vieillesse, ces mesures auraient permis de garantir l’équilibre financier de l’AVS jusqu’en 2031 environ. Malgré ces réformes, l’évolution démographique reste un défi de taille pour l’AVS, car l’espérance de vie augmente et les générations du baby-boom arrivent à l’âge de la retraite. Même sans la 13e rente de vieillesse, la situation financière de l’AVS se dégraderait rapidement à partir de 2031. Selon les scénarios actuels, le résultat de répartition deviendrait négatif à partir de 2030 et le résultat d’exploitation (résultat de répartition avec le produit des placements) à partir de 2032, tandis

que le niveau du Fonds de compensation de l’AVS passerait en dessous du seuil légal de 100 % des dépenses annuelles en 2033. C’est pourquoi le Conseil fédéral a déjà annoncé, dans son message sur la réforme AVS 21, qu’une réforme ultérieure serait nécessaire. En adoptant la motion de la commission de la sécurité sociale et de la santé publique du conseil national (CSSS-N) 21.3462 « Mandat concernant la prochaine réforme de l’AVS », le Parlement a chargé le Conseil fédéral de lui soumettre, d’ici au 31 décembre 2026, un projet de stabilisation de l’AVS pour la période de 2030 à 2040. Par ailleurs, plusieurs projets pourraient avoir une incidence sur les perspectives financières de l’AVS et entraîner soit une réduction, soit une augmentation des dépenses. Selon le projet mis en consultation par le Conseil fédéral, l’adaptation des rentes de survivants devrait permettre de réaliser des économies de l’ordre de 500 millions de francs pour l’AVS et de 100 millions de francs pour la Confédération d’ici 2032. En 2036, les économies escomptées pour l’AVS devraient s’élever à plus de 800 millions de francs. La motion CSSS-N 24.3004 « Suppression des rentes pour enfants et augmentation simultanée des prestations complémentaires pour les parents avec obligation d’entretien » a été adoptée par le Conseil national le 7 mars 2024 et doit encore être traitée par le Conseil des États. Les conséquences financières de sa mise en œuvre ne se feraient sentir qu’à plus long terme. Les économies pourraient se chiffrer à 30 millions de francs pour l’AVS et 6 millions de francs pour la Confédération la première année suivant le changement de système ; à plus long terme, des économies de 200 à 300 millions de francs pour l’AVS et de 40 à 60 millions de francs pour la Confédération seraient envisageables. L’initiative populaire fédérale « Oui à des rentes AVS équitables pour les couples mariés » du parti Le Centre a été déposée le 27 mars 2024. Elle vise à supprimer le plafonnement des rentes AVS et des rentes de l’assurance- invalidité (AI) pour les couples mariés. Ses conséquences financières en 2030 sont estimées à environ 3,8 milliards de francs à la charge de l’AVS et 760 millions de francs pour la Confédération. L’initiative ne précise pas de mode de financement, hormis la suppression de l’exemption de cotisation pour les conjoints sans activité lucrative. Le 6 mars 2024,

le groupe des Verts a déposé au Conseil national la motion 24.3099 « Pour une 13e rente de survivant et une 13e rente

1 FF 2023 781 2 RS 101 3 RS 831.10 4 RO 2019 2395

AI ». Cette motion demande le versement d’une 13e rente en complément non seulement des rentes de vieillesse, mais aussi des rentes de survivants de l’AVS et des rentes de l’AI. Dans le régime actuel, le versement d’une 13e rente de survivants alourdirait les dépenses de l’AVS d’environ 150 millions de francs en 2026, dont 30 millions de francs devraient être pris en charge par la Confédération. Le versement d’une 13e rente AI augmenterait les dépenses de l’AI d’environ 460 millions de francs en 2026, mais n’aurait pas d’incidence financière pour la Confédération.

1.1.3 Situation financière de la Confédération

En raison de la nette augmentation des dépenses, le budget de la Confédération présente à moyen terme un déficit structurel important. Malgré les mesures d’assainissement ambitieuses déjà décidées par le Conseil fédéral, d’abord au printemps 2023, puis au printemps 2024, la Confédération prévoit – sans prendre en compte les coûts supplémentaires liés à la 13e rente de vieillesse – un déficit structurel de 1,5 milliard de francs pour l’exercice 2026. D’ici 2030, les déficits structurels devraient dépasser 4 milliards de francs. Cette situation s’explique par la forte croissance des dépenses. Les dépenses pour l’AVS et l’armée, en particulier, augmenteront nettement plus vite que les recettes de la Confédération au cours des prochaines années. Celles liées à la migration resteront en outre à un niveau élevé, du moins dans un premier temps (statut S, asile). Même sans les charges supplémentaires que représenterait pour la Confédération une participation au financement de la 13e rente de vieillesse à hauteur d’un cinquième des dépenses, des mesures d’assainissement conséquentes sont donc nécessaires pour équilibrer les finances fédérales et se conformer aux exigences du frein à l’endettement (art. 126 Cst.). Dans cette perspective, le Conseil fédéral a chargé un groupe d’experts de procéder à un examen complet des tâches et des subventions.

1.1.4 Conséquences financières de l’initiative

L’introduction d’un supplément équivalent à un douzième de la rente de vieillesse annuelle représente une augmentation des rentes de vieillesse de l’AVS de 8,3 %. Selon les prévisions les plus récentes, le versement de la 13e rente de vieillesse coûtera, dans le régime actuel, 4,2 milliards de francs en 2026, dont environ 840 millions de francs à la charge de la Confédération (aux prix de 2023). Les coûts augmenteront au fil des ans en raison de l’augmentation du nombre de bénéficiaires d’une rente de vieillesse et des adaptations régulières des rentes à l’évolution des salaires et des prix (art. 33ter LAVS). Après cinq ans, ils devraient atteindre 5 milliards de francs par an, dont 1 milliard à la charge de la Confédération. Ces dépenses supplémentaires affecteront sensiblement les perspectives financières de l’AVS à partir de 2026. Le résultat de répartition sera dans les chiffres rouges dès l’année de l’entrée en vigueur du droit au supplément, au lieu de 2031 sans celui-ci. Son déficit est estimé à 2 milliards de francs pour l’année suivante et à 7,3 milliards en 2033. Les ressources de l’AVS doivent être suffisantes pour garantir le versement des rentes et compenser les fluctuations du résultat d’exploitation. Elles doivent permettre de couvrir les dépenses courantes de l’assurance pendant une année au moins et de faire face à des situations économiques difficiles conduisant à une stagnation des recettes. Selon le droit en vigueur, le Fonds de compensation de l’AVS ne doit pas tomber en dessous du montant des dépenses d’une année (art. 107, al. 3, LAVS). Comme il existe un décalage entre les recettes et le versement des rentes et que ces dernières doivent être versées en temps et en heure, le Fonds AVS doit disposer de liquidités suffisantes. Or, si les coûts de la 13e rente de vieillesse étaient supportés uniquement par les ressources actuelles de l’AVS, le Fonds de compensation AVS ne parviendrait plus à couvrir 100 % des dépenses annuelles dès 2026 et son niveau baisserait ensuite rapidement. En outre, lorsque le niveau du fonds est élevé, les produits du placement de la fortune apportent une contribution substantielle au financement de l’AVS. Si ce niveau baisse, cet effet devient marginal, voire disparaît entièrement. Enfin, le prêt à l’AI d’un

montant de 10 milliards de francs, inscrit à l’actif du bilan de l’AVS, ne peut pas être utilisé pour payer des prestations. Pour ces différentes raisons, il n’est pas possible d’utiliser les ressources actuelles de l’AVS pour financer la 13e rente de vieillesse sur une longue période. Un constat similaire peut être fait en ce qui concerne le budget de la Confédération, dont la situation financière n’offre pas non plus de marge de manœuvre pour financer une augmentation de la contribution à l’AVS. En raison des dépenses supplémentaires liées à la 13e rente de vieillesse, le maintien de la participation de la Confédération à hauteur de 20,2 % des dépenses de l’assurance entraînerait une augmentation de ses déficits structurels de l’ordre de 800 à 950 millions de francs par an entre 2026 et 2030. Des dépenses supplémentaires de 840 millions de francs (correspondant à la part de la Confédération aux dépenses pour la 13e rente de vieillesse en 2026) impliqueraient de procéder à des coupes linéaires d’environ 3,7 % dans les dépenses faiblement liées (hors armée). Vu les mesures d’économie déjà prises, il ne serait pas réaliste de procéder à des coupes linéaires d’une telle ampleur sans modifier la législation ni réduire ou abandonner certaines tâches importantes, option qu’examine d’ailleurs actuellement le groupe d’experts. C’est pourquoi les recettes supplémentaires proposées par la présente modification de la loi doivent être calculées de façon à couvrir l’intégralité des coûts de la 13e rente de vieillesse (et non pas seulement les quatre cinquièmes de ceux-ci).

1.1.5 Garantie urgente du financement de l’initiative pour une 13e rente AVS

La situation financière de l’AVS et de la Confédération requiert des mesures immédiates pour financer les dépenses supplémentaires liées à la 13e rente de vieillesse et pour éviter de faire peser une charge accrue sur la Confédération. Les lacunes à combler seraient d’autant plus importantes, et les mesures correctives nécessaires pour assainir les finances de l’AVS d’autant plus vastes, que ce supplément serait versé sur une longue période sans être couvert par un financement correspondant. Les réformes permettant de réaliser des économies pour l’AVS doivent encore être élaborées et adoptées ; elles ne permettraient au mieux que de réduire dans une moindre mesure la charge financière et seulement à plus long terme. Une acceptation de l’initiative demandant la suppression du plafonnement des rentes pour les couples mariés entraînerait une augmentation sensible des dépenses.

1.2 Solutions étudiées et solution retenue

1.2.1 Mise en œuvre

Le texte de l’initiative demande que les bénéficiaires d’une rente de vieillesse reçoivent chaque année un supplément s’élevant à un douzième de leur rente annuelle. Le texte constitutionnel ne précise pas comment cette demande doit être satisfaite ni quand et sous quelle forme le supplément doit être versé. Un versement annuel et un versement mensuel sont tous les deux compatibles avec l’objectif du nouvel article constitutionnel. Le titre court de l’initiative, qui fait référence à une 13e rente AVS, suggère néanmoins l’idée d’un versement annuel. Cette idée semble de plus avoir joué un rôle non négligeable dans la réflexion des votants. Un avantage pour les ayants droit est notamment que le versement unique sous la forme d’une 13e rente de vieillesse permet de payer les nombreuses factures de fin d’année et produit un effet plus marquant. Du point de vue de la mise en œuvre, un versement annuel facilite aussi la coordination avec les PC, car il permet d’opérer une séparation claire entre la rente de vieillesse mensuelle, qui est incluse dans le calcul des PC, et la 13e rente de vieillesse, qui en est exclue. La 13e rente de vieillesse introduite par la modification de la Constitution sera donc versée une fois par an à la fin de l’année civile. Cette solution est celle qui respecte le mieux la volonté des votants. Elle correspond en outre à la demande de la motion Stark 24.3221 « Pour le versement de la 13e rente AVS une fois par an », déposée le 14 mars 2024 au Conseil des États et qui, si elle était acceptée, chargerait le Conseil fédéral de verser la 13e rente AVS voulue par le peuple une fois l’an, en novembre ou en décembre.

1.2.2 Financement

Étant donné les perspectives financières de l’AVS et de la Confédération, il est important de régler le plus rapidement possible la question du financement de la 13e rente de vieillesse afin que l’AVS ne se retrouve pas en difficulté peu après l’entrée en vigueur du nouveau droit et que la charge pour la Confédération puisse être contenue (cf. ch. 1.1). C’est pourquoi le présent projet traite à la fois de la mise en œuvre de la 13e rente de vieillesse et de son financement. Les cotisations des assurés et des employeurs représentent environ les trois quarts du financement de l’AVS. Le taux de cotisation est actuellement de 8,7 % ; les cotisations des travailleurs indépendants et des personnes sans activité lucrative sont fixées en fonction de leur statut et de leur revenu ou fortune. La Confédération verse en outre à l’AVS une contribution à hauteur de 20,2 % des dépenses annuelles de l’assurance (art. 103 LAVS). Elle finance cette contribution principalement au moyen de ses ressources générales. Ces dernières comprennent pour l’essentiel les recettes de l’impôt fédéral direct et de la taxe sur la valeur ajoutée. En outre, le produit de 1,4 point de TVA (« pour-cent démographique » et 0,4 point introduit par la réforme AVS 21) et le produit de l’impôt sur les maisons de jeu sont directement versés à l’AVS. À cela s’ajoute le produit du placement du capital de l’AVS et les recettes provenant des actions récursoires contre le tiers responsable. La priorité, pour financer la 13e rente de vieillesse, doit être de disposer sans tarder de nouvelles recettes tout en limitant autant que possible les effets négatifs sur l’économie. Pour y parvenir, il faut mieux exploiter les sources de financement actuelles de l’AVS. La proposition est soit d’augmenter uniquement les taux de cotisation, soit d’augmenter à la fois les taux de cotisation et la TVA. Dans le même temps, les mauvaises perspectives financières justifient que la contribution de la Confédération, actuellement fixée à 20,2 % des dépenses de l’AVS, soit réduite jusqu’à la prochaine réforme de l’AVS et la mise en place d’une solution plus pérenne. L’objectif est d’éviter que les dépenses pour la 13e rente de vieillesse ne creusent, d’ici là, le déficit structurel du budget de la Confédération de 800 à 950 millions de francs supplémentaires par

an. La part de financement correspondante doit être couverte d’une autre manière, soit par une augmentation (complémentaire) des taux de cotisation ou de la TVA, soit en utilisant la fortune de l’AVS. Cette dernière option aurait pour conséquence de ne pas couvrir entièrement le besoin de financement de la 13e rente de vieillesse. Les seules sources de financement sur lesquelles il est possible d’agir par une modification de la loi sont le taux de cotisation et le niveau de la contribution de la Confédération à l’AVS. Un relèvement de la TVA suppose, quant à lui, une modification de la Constitution, qui doit être soumise au vote du peuple et des cantons (référendum obligatoire, art. 140 Cst.). Pour qu’un relèvement soit effectif en 2026, la votation populaire devrait avoir lieu au plus tard en septembre 2025, sachant que cela ne laisserait aux acteurs économiques que très peu de temps pour le mettre en œuvre. L’introduction de nouvelles sources de recettes pour la Confédération, comme une taxe sur les transactions financières (cf. postulat 21.3440 Rieder du 19 mars 2021) ou un impôt fédéral sur les successions (cf. postulat 24.3376 Graf du 15 mars 2024), prendrait beaucoup plus de temps. En effet, il faudrait non seulement examiner dans le détail la forme que pourraient prendre de telles mesures, mais encore modifier la Constitution et, le cas échéant, mettre en place une procédure opérationnelle, ce qui ne serait pas réalisable à court terme. Vu l’urgence de résoudre la question du financement de la 13e rente AVS, ces options n’ont pas été retenues, sans considération de leurs avantages et inconvénients respectifs. Un relèvement de l’âge de référence n’entre pas non plus en ligne de compte dans ce contexte : le rejet de l’initiative populaire « Pour une prévoyance vieillesse sûre et pérenne » (initiative sur les rentes)5 par 74,7 % des votants et tous les cantons lors de la votation du 3 mars 2024 laisse penser qu’un relèvement significatif de l’âge de référence avec effet immédiat ne réunirait pas de majorité actuellement. Il sera toutefois nécessaire, dans le cadre de la prochaine réforme pour la période après 2030, d’examiner des mesures structurelles comme un relèvement de l’âge de référence et d’autres possibilités de financement (cf. ch. 1.1.2). La situation financière de la Confédération ne permet pas

davantage d’augmenter la contribution fédérale aux dépenses de l’AVS. En raison du frein aux dépenses, une telle mesure devrait être financée la même année, ce qui impliquerait des coupes budgétaires dans d’autres tâches financées par la Confédération. Or, cette dernière est déjà confrontée à d’importants défis financiers. Elle ne dispose donc que d’une marge de manœuvre réduite et ne devrait pas augmenter ses dépenses en faveur de l’AVS.

5 FF 2023 1520

1.3 Relation avec le programme de la législature, le plan financier et les stratégies du Conseil fédéral Le projet n’a pas été annoncé dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 20276. Il vise à mettre en œuvre, au niveau de la loi, l’art. 197, ch. 12, Cst. (initiative pour une 13e rente AVS) et à définir le financement des coûts qui en résultent pour l’AVS et la Confédération. Comme le droit à une 13e rente de vieillesse AVS prendra naissance au plus tard le 1er janvier 2026, le projet doit être adopté peu après l’acceptation de l’initiative de façon à garantir le financement de cette prestation. En empêchant une charge supplémentaire pour les finances fédérales et en définissant le financement des coûts supplémentaires de la 13e rente de vieillesse, il est en outre conforme aux objectifs du Conseil fédéral, qui est de veiller à l’équilibre des finances fédérales et de garantir un financement durable des assurances sociales pour les générations futures. Le projet ne figure ni au budget 2024 ni dans le plan financier 2025 à 2027.

1.4 Classement d’interventions parlementaires

Le présent projet ne donne lieu au classement d’aucune intervention parlementaire.

2 Comparaison avec le droit étranger, notamment avec le droit de certains pays

européens Chaque État membre de l’Union européenne est libre de définir lui-même son système de sécurité sociale ; il n’existe donc pas de système européen unique de sécurité sociale. Plusieurs pays européens prévoient de verser plus de douze rentes de vieillesse mensuelles. Il peut s’agir de rentes de vieillesse versées à double, une (par ex. au Liechtenstein) ou deux fois par an (c’est notamment le cas en Autriche, en Espagne ou au Portugal). En Italie, tous les retraités reçoivent treize rentes mensuelles et les retraités de condition modeste touchent une 14e rente. Il faut cependant souligner que le nombre de rentes mensuelles ne permet de tirer aucune conclusion sur le montant total des prestations versées par un régime de retraite donné. Dans certains pays, le versement complémentaire peut prendre la forme d’une prime pour Pâques ou Noël (Bulgarie et Irlande) ou encore d’une allocation forfaitaire ou spéciale (allocation de fin d’année au Luxembourg, allocation de vacances aux Pays-Bas). Enfin, certains pays font dépendre le versement d’une gratification spéciale de la situation économique du pays (Hongrie) ou des ressources du retraité (Roumanie).

3 Présentation du projet

Deux modifications de la LAVS sont proposées dans le présent projet. La première porte sur la mise en œuvre et les modalités du droit à une 13e rente de vieillesse ainsi que sur la coordination avec d’autres assurances sociales, notamment les PC. La seconde modification de loi précise les mesures prévues pour financer les dépenses supplémentaires pour l’AVS et la Confédération.

3.1 Mise en œuvre de la 13e rente de vieillesse

3.1.1 Versement annuel

Le libellé du nouveau texte constitutionnel dans la disposition transitoire relative à l’AVS précise que les bénéficiaires d’une rente de vieillesse ont droit à un supplément annuel s’élevant à un douzième de leur rente annuelle. Le droit au supplément et son montant sont donc fixés. Le montant de la 13e rente de vieillesse dépend de la somme des rentes mensuelles versées aux ayants droit au cours d’une année civile. Le principe est qu’il faut additionner les rentes de vieillesse effectivement versées chaque mois à une personne ou à un couple et accorder un douzième de cette somme au titre de la 13e rente de vieillesse. Le montant de la rente de vieillesse mensuelle peut varier plusieurs fois au cours d’une année civile, notamment en raison de la naissance du droit en cours d’année, de changements d’état civil ou des modalités de la retraite flexible (anticipation et ajournement, art. 39 ss LAVS). Le supplément pour les veuves et veufs au bénéfice d’une rente de vieillesse (art. 35bis LAVS) fait également partie intégrante de la rente de vieillesse. Cela signifie qu’il faudra établir un décompte annuel de toutes les rentes mensuelles versées, en tenant compte des mutations intervenues en cours d’année, afin de pouvoir déterminer à la fin de l’année le montant annuel des rentes de vieillesse effectivement versées et servant de base au calcul de la 13e rente. Cela suppose de procéder aux modifications techniques et comptables correspondantes. La 13e rente de vieillesse devra être versée chaque année au mois de décembre. Les caisses de compensation donnent les ordres de paiement à la poste ou à la banque à temps pour que le paiement puisse être effectué jusqu’au 20e jour du mois (art. 72 du règlement du 31 octobre 1947 sur l’assurance-vieillesse et survivants [RAVS])7.

3.1.2 Droit pour les personnes en vie au moment du versement

Le droit à la rente de vieillesse de l’AVS prend naissance le premier jour du mois qui suit celui au cours duquel l’assuré atteint l’âge de référence et s’éteint par le décès de l’ayant droit (art. 21, al. 2, LAVS). Les directives concernant les rentes (DR) de l’assurance vieillesse, survivants et invalidité fédérale précisent que le droit à la rente de vieillesse s’éteint à la fin du mois au cours duquel la personne ayant droit à la rente décède (ch. 3014).

6 FF 2024 525 7 RS 831.101

Conformément à l’art. 197, ch. 12, al. 1, Cst, les bénéficiaires d’une rente de vieillesse ont droit au nouveau supplément sous la forme d’une 13e rente de vieillesse. Une personne qui ne perçoit pas (ou plus) de rente de vieillesse n’a donc pas droit à la 13e rente de vieillesse. Comme pour la prime de Noël au Liechtenstein8, le supplément annuel de décembre ne doit être versé qu’aux personnes ayant droit à une rente de vieillesse ce mois-là. Les bénéficiaires d’une rente de vieillesse qui décèdent entre les mois de janvier et novembre n’auront pas droit à une rente de vieillesse en décembre et donc pas non plus à la 13e rente de vieillesse. L’objectif de la nouvelle norme constitutionnelle est d’améliorer la situation financière des bénéficiaires d’une rente de vieillesse et de mieux couvrir leurs besoins vitaux (art. 112, al. 2, let. b, Cst.), et non d’améliorer la situation financière de leurs héritiers. C’est pourquoi le droit au paiement en suspens de la 13e rente de vieillesse s’éteint au décès de l’assuré. La 13e rente de vieillesse ne sera donc pas versée à ses héritiers.

3.1.3 Prestations complémentaires

Selon le texte de l’initiative, la loi doit garantir que le versement de la 13e rente de vieillesse n’entraîne ni la réduction des PC ni la perte du droit à celles-ci. Pour calculer le droit aux PC et leur montant, on compare les dépenses reconnues et les revenus déterminants (art. 9 de la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires [LPC]9). Les revenus déterminants comprennent, entre autres, les rentes de l’AVS (art. 11, al. 1, let. d, LPC). Pour respecter l’art. 197, ch. 12, al. 3, Cst., la LPC doit expressément exclure le montant de la 13e rente de vieillesse de ces revenus.

3.1.4 Absence d’effet sur le montant de la rente de vieillesse mensuelle

Montant minimal de la rente de vieillesse Le calcul de la rente de vieillesse est défini à l’art. 34 LAVS. La rente de vieillesse mensuelle se compose d’une fraction du montant minimal de la rente de vieillesse et d’une fraction du revenu annuel moyen déterminant (formule des rentes). Le montant minimal dépend de l’indice des rentes (qui est régulièrement adapté à l’évolution des salaires et des prix, cf. art. 33ter LAVS). Le montant maximal de la rente de vieillesse correspond au double du montant minimal. L’introduction de la 13e rente de vieillesse n’a d’incidence ni sur le montant minimal de la rente de vieillesse ni sur la rente de vieillesse mensuelle ; la procédure de calcul actuelle reste inchangée. De même, elle ne change rien aux dispositions qui renvoient au montant minimal, au montant maximal ou à la rente de vieillesse mensuelle. Supplément de rente pour les femmes de la génération transitoire après AVS 21 L’art. 34bis LAVS entre en vigueur le 1er janvier 2025. Il prévoit que les femmes de la génération transitoire qui ne perçoivent pas leur rente de vieillesse de manière anticipée ont droit à un supplément de rente lorsqu’elles perçoivent leur rente de vieillesse. Ce supplément ne fait pas partie de la rente de vieillesse et il est versé en dehors du système de l’AVS. Par conséquent, il n’entre pas dans la base de calcul de la 13e rente de vieillesse. Assurance-survivants et invalidité Les rentes de vieillesse de l’AVS servent de référence pour d’autres prestations des assurances sociales. Ainsi, au sein même de l’AVS, les rentes de survivants (rentes de veuve, de veuf et d’orphelin) et les rentes pour enfant correspondent à un pourcentage de la rente de vieillesse AVS (art. 35ter, 36 et 37 LAVS). Selon le régime en vigueur, le montant des rentes de l’AI coïncide avec celui des rentes de vieillesse de l’AVS (art. 37, al. 1, de la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l’assurance-invalidité [LAI]10). Conformément au libellé du nouveau texte constitutionnel, la 13e rente de vieillesse ne sera toutefois accordée qu’en complément à une rente de vieillesse de l’AVS. Le montant de la rente de vieillesse AVS elle- même ne changera pas pour autant et continuera, comme c’est le cas actuellement, de servir de référence pour les rentes de survivants, les rentes pour enfant et les rentes de l’AI.

La 13e rente de vieillesse n’est pas prise en compte dans le contrôle de la surassurance. En effet, par la « rente du père ou de la mère » dont il est fait mention à l’art. 41 LAVS, il faut comprendre la rente mensuelle. La méthode pour le contrôle de la surassurance et la détermination du montant des rentes réduites reste donc la même, et toutes les rentes pour enfants ainsi que toutes les rentes complémentaires qui sont versées avec la rente individuelle exempte de la 13e rente de vieillesse doivent être prises en compte.

3.1.5 Coordination avec d’autres assurances sociales

Prévoyance professionnelle Déduction de coordination / montants-limites : les prestations du régime obligatoire de la prévoyance professionnelle sont, elles aussi, coordonnées avec la rente de vieillesse de l’AVS. Pour déterminer le salaire assuré dans la prévoyance professionnelle, on déduit du salaire déterminant la déduction dite de coordination. Cette dernière est fixée en chiffres absolus dans la loi (art. 8, al. 1, de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [LPP]11). Elle s’élève actuellement à 25 725 francs, ce qui correspond à 7/8 de la rente de vieillesse annuelle maximale de l’AVS. La présente modification de loi n’a pas d’incidence sur le montant de la rente de vieillesse maximale de l’AVS, si bien qu’il n’est pas indiqué de modifier la déduction de coordination. Il en va de même pour le montant-limite supérieur du salaire annuel (art. 8, al. 1, LPP), le seuil d’accès (art. 7, al. 1, LPP), le salaire coordonné minimal (art. 8, al. 2, LPP) et les cotisations annuelles maximales au pilier 3a (art. 7, al. 1, de l’ordonnance du 13 novembre 1985 sur les déductions admises fiscalement pour les cotisations versées à des formes reconnues de prévoyance [OPP 3]12).

8 Art. 60, al. 1, de la loi de la Principauté de Liechtenstein du 18 septembre 1996 concernant l’amendement de la loi sur l’assurance vieillesse et survivants 9 RS 831.30 10 RS 831.20 11 RS 831.40 12 RS 831.461.3

Adéquation : afin d’éviter que les institutions de prévoyance ne doivent réduire leurs prestations en raison de la 13e rente de vieillesse, il faudra préciser, à l’art. 1 de l’ordonnance du 18 avril 1984 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2]13, que seules les rentes de vieillesse mensuelles de l’AVS, à l’exclusion de la 13e rente, sont prises en compte dans l’évaluation de l’adéquation des plans de prévoyance. Assurance-accidents Les rentes d’invalidité au sens de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l’assurance-accidents (LAA)14 sont accordées à vie, et en cas de perception simultanée d’une rente du 1er pilier, elles sont versées sous forme de rente complémentaire. Dans ce dernier cas, la différence de montant entre 90 % du gain assuré et la rente de l’AI ou de l’AVS est octroyée sous forme de rente complémentaire (art. 20, al. 2, LAA). Le terme générique « rente de l’assurance-vieillesse et survivants » utilisé à l’art. 20, al. 2, LAA comprend les rentes de vieillesse de l’AVS. Comme la 13e rente de vieillesse est octroyée sous forme de supplément à la rente de vieillesse de l’AVS sans effet sur le montant de celle-ci, elle n’est pas prise en compte dans le calcul de la rente complémentaire. Il en va de même pour le calcul d’une rente complémentaire en cas de rente de survivants de l’assurance-accidents (art. 31, al. 4, LAA). Le versement d’une 13e rente de vieillesse n’a donc aucune incidence sur les prestations de l’assurance-accidents. Assurance militaire Dans l’assurance militaire, la rente d’invalidité qui était allouée pour une durée indéterminée est transformée en rente de vieillesse lorsque l’assuré perçoit de manière anticipée la totalité de sa rente de vieillesse en vertu de l’art. 40, al. 1, LAVS, mais au plus tard lorsqu’il atteint l’âge de référence fixé à l’art. 21, al. 1, LAVS. La rente de vieillesse pour assurés invalides de l’assurance militaire n’est plus versée que sur la base de la moitié du gain annuel déterminant pour le calcul de la rente, quel que soit le montant de la rente de vieillesse AVS (art. 47, al. 1, de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur l’assurance militaire [LAM]15). En ce qui concerne les rentes de survivants, l’assurance militaire ne prévoit pas de coordination avec

les prestations de l’AVS. Le versement d’une 13e rente de vieillesse n’a donc aucune incidence sur les prestations de cette assurance. Assurance-chômage Selon la loi du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage (LACI)16, les personnes qui anticipent le versement de leur rente de vieillesse peuvent toucher des indemnités de chômage. Il est possible de toucher à la fois des prestations de vieillesse et des indemnités de chômage tant que les personnes assurées n’ont pas encore atteint l’âge de référence au sens de la législation AVS (art. 8, al. 1, let. d, LACI). Les prestations de vieillesse de l’AVS sont déduites de l’indemnité de chômage (art. 18c LACI). Contrairement au terme « rente AVS », l’expression « prestations de vieillesse » ne désigne pas seulement la rente de vieillesse de l'AVS, mais aussi la 13e rente de vieillesse. Étant donné que la 13e rente de vieillesse sera versée en décembre, cette rente sera donc également déduite des indemnités de chômage du même mois. Selon la pratique de l’assurance-chômage, cette déduction est proportionnelle au taux d’occupation recherché par la personne assurée. Prestations transitoires Conformément à la loi fédérale du 19 juin 2020 sur les prestations transitoires pour les chômeurs âgés (LPtra)17, le droit aux prestations transitoires s’éteint avec le versement d’une rente du 1er pilier, soit parce que celle-ci est perçue de manière anticipée, soit parce que l’âge de référence a été atteint. Le versement d’une 13e rente de vieillesse n’a donc aucune incidence sur les prestations transitoires.

3.2 Financement de la 13e rente de vieillesse

Les mesures de financement de la 13e rente de vieillesse sont présentées en indiquant leurs effets estimés en 2030 (aux prix de 2023). Cette année-là, les dépenses liées à la 13e rente de vieillesse devraient s’élever à environ 4,7 milliards de francs. Selon le régime en vigueur, la Confédération devrait prendre en charge 20,2 % de ces dépenses, soit quelque 950 millions de francs. L’AVS devrait supporter elle-même les dépenses restantes, soit 3,8 milliards de francs, ou les couvrir par d’autres sources de recettes (cf. tableau 3 en annexe). Vu la situation financière de l’AVS et de la Confédération, des mesures immédiates s’imposent pour financer les dépenses supplémentaires liées à la 13e rente de vieillesse et éviter d’alourdir la charge financière de la Confédération (cf. ch. 1.1.4). En ce qui concerne le financement de la part des dépenses à la charge de l’AVS (3,8 milliards de francs), deux variantes sont proposées ; elles font appel à des sources de recettes existantes de l’assurance et peuvent être mises en œuvre rapidement (cf. ch. 3.2.1). S’agissant de la part restante des dépenses (950 millions de francs), la Confédération ne participera pas au financement, de sorte que sa contribution devra passer de 20,2 % à 18,7% des dépenses annuelles de l’assurance jusqu’à l’entrée en vigueur de la prochaine réforme de l’AVS (cf. ch. 1.2.2). Deux variantes sont également proposées pour financer cette part des dépenses (cf. ch. 3.2.2).

3.2.1 Financement de la part de l’AVS

Deux variantes sont proposées pour financer la part de l’AVS dans les dépenses (3,8 milliards de francs). Variante 1 : augmentation des taux de cotisation de 0,8 point, ce qui rapporterait environ 3,8 milliards de francs en 2030 (cf. tableau 5 en annexe).

13 RS 831.441.1 14 RS 832.20 15 RS 833.1 16 RS 837.0 17 RS 837.2

Variante 2 : augmentation des taux de cotisation de 0,5 point et de la TVA de 0,4 point. Une hausse des taux de cotisation de 0,5 point générerait environ 2,4 milliards de francs des recettes en 2030, tandis qu’un relèvement de la TVA de 0,4 point rapporterait 1,5 milliard de francs, soit 3,9 milliards de francs au total (cf. tableau 7 en annexe).

3.2.2 Financement de la part de la Confédération

Les variantes suivantes sont proposées pour financer la part restante des dépenses liées à la 13e rente de vieillesse et compenser la baisse de la contribution de la Confédération (950 millions de francs). Variante A : aucune mesure n’est prise. L’AVS serait ainsi privée de ces recettes à la hauteur de la contribution non versée par la Confédération (environ 950 millions de francs en 2030) et devrait combler cette lacune en utilisant une partie de sa fortune. Cette dernière diminuerait chaque année. En 2030, le niveau du Fonds de compensation de l'AVS correspondrait encore à 98% des dépenses de l'AVS. Variante B : la part non couverte par la Confédération est financée en faisant appel aux mêmes sources de recettes que celles utilisées pour la part de l’AVS.

Si la solution retenue pour financer la part de l’AVS est la variante 1, qui prévoit une hausse des taux de cotisation, alors une augmentation supplémentaire, de 0,2 point, serait nécessaire pour couvrir également la part manquante de la Confédération. Les recettes supplémentaires s’élèveraient, dans ce cas, à environ 900 millions de francs en 2030 (cf. tableaux 5 et 9 en annexe).
Si la solution préférée pour financer la part de l’AVS est la variante 2, qui prévoit de relever à la fois les taux de cotisation et la TVA, alors ces deux variables seraient également utilisées pour compenser la part manquante de la Confédération, en l’occurrence à hauteur de 0,1 point supplémentaire pour les taux de cotisation et de 0,2 point pour la TVA. Il en résulterait, en 2030, des recettes d’environ 480 millions de francs (pour les cotisations) et 730 millions de francs (pour la TVA), soit 1,2 milliard de francs au total (cf. tableaux 7 et 11 en annexe).

3.2.3 Vue d’ensemble des variantes

En fonction des variantes retenues pour financer la part de l’AVS et celle de la Confédération, différentes combinaisons sont possibles pour couvrir l’intégralité des dépenses liées au versement de la 13e rente de vieillesse. La variante B repose sur l’hypothèse que la ou les sources de recettes utilisées pour financer la part de l’AVS le seront également pour couvrir la part de la Confédération. 1A : Variante 1 pour la part de l’AVS et variante A pour la part de la Confédération Les taux de cotisation sont relevés de 0,8 point pour financer la part de l’AVS. Aucune mesure de financement n’est prévue pour la part de la Confédération, ce qui oblige l’AVS à utiliser sa fortune pour couvrir cette part des dépenses. 2A : Variante 2 pour la part de l’AVS et variante A pour la part de la Confédération Les taux de cotisation sont relevés de 0,5 point et la TVA de 0,4 point pour financer la part de l’AVS. Aucune mesure de financement n’est prévue pour la part de la Confédération, ce qui oblige l’AVS à utiliser sa fortune pour couvrir cette part des dépenses. 1B : Variante 1 pour la part de l’AVS et variante B pour la part de la Confédération Les taux de cotisation sont relevés de 0,8 point pour financer la part de l’AVS. Il est fait appel à la même source de financement pour couvrir la part de la Confédération, soit une augmentation supplémentaire, de 0,2 point, des taux de cotisation. Les taux de cotisation sont ainsi relevés d’un point au total, ce qui rapporterait environ 4,8 milliards de francs en 2030 (cf. tableau 9 en annexe). Les dépenses liées à la 13e rente de vieillesse seraient alors intégralement couvertes et il ne serait pas nécessaire de toucher à la fortune de l’AVS. 2B : Variante 2 pour la part de l’AVS et variante B pour la part de la Confédération Les taux de cotisation et la TVA sont respectivement relevés de 0,5 et 0,4 point pour financer la part de l’AVS. Il est fait appel à la même source de financement pour couvrir la part de la Confédération, soit un relèvement supplémentaire de 0,1 point pour les taux de cotisation et de 0,2 point pour la TVA. Les taux de cotisation et la TVA sont ainsi tous les deux relevés de 0,6 point au total. Il en résulterait, en 2030, des recettes d’environ 2,9 milliards de francs pour l’augmentation des taux de cotisation et de 2,2 milliards de francs pour la hausse de la TVA (cf. tableau 11 en annexe). Les dépenses

liées à la 13e rente de vieillesse seraient alors intégralement couvertes et il ne serait pas nécessaire de toucher à la fortune de l’AVS.

Vue d’ensemble des variantes

Variante Financement pour l’AVS Contribution de la Financement Financement total AVS et Confédération en supplémentaire pour Confédération pourcentage des dépenses couvrir la baisse de la de l’AVS contribution de la Confédération à l’AVS

Variante 1A 0,8 point de cotisations 18,7 % jusqu’à l’entrée en - 0,8 point de cotisations vigueur d’une prochaine réforme

Variante 2A 0,5 point de cotisations / 18,7 % jusqu’à l’entrée en - 0,5 point de cotisations / vigueur d’une prochaine 0,4 point de TVA 0,4 point de TVA réforme

Variante 1B 0,8 point de cotisations 18,7 % jusqu’à l’entrée en 0,2 point de cotisations 1 point de cotisations vigueur d’une prochaine supplémentaire réforme

Variante 2B 0,5 point de cotisations / 18,7 % jusqu’à l’entrée en 0,1 point de cotisations 0,6 point de cotisations / vigueur d’une prochaine supplémentaire 0,4 point de TVA 0,6 point de TVA réforme 0,2 point de TVA supplémentaire

3.2.4 Évaluation des variantes

Une présentation détaillée des conséquences des différentes variantes est proposée au ch. 5.

Hausse des taux de cotisation Le taux de cotisation est actuellement de 8,7 % pour les salariés et les employeurs ; les cotisations des indépendants et des personnes sans activité lucrative sont fixées en fonction de leur statut et de leur revenu ou fortune (art. 4 ss LAVS). L’augmentation des taux de cotisation doit donc aussi s’accompagner d’une modification des cotisations minimales des personnes sans activité lucrative et des indépendants, ainsi que du taux de cotisation minimal pour les indépendants. Les assurés de l’assurance facultative ont, eux aussi, droit à la 13e rente de vieillesse et doivent donc contribuer de manière proportionnelle à son financement. Le relèvement des taux de cotisation a ainsi des répercussions sur toutes les catégories de cotisants. Dans la perspective du principe d’assurance et du financement par répartition de l’AVS, une augmentation du taux de cotisation à l’AVS représente la solution la plus cohérente pour couvrir les coûts supplémentaires liés à la mise en œuvre de l’initiative. Cette mesure de financement est en outre simple et rapide à concrétiser. Une telle mesure aurait toutefois pour inconvénient de concerner uniquement les personnes en âge de travailler et les employeurs ; les bénéficiaires de rente ne participeraient pas au financement. Elle aurait en outre pour effet d’alourdir les coûts salariaux, ce qui pourrait nuire à l’emploi et peser sur les salaires (cf. ch. 5.4.2). Or, la stabilité des taux de cotisation et la part relativement faible des cotisations sociales dans les salaires sont un facteur non négligeable de la solidité du marché du travail, du taux d’activité élevé en Suisse et, de manière générale, de l’attractivité de sa place économique.

Relèvement de la TVA Le taux normal de la TVA est actuellement de 8,1 %, tandis que le taux réduit est fixé à 2,6 % et le taux spécial pour les prestations du secteur de l’hébergement, à 3,8 %. Aujourd’hui déjà, les recettes de 1,4 point de pourcentage du taux normal sont affectées directement à l’AVS. En cas de relèvement de la TVA, les trois taux seraient augmentés de façon proportionnelle. Cette façon de faire permet d’atténuer la hausse pour les taux les plus bas et d’éviter une charge supplémentaire trop lourde sur les biens de consommation courante, ce qui présente l’avantage de ne pas trop grever le pouvoir d’achat des bas à moyens revenus. Le recours aux recettes de la TVA en faveur de l’AVS permettrait de répartir le financement de la 13e rente de vieillesse de manière solidaire en Suisse, soit sur la population dans son ensemble et aussi sur les retraités. Dans le même temps, l’initiative a pour objectif de lutter contre la perte de pouvoir d’achat des bénéficiaires d’une rente de vieillesse. Or, un relèvement de la TVA, s’il est répercuté sur les prix, aggraverait cette situation. Il aurait en outre un impact sur les entreprises, avec de possibles répercussions sur l’emploi et les salaires (cf. ch. 5.4.1).

Fortune de l’AVS La fortune du Fonds de compensation de l’AVS doit être suffisante pour garantir le versement des rentes et compenser les fluctuations du résultat d’exploitation. Selon le droit en vigueur, elle ne doit pas tomber en dessous du montant des dépenses annuelles de l’assurance (art. 107, al. 3, LAVS). Elle doit garantir une réserve de liquidités, de sécurité et de fluctuation et permettre d’amortir les conséquences des fluctuations conjoncturelles de l’économie sur les finances de l’AVS (stagnation des recettes et augmentation des dépenses). Dans son message du 19 novembre 2014 concernant la réforme de la prévoyance vieillesse 202018, le Conseil fédéral avait proposé d’abaisser le seuil légal de la fortune de l’AVS

18 FF 2015 1

dans le Fonds de compensation à 70 % des dépenses annuelles de l’assurance. Ce projet avait été rejeté lors de la votation populaire de septembre 2017. Il existe un certain décalage entre les recettes et les dépenses de l’AVS. Mais comme les prestations de cette assurance doivent pouvoir être versées en tout temps, il faut impérativement éviter que la fortune de l’AVS ne tombe à un trop bas niveau. Il convient également d’avoir à l’esprit que l’emprunt de l’AVS à l’AI, d’un montant de 10 milliards de francs, n’est qu’une créance qu’il n’est pas possible d’utiliser pour payer des prestations. Le ch. 5.1.1 présente les répercussions des différentes variantes de financement sur le niveau du Fonds de compensation.

3.3 Adéquation des tâches et du financement

Hormis la mise en œuvre par la Centrale de compensation, le présent projet ne prévoit pas de nouvelles tâches qui incomberaient à la Confédération à la suite de modifications législatives. Les conséquences financières pour la Confédération résultent des variantes proposées pour financer la 13e rente de vieillesse, car elle serait concernée par le relèvement des taux de cotisation (frais de personnel) ou des taux de TVA (consommation et investissements). Ces mesures de financement visent à assurer l’équilibre financier de l’AVS.

3.4 Coûts de mise en œuvre

Le versement de la 13e rente de vieillesse et la perception des cotisations, plus élevées selon la variante de financement retenue, incombent aux organes d’exécution de l’AVS (caisses de compensation AVS et Centrale de compensation [CdC], art. 63 et 71 LAVS). L’introduction de la 13e rente de vieillesse entraînera des coûts pour les modifications techniques et administratives. Ceux-ci seront financés par les contributions aux frais d’administration versés par les affiliés (employeurs, personnes exerçant une activité indépendante, personnes sans activité lucrative et personnes assurées à titre facultatif). Les coûts d’adaptation ne peuvent pas être évalués pour les caisses de compensation, mais devraient rester raisonnables. En effet, le supplément sera versé avec la rente mensuelle du mois de décembre et le droit aux paiements rétroactifs s'éteindrait au décès de la personne assurée. Il n'y aurait donc pas de procédure complexe pour le paiement des arriérés. Les rentes de vieillesse sont calculées à l’aide d’un logiciel de calcul commun (Acor) mis à disposition par la CdC et utilisé par toutes les caisses de compensation. Ces dernières annoncent au registre des rentes, également exploité par la CdC, l’ensemble des prestations qu’elles versent. L’introduction de la 13e rente de vieillesse obligera par conséquent à modifier le logiciel de calcul et le registre des rentes. Les coûts de mise en œuvre de ces modifications techniques au sein de la CdC sont estimés à environ 1,9 million de francs ; ceux liés à la maintenance des systèmes informatiques devraient se chiffrer à environ 900 000 francs par an. Ces coûts sont supportés par l’AVS.

4 Commentaire des dispositions

4.1 Avant-projet relatif à la mise en œuvre de la 13e rente de vieillesse

4.1.1 Loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS)

Al. 1 : Le droit à la rente de vieillesse de l’AVS prend naissance le premier jour du mois qui suit celui au cours duquel l’assuré atteint l’âge de référence et s’éteint par le décès de l’ayant droit (art. 21, al. 2, LAVS). Si une personne ne perçoit pas (ou plus) de rente de vieillesse, elle n’a donc plus droit à la 13e rente de vieillesse. Les bénéficiaires d’une rente de vieillesse qui décèdent entre les mois de janvier et novembre n’ont pas droit à une rente de vieillesse en décembre et donc pas droit non plus à la 13e rente de vieillesse. À condition de n’être pas décédées avant le 1er décembre, les personnes dont la rente de vieillesse n’est pas versée mensuellement, que ce soit pour des questions de commodités administratives ou parce que cela est prévu dans une convention internationale, ont droit à la 13e rente de vieillesse. Dans ce cas, l’assuré a donc droit à la rente au mois de décembre ; seules les modalités de paiement changent. En cas d’anticipation de tout ou partie de la rente, la 13e rente de vieillesse est versée en proportion du montant des rentes anticipées perçues au cours de l’année civile. Dans le cas d’un ajournement, l’assuré ne peut toucher la 13e rente de vieillesse qu’à partir du moment où il perçoit au moins une partie de sa rente. Le montant de la 13e rente de vieillesse correspond alors à un douzième des rentes non ajournées perçues au cours de l’année civile. La 13e rente de vieillesse est octroyée uniquement aux bénéficiaires d’une rente de vieillesse de l’AVS. Elle n’est pas versée avec une rente de survivants, une rente pour enfant ou une rente complémentaire. Al. 2 : Comme la 13e rente de vieillesse est octroyée en tant que supplément à la rente de vieillesse annuelle, elle n’a pas d’impact sur les dispositions qui se réfèrent à la rente mensuelle ou à la rente annuelle. Ne sont ainsi pas concernées, par exemple, les dispositions qui portent sur le plafonnement, les bonifications pour tâches éducatives ou pour tâches d’assistance ou le montant maximal de la rente de vieillesse. Le calcul du montant maximal de la rente (pour les personnes seules ou les couples mariés) ne prend donc pas en compte la 13e rente de vieillesse. Comme le supplément pour les veuves et veufs au bénéfice d’une rente de vieillesse fait partie de la rente de vieillesse, il est pris en compte dans le calcul

de la 13e rente de vieillesse. À l’inverse, le supplément de rente pour les femmes de la génération transitoire prévu par la réforme AVS 21 ne fait pas partie de la rente et n’a donc pas d’influence sur le montant de la 13e rente. Il est versé indépendamment de cette dernière. La 13e rente de vieillesse s’élève à un douzième des rentes mensuelles perçues de janvier à décembre. Toutes les mutations pouvant survenir au cours d’une année civile (par ex. un partage des revenus) sont donc prises en compte dans le calcul de son montant. Al. 3 : La 13e rente de vieillesse est versée au mois de décembre. Conformément à l’art. 44, al. 2, LAVS, les rentes dont le montant ne dépasse pas 20 % de la rente minimale complète sont versées une fois l’an. Le paiement de ces rentes peut

intervenir tout au long de l’année et concerne des montants très faibles. Pour cette raison, il est nécessaire de prévoir une exception au paiement de la rente en décembre. Ainsi, en cas de paiement annualisé de la rente, la 13e rente de vieillesse sera versée en même temps que la rente de vieillesse.

L’objectif de la nouvelle norme constitutionnelle est d’améliorer la situation financière des bénéficiaires d’une rente de vieillesse, en particulier de ceux qui touchent les rentes les plus basses, et de mieux couvrir leurs besoins vitaux (art. 112, al. 2, let. b, Cst.) ; ce n’est pas d’améliorer la situation financière des héritiers. Comme l’art. 24, al. 1, de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA)19 prévoit que le droit à des prestations arriérées s’éteint cinq ans après la fin du mois pour lequel la prestation était due, il convient de prévoir une dérogation expresse à cette disposition.

4.1.2 Modification d’autres actes

Loi fédérale sur l’assurance-invalidité (LAI)

Art. 37, al. 1 Conformément au texte de l’initiative, la 13e rente de vieillesse n’est octroyée qu’en complément d’une rente de vieillesse, et non en complément d’une rente d’invalidité. Comme la formulation de la version allemande actuelle n’est pas univoque (à la différence des versions française et italienne), elle est alignée sur les autres versions linguistiques. La modification de cette disposition n’entraîne aucun changement matériel : la rente de vieillesse de l’AVS, à laquelle cette disposition renvoie, s’entend au sens étroit, à savoir sans la 13e rente de vieillesse, qui constitue un supplément distinct de la rente.

Loi fédérale sur les prestations complémentaires (LPC)

Art. 11, al. 3, let. i Les prestations complémentaires correspondent à la différence entre les dépenses reconnues et les revenus déterminants. Conformément à ce que prévoit le texte constitutionnel, la 13e rente de vieillesse est expressé exclue des revenus déterminants.

4.2 Avant-projet relatif au financement de la 13e rente de vieillesse

4.2.1 Arrêté fédéral sur le financement additionnel de l’AVS par le biais d’un relèvement de la TVA

Deux des variantes proposées pour le financement de la 13e rente de vieillesse prévoient un relèvement de la TVA. C’est pourquoi l’art. 130 Cst. doit être complété par un al. 3quinquies et un al. 3sexies. Comme le relèvement de la TVA nécessite une modification de la Constitution, celle-ci est soumise au référendum et doit être acceptée par la majorité du peuple et des cantons. Al. 3quinquies : Cet alinéa constitue la base constitutionnelle pour relever la TVA de 0,4 point (variante 2A) ou 0,6 point (variante 2B) afin de financer la 13e rente de vieillesse et d’assurer l’équilibre financier de l’AVS. La compétence pour procéder au relèvement des taux est déléguée au Conseil fédéral. Al. 3sexies : Cet alinéa précise que le produit du relèvement visé à l’al. 3quinquies est destiné au financement de la 13e rente de vieillesse.

4.2.2 Loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS)

Toutes les variantes proposées pour le financement de la 13e rente de vieillesse prévoient une hausse des cotisations. Les nouveaux montants des taux de cotisation et des cotisations minimales sont indiqués ci-après pour chaque variante (cf. ch. 3.2.3).

Art. 2, al. 4 et 5, 2e phrase Le taux de cotisation des personnes exerçant une activité lucrative et assurées à titre facultatif passe de 8,7 % à 9,5 % (variante 1A), 9,2 % (variante 2A), 9,7 % (variante 1B) ou 9,3 % (variante 2B). La cotisation minimale passe de 844 francs à 960 francs (variante 1A), 930 francs (variante 2A), 980 francs (variante 1B) ou 940 francs (variante 2B).

Art. 5, al. 1 Le taux de cotisation sur le revenu provenant d’une activité dépendante est porté à 4,75 % (variante 1A), 4,6 % (variante 2A), 4,85 % (variante 1B) ou 4,65 % (variante 2B) pour les salariés.

19 RS 830.1

Art. 6, al. 1 et 2, 2e phrase Le taux de cotisation des salariés dont l’employeur n’est pas tenu de payer des cotisations passe de 8,7 % à 9,5 % (variante 1A), 9,2 % (variante 2A), 9,7 % (variante 1B) ou 9,3 % (variante 2B). Si l’employeur qui n’est pas légalement tenu de payer des cotisations consent à le faire, le taux de cotisation est réparti de manière paritaire, c’est-à-dire à parts égales entre l’employeur et le salarié, à hauteur de 4,75 % (variante 1A), 4,6 % (variante 2A), 4,85 % (variante 1B) ou 4,65 % (variante 2B).

Art. 8, al. 1 et 2, 1re phrase Le taux de cotisation sur le revenu provenant d’une activité indépendante passe de 8,1 à 8,8 % (variante 1A), 8,5 % (variante 2A), 9,0 % (variante 1B) ou 8,6 % (variante 2B). Les limites inférieure et supérieure du barème dégressif ne sont pas modifiées. La cotisation minimale des indépendants passe de 422 francs à 480 francs (variante 1A), 465 francs (variante 2A), 490 francs (variante 1B) ou 470 francs (variante 2B).

La cotisation minimale des assurés n’exerçant aucune activité lucrative passe de 422 francs à 480 francs (variante 1A), 465 francs (variante 2A), 490 francs (variante 1B) ou 470 francs (variante 2B). Le mode de calcul de la cotisation maximale n’est pas modifié. Celle-ci continuera de correspondre à 50 fois la cotisation minimale.

Art. 13 Cette disposition, qui constitue le pendant de l’art. 5, al. 1, fixe le taux de cotisation sur le revenu provenant d’une activité dépendante pour les employeurs. Ici aussi, le taux de cotisation est porté à 4,75 % (variante 1A), 4,6 % (variante 2A), 4,85 % (variante 1B) ou 4,65 % (variante 2B).

Art. 103 La contribution de la Confédération, actuellement fixée à 20,2 % des dépenses annuelles de l’assurance, est abaissée à 18,7 % afin que les dépenses supplémentaires liées à la 13e rente de vieillesse n’aggravent pas les déficits structurels de la Confédération. La prochaine réforme de l’AVS devra prévoir une solution à plus long terme.

5 Conséquences

5.1 Conséquences financières sur les assurances sociales

5.1.1 Conséquences sur l’AVS

Les tableaux et les graphiques ci-après illustrent les conséquences financières du projet sur l’AVS selon les variantes de financement décrites au ch. 3.2.3. Ils se réfèrent à l’année 2030, aux prix de 2023. Les montants indiqués dans les tableaux sont arrondis au million de francs. Un aperçu chronologique des conséquences financières des mesures prévues pour les différentes variantes (voir tableaux 5, 7, 9 et 11), de même que des budgets de l’AVS qui en résultent (voir tableaux 4, 6, 8 et 10), figure en annexe. La réduction du taux de contribution de la Confédération devrait se limiter à la période précédant l’entrée en vigueur de la prochaine réforme de l’AVS (voir ch. 3.2). Du fait que, pour l’heure, on ignore encore quels seront son contenu et sa date d’entrée en vigueur, les calculs réalisés pour la période postérieure à 2030 partent de l’hypothèse provisoire qu’à compter de 2031, la contribution de la Confédération sera relevée à son niveau actuel. Une vue synoptique des conséquences financières des différentes variantes s’y trouve au tableau 12.

Variante 1A : augmentation des taux de cotisation de 0,8 point, sans financement supplémentaire visant à compenser la réduction de 20,2 % à 18,7 % de la contribution de la Confédération aux dépenses de l’AVS.

Tableau 5–1 Modification du compte de l’AVS en 2030 En millions de francs, aux prix de 2023

Mesures Modification Modification des dépenses des recettes

13e rente de vieillesse 4714 Augmentation de la contribution de la Confédération à la suite de l’évolution des dépenses 952 Réduction de la contribution de la Confédération à 18,7 % des dépenses de l’AVS -959 Financement par un relèvement des cotisations de 0,8 point 3833

Total des dépenses et des recettes 4714 3826

Après 2030, au vu de l’évolution démographique, les finances de l’AVS devront faire l’objet de mesures additionnelles de stabilisation, d’autant plus que cette variante du projet ne prévoit pas de financement supplémentaire pour compenser la diminution temporaire de la contribution de la Confédération, ce qui entraînera une charge supplémentaire, notamment après 2030. Par ailleurs, le Parlement a chargé le Conseil fédéral de présenter, d’ici fin 2026, une proposition de réforme pour stabiliser les finances de l’AVS pendant les années 2030 à 2040.

Variante 2A : augmentation des taux de cotisation de 0,5 point et de la TVA de 0,4 point, sans financement supplémentaire visant à compenser la réduction de 20,2 % à 18,7 % de la contribution de la Confédération aux dépenses de l’AVS

Tableau 5–2 Modification du compte de l’AVS en 2030 En millions de francs, aux prix de 2023

Mesures Modification Modification des dépenses des recettes

Total des dépenses et des recettes 4714 3846

Variante 1B : augmentation des taux de cotisation de 1,0 point (0,8 pour le financement de l’AVS et 0,2 pour le financement supplémentaire visant à compenser la réduction de 20,2 % à 18,7 % de la contribution de la Confédération aux dépenses de l’AVS) Tableau 5–3 Modification du compte de l’AVS en 2030 En millions de francs, aux prix de 2023

Mesures Modification Modification des dépenses des recettes

Total des dépenses et des recettes 4714 4784

Après 2030, au vu de l’évolution démographique, les finances de l’AVS devront faire l’objet de mesures additionnelles de stabilisation, même si cette variante du projet intègre le financement supplémentaire, sans limite de durée, de la diminution temporaire de la contribution de la Confédération, ce qui allégera la charge financière du compte de l’AVS, notamment après 2030. Le Parlement a chargé le Conseil fédéral de présenter, d’ici fin 2026, une proposition de réforme pour stabiliser les finances de l’AVS pendant les années 2030 à 2040.

Variante 2B : augmentation des taux de cotisation de 0,6 point (0,5 pour le financement de l’AVS et 0,1 pour le financement supplémentaire visant à compenser la réduction de 20,2 % à 18,7 % de la contribution de la Confédération aux dépenses de l’AVS) et augmentation de la TVA de 0,6 point (0,4 pour le financement de l’AVS et 0,2 pour compenser la réduction de la contribution de la Confédération aux dépenses de l’AVS)

Tableau 5–4 Modification du compte de l’AVS en 2030 En millions de francs, aux prix de 2023

Mesures Modification Modification des dépenses des recettes

Total des dépenses et des recettes 4714 5054

Après 2030, au vu de l’évolution démographique, les finances de l’AVS devront faire l’objet de mesures additionnelles de stabilisation, même si cette variante du projet intègre le financement supplémentaire, sans limite de durée, de la diminution temporaire de la contribution de la Confédération, ce qui allégera la charge financière du compte de l’AVS, notamment après 2030. Le Parlement a chargé le Conseil fédéral de présenter, d’ici fin 2026, une proposition de réforme pour stabilise les finances de l’AVS pendant les années 2030 à 2040.

Vue synoptique des variantes proposées En millions de francs, aux prix de 2023 Variante Financement Résultat de Niveau du Résultat Niveau du Niveau du répartition en fonds en de fonds en 2030 fonds de

2026 2026 répartition 100 %

en 2030 garanti jusqu’à

AVS sans - 2494 113 % -43 112 % 2032 13e rente de vieillesse

13e rente de - -788 99 % -3755 75 % 2025 vieillesse sans mesures

Variante 1A 0,8 point de cotisations 1990 104 % -881 98% 2029

Variante 2A 0,5 point de cotisations 1701 103 % -862 98 % 2029 0,4 point de TVA Variante 1B 1,0 point de cotisations 2898 105 % 77 106 % 2032 (0,8 AVS, 0,2 Confédération) Variante 2B 0,6 point de cotisations 2691 105 % 346 107 % 2032 (0,5 AVS, 0,1 Confédération) + 0,6 point de TVA (0,4 AVS, 0,2 Confédération)

En raison de l’arrondi des taux de cotisation et de TVA au 1/10e de point de pourcentage, les variantes proposées ne couvrent pas toutes dans la même mesure les besoins de financement du projet. La variante 2B, prévoyant un financement mixte des coûts de la 13e rente de vieillesse et une diminution de la contribution de la Confédération à 18,7 % des dépenses totales, est celle qui entraîne le niveau du Fonds de compensation de l’AVS le plus élevé en 2030, la variante 1A étant celle qui conduit au niveau le plus bas. Si les variantes 1B et 2B permettent de garantir le niveau légal du Fonds de compensation AVS (100 % des dépenses annuelles) jusqu’en 2032 (dans l’hypothèse où la prochaine réforme de l’AVS entrerait en vigueur en 2031 et où la part de la Confédération serait relevée à son niveau actuel), les variantes 1A et 2A ne garantissent ce niveau légal que jusqu’en 2029.

5.1.2 Conséquences sur les autres assurances sociales

Le relèvement des taux de cotisation a des répercussions sur l’AI, sur le régime des allocations pour perte de gain (APG), sur l’assurance-chômage (AC) et sur l’assurance militaire (AM). En effet, des cotisations AVS sont dues sur les indemnités journalières et les allocations versées par ces assurances sociales, qui supportent la part de l’employeur (art. 25 LAI, art. 19a de la loi du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain [LAPG]20, art. 22a LACI et art. 29 LAM). Dans le domaine de l’AI, les dépenses augmentent donc respectivement, pour chacune des quatre variantes de financement de la 13e rente de vieillesse, de 2,8 millions (variante 1A), 1,75 million (variante 2A), 3,5 millions (variante 1B) ou 2,1 millions (variante 2B) de francs par an. Dans le régime des APG, les dépenses augmentent respectivement, pour chacune des variantes, de 7,4 millions (variante 1A), 4,6 millions (variante 2A), 9,2 millions (variante 1B) ou 5,5 millions (variante 2B) de francs par an. Dans l’AC, les dépenses augmentent respectivement, pour chacune des variantes, de 13 millions (variante 1A), 8,2 millions (variante 2A), 16,3 millions (variante 1B) ou 9,8 millions (variante 2B) de francs par an. Le projet a des conséquences minimes sur l’AM. Un relèvement des taux de cotisation, en effet, fait croître ses dépenses de moins de 0,1 million de francs par an, quelle que soit la variante retenue pour financer la 13e rente de vieillesse. Le projet n’a pas d’effets sur les PC, la 13e rente de vieillesse étant exclue des revenus déterminants.

5.2 Conséquences pour la Confédération

La Confédération participe aujourd’hui aux dépenses totales de l’AVS à hauteur de 20,2 %. L’introduction de la 13e rente de vieillesse fera augmenter les dépenses de l’AVS, ce qui, normalement, devrait accroître d’autant la contribution de la Confédération. Pour l’éviter, le projet prévoit de réduire, à 18,7 %, la part fédérale sur les dépenses totales de l’AVS. La Confédération sera touchée par la hausse des taux de cotisation et, le cas échéant, de la TVA. Taxe sur la valeur ajoutée Un relèvement de la TVA en faveur de l’AVS entraînerait une augmentation des recettes et des dépenses sans incidence sur le budget de la Confédération. Cependant, ce relèvement aura des effets sur la consommation et les investissements de la Confédération au même titre que pour les ménages. Pour les prestations non assujetties à la TVA et les activités relevant de la puissance publique, la Confédération ne peut pas déduire, au titre de l’impôt préalable, la TVA sur les prestations obtenues en amont. Elle subit donc une taxe dite occulte, dont le montant ne peut être estimé que de manière approximative. Après le relèvement des taux de TVA, la taxe occulte devrait légèrement augmenter. Selon les estimations de l’Administration fédérale des contributions (AFC), un relèvement proportionnel des taux de TVA de 0,4 point (variante 2A) ou 0,6 point (variante 2B) entraînera pour la Confédération des dépenses supplémentaires de quelque 40 millions (variante 2A) ou 60 millions (variante 2B) de francs à l’acquisition de biens et de services (état en 2021). Pour la Confédération en tant qu’employeur, les charges salariales devraient augmenter à moyen terme. Un relèvement de 0,4 point (variante 2A) ou de 0,6 point (variante 2B) entraînera une augmentation de l’indice suisse des prix à la consommation (IPC) de 0,4 % (variante 2A) ou de 0,6 % (variante 2B) susceptible d’avoir un impact sur la croissance des salaires dans le cadre de la politique salariale de la Confédération. Si les salaires étaient relevés en proportion exacte du renchérissement, il en résulterait une augmentation des charges du personnel, qui sont de l’ordre de 8619 millions de francs (comptes consolidés de la Confédération 2021), de 18 millions (variante 2A) ou 24 millions (variante 2B) de francs environ. Cependant, il faut s’attendre à ce que le relèvement du taux de la TVA ne soit pas intégralement répercuté sur

les clients et que l’IPC augmente moins (voir ch. 5.4.1). Par ailleurs, le renchérissement n’est qu’un facteur parmi d’autres de l’évolution des salaires du personnel de la Confédération. Étant donné que les rentes AVS sont adaptées à l’évolution des prix et des salaires, le relèvement de la TVA devrait aussi entraîner une augmentation des dépenses de l’AVS et, en fin de compte, de la contribution de la Confédération à l’AVS (exprimée en pourcentage de ces dépenses). L’effet modérateur de la hausse de la TVA sur la croissance économique devrait également agir sur les recettes de la Confédération. Selon diverses estimations, le recul des recettes fiscales devrait être plus ou moins proportionnel au fléchissement de la croissance économique21. Impôts sur le revenu (impôt fédéral direct) En tant que revenu, la 13e rente de vieillesse est imposable pour ses bénéficiaires, ce qui se traduit par des recettes supplémentaires au titre de l’impôt sur le revenu. Parallèlement, les cotisations AVS supplémentaires sont fiscalement déductibles, ce qui entraîne une baisse des recettes tirées de l’impôt sur le revenu. Ces deux effets interviennent aussi bien à l’échelle de la Confédération qu’à l’échelon des cantons. Les estimations réalisées par l’AFC concernant les retombées financières de la 13e rente de l’AVS sur les impôts sur le revenu se basent sur la statistique de l’impôt fédéral direct (IFD). Les données exploitées couvrent toutes les personnes assujetties à l’IFD. Elles comportent notamment des informations sur l’état civil, le statut professionnel (activité professionnelle ou bénéfice d’une rente), le revenu imposable, le nombre de déductions pour enfants, ainsi que sur les déductions pour assurances, pour personnes mariées, pour couple ayant deux revenus et celles du pilier 3a. Ces données ne fournissent pas d’indications sur les parts relatives du revenu qui sont issues de rentes ou de l’exercice d’une activité professionnelle dans le revenu total du contribuable. Les informations contenues dans ces données sont donc en soi insuffisantes pour estimer avec précision les effets fiscaux des différentes variantes de la réforme, si bien que les estimations reposent sur des hypothèses supplémentaires. Les résultats estimatifs se réfèrent à la statistique relative à

l’impôt fédéral direct de l’année 2020 et à une extrapolation des effets à escompter pour 2026. Le modèle de revenu utilisé

20 RS 834.1 21 F. Bodmer, Eine Analyse der Einnahmenschwankungen, Working Paper 7/2003, AFF, Berne, 2003

pour l’attribution de la rente supplémentaire et de la diminution de revenu liée aux hausses des cotisations AVS est celui du revenu net modifié. Ce dernier se définit comme la somme du revenu imposable et des déductions pour enfants, pour assurances, pour personnes mariées, pour couple avec deux revenus et de celles du pilier 3a. Recettes supplémentaires de l’impôt sur le revenu induites par la 13e rente de vieillesse L’estimation de ces recettes s’appuie sur le total des 13e rentes de vieillesse versées en Suisse (donc, rentes versées à l’étranger, à hauteur de 570 millions de francs, non comprises). Ce total est estimé à environ 3,6 milliards de francs. Il reste constant, quelles que soient les variantes de financement de la réforme soumises à estimation. Près de la moitié de ce montant sera versée à des couples mariés, l’autre moitié reviendra à des personnes non mariées. L’estimation des recettes supplémentaires à escompter est réalisée en deux étapes. Première étape : répartir le montant estimatif des 13e rentes, d’environ 3,6 milliards de francs, entre tous les retraités dans la statistique relative à l’impôt fédéral direct. La répartition du total estimé est effectuée en attribuant à chaque retraité un revenu supplémentaire correspondant, au moins, à une rente minimale et, au plus, à une rente maximale. Pour les personnes non mariées, la rente minimale s’élève à 1225 francs et la rente maximale à 2450 francs ; pour les couples mariés, les rentes minimale et maximale s’élèvent, respectivement, à 2450 et 3675 francs. Ainsi, les personnes ayant réalisé les revenus les plus élevés obtiennent la rente maximale, celles ayant réalisé les revenus les plus faibles, la rente minimale. Entre ces deux extrêmes, les rentes perçues s’échelonnent entre la rente minimale et la rente maximale, en fonction d’un paramètre de progression fixé de manière itérative, de sorte que la somme des rentes attribuées corresponde au total estimé de 3,6 milliards de francs. Cette première étape mène à une hausse estimative du revenu imposable de chaque retraité. Seconde étape : estimer la charge fiscale de l’impôt fédéral direct et des impôts cantonaux sur le revenu avant et après la hausse des revenus découlant du versement de la 13e rente de vieillesse. La différence entre les deux permet d’estimer les recettes fiscales supplémentaires générées par la 13e rente de vieillesse.

Diminution des recettes de l’impôt sur le revenu à la suite de la hausse des cotisations AVS L’estimation de ce paramètre se fonde sur la projection du total des cotisations AVS supplémentaires qui seront perçues sur les salaires. D’un point de vue strictement comptable, ce total est divisé à parts égales entre les employeurs et les salariés. Cependant, l’ampleur réelle des baisses de revenu liées à la hausse des cotisations pour les personnes professionnellement actives dépendra de la mesure dans laquelle les salariés supporteront une portion de la part des cotisations de l’employeur sous la forme de pertes de salaires (incidence fiscale). La présente estimation est donc établie en supposant, conformément à ce qu’il ressort d’une méta-analyse22, qu’à moyen terme, les salariés supporteront de manière indirecte, en plus de leurs propres cotisations salariales, 70 % des cotisations de l’employeur. Sur cette base, l’on doit estimer que, globalement, le revenu des actifs diminuera à raison de 85 % du total attendu des cotisations AVS supplémentaires. S’agissant des 15 % restants de cotisations supplémentaires (ou 30 % restants des cotisations de l’employeur), il faut envisager essentiellement deux possibilités : soit ils réduiront les bénéfices des entreprises, ce qui entraînera une diminution des recettes de l’impôt sur les bénéfices, soit les entreprises les répercuteront sur les prix à la consommation. Dans la mesure où la consommation reste stable ou ne diminue que de manière marginale en dépit de la hausse des prix, auquel cas les recettes de la TVA augmenteraient. Les estimations présentées dans ce chapitre se limitent aux effets sur les impôts sur le revenu et font abstraction de la part restante des 30 % de cotisations de l’employeur. La réduction de revenu découlant de la hausse de cotisations est répartie entre les personnes assujetties à l’impôt sur le revenu en fonction d’un taux de diminution des revenus des personnes professionnellement actives dans la statistique de l’impôt fédéral direct. Ce taux est fixé de manière à ce que la réduction de revenu corresponde au total attendu des cotisations AVS supplémentaires. Il dépend de chacune des variantes. Les conséquences financières sont corrélées avec les réductions de revenu estimées, de manière analogue (mais avec inversion de signe positif ou négatif) à celles de la 13e rente de vieillesse.

La Confédération subira 78,8 % des conséquences financières sur l’IFD, le reste affectant les cantons en raison de la part cantonale de 21,2 % à l’IFD (voir ch. 5.3). Le tableau ci-dessous présente, pour chaque variante, les conséquences financières estimées sur l’IFD (en millions de francs). Les adaptations comportementales, telles qu’un recul de l’emploi associé à l’augmentation des cotisations AVS, n sont pas représentées dans les estimations.

22 Melguizo et González-Páramo (2012): «Who bears labour taxes and social contributions? A meta-analysis approach» ; cité dans Brülhart (2021) «STAF: Ein Kuhhandel, der einigermassen aufgeht». Dans une étude antérieure financée par le Fonds national suisse, l’ampleur de la répercussion des cotisations de l’employeur en Suisse a été estimée à 60 % pour 1998. Cf. Künzi, Kilian ; Schärrer, Markus (2004). Wer zahlt für die Soziale Sicherheit und wer profitiert davon? Eine Analyse der Sozialtransfers in der Schweiz. Zurich/Coire : Verlag Rüegger.

Tableau 5-5 Estimation de l’augmentation / la diminution des recettes de l’IFD en raison de la 13e rente de vieillesse et des pertes de revenu liées à l’augmentation des cotisations AVS (en millions de francs).

0,8 point de 1,0 point de 0,5 point de 0,6 point de cotisations cotisations cotisations cotisations Hausse des Impôt fédéral direct 137 137 137 137 recettes liées à la 13e rente de vieillesse (en millions de francs) Baisse des Impôt fédéral direct -243 -301 -155 -184 recettes liées à la hausse des cotisations AVS (en millions de francs) Solde Impôt fédéral direct -106 -164 -18 -47 Part de l’IFD destinée à -83 -129 -14 -37 la Confédération (78,8 %)

Dans chacune des quatre variantes de la réforme, les diminutions de recettes estimées, dues aux baisses de revenus entraînées par les points de cotisations supplémentaires prélevés, sont supérieures aux suppléments de recettes estimés pour l’imposition de la 13e rente de vieillesse. Au bout du compte, l’estimation conclut donc à une diminution des recettes de l’IFD pour la Confédération. Aussi, plus les points de cotisations prévus dans une variante sont élevés, plus leurs conséquences financières estimées sur l’IFD seront négatives. Taux de cotisation Une hausse des taux de cotisation entraîne des charges supplémentaires pour la Confédération en tant qu’employeur. Les cotisations salariales sont financées à parts égales par les employeurs et les employés. Si la rémunération totale du personnel fédéral atteint quelque 5,2 milliards de francs en 2026, la hausse des taux de cotisation entraînera, pour la Confédération, des dépenses supplémentaires (qui augmenteront, les années suivantes, au rythme de la croissance de la masse salariale). La deuxième colonne du tableau ci-dessous indique les charges supplémentaires que la Confédération devra supporter si elle prend effectivement en charge les suppléments de cotisation de l’employeur. La troisième, celles que la Confédération devra supporter dans l’hypothèse (retenue dans l’estimation des conséquences financières sur les impôts sur le revenu) où, à moyen terme, 70 % des suppléments de cotisation de l’employeur seraient répercutés sur les salariés :

Tableau 5-6

Hausse des taux de cotisation Charges supplémen- Charges supplémen- taires pour la taires pour la Confédération sans Confédération en cas transfert de cotisations de transfert sur les de l’employeur sur les salariés de 70 % des salariés cotisations de l’employeur + 1,0 point (part de l’administration fédérale : 0,5 point) 26 millions de francs 8 millions de francs + 0,8 point (part de l’administration fédérale : 0,4 point) 21 millions de francs 6 millions de francs + 0,6 point (part de l’administration fédérale : 0,3 point) 16 millions de francs 5 millions de francs + 0,5 point (part de l’administration fédérale : 0,25 point) 13 millions de francs 4 millions de francs

5.3 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres

urbains, les agglomérations et les régions de montagne Les cantons ne participent pas au financement de l’AVS et ne sont donc qu’indirectement touchés, par exemple par la hausse de la TVA ou par des taux de cotisation plus élevés. Les conséquences pour les cantons et les communes, en leur

qualité de consommateurs, d’investisseurs et d’employeurs, sont les mêmes que pour la Confédération (voir ch. 5.2). Aussi est-il ici renvoyé au précédent chapitre. Taxe sur la valeur ajoutée Comparativement à la Confédération, les conséquences financières pour les cantons et les communes sont plus importantes, surtout au niveau fiscal. Selon les estimations de l’AFC, un relèvement proportionnel de la TVA de 0,4 point (variante 2A) ou 0,6 point (variante 2B) entraînerait pour les cantons, respectivement, des dépenses supplémentaires de l’ordre de 45 millions (variante 2A) ou 70 millions (variante 2B) de francs pour l’acquisition de biens et de services (état en 2021). Pour les communes, il faudrait s’attendre à une augmentation des dépenses qui pourrait atteindre près de 55 millions (variante 2A) ou 80 millions (variante 2B) de francs (état en 2021). Les conséquences financières sur les cotisations aux assurances sociales dépendront de la participation concrète à chaque assurance. En 2021, les charges du personnel des cantons se sont élevées à 31 040 millions de francs23. Si le relèvement de la TVA de 0,4 point (variante 2A) ou 0,6 point (variante 2B) était entièrement répercuté sur les clients et les salaires adaptés à un renchérissement (IPC) de 0,21 point (variante 2A) ou 0,28 point (variante 2B), il en résulterait une augmentation de leurs charges du personnel d’environ 65 millions (variante 2A) ou 87 millions (variante 2B) de francs. Les communes devraient elles aussi s’attendre à avoir à assumer des charges du personnel nettement plus importantes. En 2021, celles-ci se sont élevées à 15 925 millions de francs24 ; une augmentation des charges du personnel propre à compenser le renchérissement se chiffrerait à quelque 33 millions (variante 2A) ou 45 millions (variante 2B) de francs. Cependant, il faut s’attendre à ce que la TVA ne soit pas complètement répercutée sur les clients et, par conséquent, à ce que l’IPC et les charges du personnel augmentent moins. L’effet modérateur de la hausse d’impôts sur la croissance économique devrait agir aussi sur les recettes des cantons et des communes, et ce, dans la même mesure que pour la Confédération. Taux de cotisation En tant qu’employeurs, les cantons et les communes sont également concernés par le relèvement des taux de cotisation et devront donc supporter des charges supplémentaires pour leur personnel.

Impôts cantonaux sur le revenu Les estimations des recettes supplémentaires liées à la 13e rente de vieillesse et des diminutions de recettes dues aux cotisations AVS supplémentaires sont réalisées de manière analogue à la procédure appliquée dans les estimations des effets obtenus sur l’IFD (voir ch. 5.2). Cependant, les estimations des conséquences financières sur les impôts cantonaux sur le revenu sont plus incertaines que celles des conséquences sur l’IFD. Dans la statistique de l’impôt fédéral direct, en effet, le revenu imposable correspond à celui déterminé pour l’IFD. Les estimations s’appuient sur l’hypothèse que le revenu imposable de l’impôt cantonal sur le revenu est proche de celui de l’IFD. Or, comme le premier tend à être inférieur au second, la procédure d’estimation a tendance à surestimer légèrement les conséquences financières sur les impôts cantonaux sur le revenu. La raison en est qu’avec un revenu imposable moins élevé, le taux marginal d’imposition est légèrement inférieur, ce qui en réduit l’impact. En plus des répercussions financières évoquées concernant les impôts cantonaux sur le revenu, une partie des répercussions sur l’IFD touche aussi les cantons en raison de la part de cet impôt (21,2 %) qui leur revient. Le tableau ci-dessous présente, pour les différentes variantes, les conséquences financières estimées concernant les impôts cantonaux sur le revenu et la part cantonale à l’IFD (en millions de francs).

Tableau 5-7 Estimation de l’augmentation / la diminution des recettes des impôts cantonaux sur le revenu en raison de la 13e rente de vieillesse et des pertes de revenu liées à l’augmentation des cotisations AVS (en millions de francs)

0,8 point de 1,0 point de 0,5 point de 0,6 point de cotisations cotisations cotisations cotisations Hausse de Impôts cantonaux sur le revenu 433 433 433 433 recettes liées à la 13e rente Part cantonale de l’IFD (21,2 %) 29 29 29 29 de vieillesse Total des recettes cantonales 462 462 462 462 supplémentaires Baisses de Impôts cantonaux sur le revenu -441 -547 -282 -335 recettes liées aux cotisations Part cantonale de l’IFD (21,2 %) -52 -64 -33 -39 AVS suppl. Total des pertes de recettes -493 -611 -315 -374 cantonales Solde Impôts cantonaux sur le revenu -8 -114 151 98 Part cantonale de l’IFD (21,2 %) -23 -35 -4 -10 Solde total -31 -149 147 88

23 Statistique financière nationale, accessible sous www.data.finance.admin.ch > Finances publiques de la Suisse (état : 22.5.2024) 24 Statistique financière nationale, accessible sous www.data.finance.admin.ch > Finances publiques de la Suisse (état : 22.5.2024)

S’agissant des impôts cantonaux sur le revenu, les recettes supplémentaires estimées de la 13e rente AVS sont, dans les variantes prévoyant 0,5 ou 0,6 point de cotisation supplémentaire, plus élevées que les diminutions de recettes dues aux cotisations plus élevées. Pour les variantes prévoyant 0,8 ou 1,0 point de cotisation supplémentaire, c’est l’inverse. En revanche, l’IFD connaît une diminution des recettes avec toutes les variantes de la réforme (voir tableau 5-5). Cette différence d’impact sur la Confédération et les cantons s’explique par la progressivité plus marquée de l’IFD par rapport aux impôts cantonaux sur le revenu. Les retraités ont en moyenne un revenu plus faible que les contribuables professionnellement actifs. Aussi les suppléments de recettes par franc de rente AVS supplémentaire sont-ils comparativement moins importants, en raison du taux d’imposition marginal plus bas applicable, que les diminutions de recettes par franc de perte de revenu salarial due aux cotisations AVS plus élevées. Pour l’IFD, ces différences de taux marginaux sont plus importantes que pour les impôts cantonaux sur le revenu, si bien que les diminutions de recettes, par rapport aux suppléments de recettes, sont plus importantes pour la Confédération que pour les cantons. Le projet n’a pas d’incidence particulière pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne.

5.4 Conséquences économiques

5.4.1 Relèvement des taux de TVA

Conséquences pour les consommateurs Une hausse du taux de TVA a des répercussions principalement sur le niveau des prix et sur le pouvoir d’achat des ménages. En règle générale, les entreprises la répercutent sur les consommateurs, ce qui entraîne une augmentation des prix des biens et des services. Elles peuvent cependant aussi opter pour un report partiel ou progressif de cette hausse, pendant une longue période, sur les consommateurs. Autrement dit, la transposition d’un relèvement de la TVA sur les prix n’est généralement pas totale, et pas nécessairement immédiate, mais peut s’étendre sur plusieurs années. Il faut également savoir que certains biens et services ne sont soit pas soumis à la TVA, soit le sont à un taux réduit, si bien qu’une augmentation de la TVA ne se répercutera pas entièrement sur le niveau général des prix, et ce, quelle que soit l’ampleur du transfert. En Suisse, la charge fiscale supplémentaire provoquée par l’introduction de la TVA, en 1995, et par le relèvement de son taux en faveur de l’AVS au 1er janvier 1999 s’était répercutée sur les consommateurs, respectivement, à 75 % (1995) et à 65 % (1999)25. Les données empiriques à disposition ne permettent pas de prévoir avec précision l’effet qu’aura l’augmentation proposée des taux de TVA sur l’IPC. Si les taux de la TVA sont relevés proportionnellement de 0,4 point (variante 2A) ou 0,6 point (variante 2B), il faut s’attendre à enregistrer – à supposer que cette hausse soit entièrement répercutée sur les clients – une hausse de l’IPC d’environ 0,21 % (variante 2A) ou 0,28 % (variante 2B). Ce renchérissement devrait s’accompagner d’un ralentissement de la demande globale. Même si l’annonce d’un relèvement de la TVA entraîne souvent un renforcement de la consommation peu avant l’introduction des nouveaux taux, la consommation des ménages diminuera normalement ensuite, tout comme les investissements des entreprises. D’autres facteurs atténuent toutefois le recul de la performance économique qui pourrait en résulter. D’une part, les exportations de biens et de services sont exonérées de la TVA et ne sont donc pas touchées par le relèvement. D’autre part, la baisse de la demande intérieure ne concernera pas seulement les biens et les services d’origine suisse, mais aussi

les biens et services importés. Elle n’a donc qu’un effet relatif sur la performance économique nationale. Par ailleurs, les ménages peuvent choisir de réduire leur épargne pour maintenir leur consommation au même niveau. Conséquences pour les entreprises En raison de la possibilité de la répercuter sur les consommateurs, la hausse des taux de la TVA n’exercera pas de pression immédiate sur les coûts de production. Mais l’on sait d’expérience, ou à l’exemple d’autres pays, que les entreprises répercutent de différentes manières un relèvement des taux de TVA. Elles peuvent, par exemple, en reporter une part sur leurs prix et, simultanément, tenter de compenser le reste à l’interne, ou en le répercutant sur leurs fournisseurs. Si les entreprises ne parviennent pas à répercuter entièrement l’augmentation de la TVA, la pression sur les marges des entreprises des secteurs soumis à forte concurrence peut augmenter. En outre, la hausse des prix à la consommation induite par le relèvement de la TVA pourrait motiver des exigences de hausse de salaire lors de négociations salariales. Les entreprises qui fournissent des prestations exclues du champ de la TVA et celles dont le chiffre d’affaires est trop faible pour qu’elles y soient assujetties ne peuvent pas déduire la TVA sur les prestations fournies en amont au titre de l’impôt préalable. Elles subissent donc, elles aussi, une taxe occulte, dont le montant ne peut être estimé que par approximation, mais qu’une hausse de la TVA devrait faire augmenter. Selon des estimations grossières de l’AFC, la taxe occulte supplémentaire liée à un relèvement proportionnel de TVA de 0,4 point (variante 2A) ou 0,6 point (variante 2B) pourrait se monter, dans les domaines de la formation, de la santé, du sport et de la culture (secteurs privé et public confondus), à environ 140 millions (variante 2A) ou 210 millions (variante 2B) de francs. Les entreprises soumises à la TVA doivent en outre s’attendre à des coûts de mise en œuvre (par ex. dans le domaine de l’informatique). D’après une estimation de l’AFC, à chaque modification affectant tous les taux de la TVA, ces coûts devraient avoisiner 150 à 200 millions de francs. Par ailleurs, les entreprises assujetties ont besoin de suffisamment de temps pour mettre en œuvre un changement de taux de la TVA.

25 Cf. Message du 25.6.2008 sur la simplification de la TVA, FF 2008 6277, ici : 6483 ss.

La TVA au sein de l’UE Ces dernières décennies, un nombre croissant de pays ont introduit une TVA. Tous les pays membres de l’UE l’ont fait et les taux ont augmenté au fil des dix dernières années. En comparaison, le taux normal de 8,1 % appliqué en Suisse est de loin le plus bas. Aucun pays de l’UE, en effet, n’affiche un taux ordinaire de TVA inférieur à 17 %. Les taux de TVA les plus élevés sont appliqués en Hongrie (27 %), en Suède (25 %) et au Danemark (25 % également)26.

Tableau 5-8 Taux de TVA en Suisse et au sein de l’UE Introduite en 1976 1996 2006 2022 2022 Taux normal Taux normal Taux normal Taux Taux réduits ou normal taux spéciaux

Belgique 1971 18,0 21,0 21,0 21,0 6,0/12,0 Bulgarie 1994 – 22,0 20,0 20,0 9,0 République 1993 – 22,0 19,0 tchèque 21,0 10,0/15,0 Danemark 1967 15,0 25,0 25,0 25,0 Allemagne 1968 11,0 15,0 16,0 19,0 7,0 Estonie 1991 – 18,0 18,0 20,0 9,0 Grèce 1987 – 18,0 19,0 24,0 6,0/13,0 Espagne 1986 – 16,0 16,0 21,0 4,0/10,0 France 1968 20,0 20,6 19,6 20,0 2,1/5,5/10,0 Croatie 1998 – – 22,0 25,0 5,0/13,0 Irlande 1972 20,0 21,0 21,0 23,0 4,8/9,0/13,5 Autriche 1973 12,0 19,0 20,0 22,0 5,0/10,0 Chypre 1992 – 8,0 15,0 19,0 5,0/9,0 Lettonie 1995 – 18,0 21,0 21,0 5,0/12,0 Lituanie 1994 – 18,0 18,0 21,0 5,0/9,0 France 1970 10,0 15,0 15,0 17,0 3,0/8,0/14,0 Hongrie 1988 – 25,0 20,0 27,0 5,0/18,0 Malte 1995 – 15,0 18,0 18,0 5,0/7,0 Pays-Bas 1969 18,0 17,5 19,0 21,0 9,0 Autriche 1973 18,0 20,0 20,0 20,0 10,0/13,0 Pologne 1993 – 22,0 22,0 23,0 5,0/8,0 Roumanie 1986 – 17,0 21,0 23,0 6,0/13,0 Roumanie 1993 – 18,0 19,0 19,0 5,0/9,0 Slovénie 1999 – – 20,0 22,0 5,0/9.5 Slovaquie 1993 – 23,0 19,0 20,0 10,0 Finlande 1994 – 22,0 22,0 24,0 10,0/14,0 Suède 1969 17,7 25,0 25,0 25,0 6,0/12,0 Suisse 1995 – 6,5 7,6 8,1 * 2,6/3,8*

* Suisse : taux à partir du 1er janvier 2024 (avant : 7,7 % / 2,5 % / 3,7 %)

Conséquences sur la croissance économique D’une manière générale, la consommation représente une assiette fiscale large et stable, ce qui confère à la TVA un potentiel de recettes élevé sans grandes distorsions économiques. Une réduction du pouvoir d’achat des ménages privés est susceptible de freiner la consommation. Elle peut avoir d’autres répercussions sur la dynamique économique, comme une baisse de la demande de main-d’œuvre. Globalement, il faut donc s’attendre à un potentiel ralentissement de la croissance économique. Néanmoins, grâce à divers mécanismes d’adaptation des salaires et des prix induits par ce ralentissement, l’économie devrait, après cette période d’acclimatation marquée par un plus faible niveau de croissance, renouer avec une croissance à long terme, analogue à celle qui prévalait avant le relèvement des taux de la TVA, mais à partir d’un PIB légèrement plus bas. Selon une modélisation réalisée par BAK Basel, sur mandat de l’OFAS dans le cadre de la réforme Prévoyance vieillesse 2020, une hausse de TVA se répercute à long terme pour environ 50 % sur le niveau de la consommation. En appliquant ce modèle aux variantes proposées, on peut estimer qu’à long terme, le niveau de consommation diminuerait de quelque 0,2 à 0,3 %. Comparé à aujourd’hui, le niveau du PIB (en valeur réelle) pourrait diminuer et celui de l’emploi légèrement se replier. Pour une hausse de la TVA conséquente de 3 point, BAK Basel prévoit un léger recul du PIB (environ 0,2 %) sur le long terme. Les augmentations de 0,4 point (variante 2A) ou, au plus, 0,6 point (variante 2B) proposées pour financer la 13e rente de vieillesse n’affecteraient donc pas trop le PIB et n’auraient que peu de conséquences sur les perspectives de croissance à long terme de l’économie suisse27. L’effet global pourrait être un léger recul de la croissance économique peu après le relèvement de la TVA. Cependant, en raison de divers mécanismes d’adaptation, ce recul devrait n’être que temporaire et ne pas affecter durablement le potentiel de croissance de l’économie.

26 Union européenne, règles et taux consultables sous : https://europa.eu/youreurope/index_fr.htm > Faire des affaires > Fiscalité > TVA > TVA dans l’UE : règles et taux (état : 23.3.2024) 27 Müller, U. et al. (2012) : Babyboom-Generation und AHV 2010–2060, Aspects de la sécurité sociale, rapport de recherche no 9/12, Berne, p. 40

5.4.2 Financement du supplément de rente par les cotisations

Conséquences pour les consommateurs Comme pour le financement au moyen de la TVA, un financement par les cotisations devrait entraîner une légère augmentation du niveau général des prix. Cette tendance est liée à la hausse des charges salariales des entreprises en raison du relèvement des cotisations de l’employeur, en partie répercuté sur le prix des produits. Des études empiriques28 montrent que la plupart des entreprises répercutent les hausses de cotisations de l’employeur sur leurs employés en diminuant leurs salaires nets ou en les maintenant à un niveau constant. Aussi l’incidence de leur relèvement sur le niveau général des prix devrait-elle être plus faible qu’en cas d’augmentation de la TVA. Hormis la légère hausse des prix, qui touchera tous les consommateurs de la même manière, l’impact du relèvement des cotisations sur la consommation différera surtout entre bénéficiaires de rentes et cotisants. Les personnes qui perçoivent une rente de vieillesse sans verser de cotisations bénéficient pleinement de la 13e rente de vieillesse. Si une telle rente avait été versée en 2024, le revenu disponible supplémentaire qu’elle aurait entraîné se serait élevé à 102 francs par mois pour les personnes seules touchant une rente de vieillesse minimale, et au double (204 francs) pour celles qui perçoivent une rente maximale. Les couples mariés touchant la rente minimale auraient obtenu un revenu disponible supplémentaire de 153 francs par mois ; ceux percevant la rente maximale, de 306 francs. Les rentes supplémentaires versées renforcent le pouvoir d’achat des retraités. Au vu de leur comparativement forte propension à consommer29, la majeure partie de leur revenu supplémentaire devrait être consacrée à des dépenses de consommation, en particulier parmi les ménages disposant de faibles moyens financiers. On devrait observer l’effet contraire chez les personnes actives, autrement dit chez les cotisants. Des cotisations salariales plus élevées, associées à une répercussion des cotisations de l’employeur sur le salaire net, entraîneront une baisse du revenu disponible des cotisants, ce qui freinera leur consommation. Conséquences pour les employés Un financement par les cotisations augmente, tant directement qu’indirectement, la déduction salariale de l’ensemble des

cotisants salariés. Selon la solution de financement retenue, la cotisation à verser par les salariés passerait de 4,35 % (actuellement) à 4,75 % (pour la variante 1A), 4,6 % (variante 2A), 4,85 % (variante 1B) ou 4,65 % (variante 2B). Les salaires nets des employés diminueraient en conséquence. Rapportée au salaire médian suisse de l’année 2022, la réduction du salaire net se serait située, en fonction de la solution de financement retenue, entre 17 francs (dans le cas de la variante 2A) à 34 francs (variante 1B) par mois30. Comme les entreprises répercutent généralement une part des cotisations de l’employeur sur les salaires qu’elles versent, les salaires nets des employés diminuent d’un montant plus important que le seul équivalent de leurs propres cotisations, quand bien même la charge des cotisations salariales devrait en principe être partagée à parts égales entre les employeurs et les salariés. Ainsi, ces derniers supportent de facto la majeure partie des hausses de ces cotisations. L’ampleur de ce transfert dépend de plusieurs facteurs, tels que la situation conjoncturelle et le degré d’organisation syndicale des travailleurs de la branche concernée31. Comme les cotisations salariales augmentent pour tous les salariés mais que la rente de vieillesse maximale est fixe, le financement par les cotisations implique une certaine redistribution entre les salariés des branches à hauts salaires et ceux des segments de salaires inférieurs. Tant la baisse des salaires nets que la redistribution des personnes à hauts revenus vers les travailleurs à bas salaires ont un effet contraire sur l’imposition du revenu. Comme les cotisations salariales sont déduites du revenu imposable, les salariés paieront moins d’impôts sur le revenu après l’introduction de la 13e rente de vieillesse qu’auparavant. Du fait de la progressivité de l’impôt, les salariés touchant un revenu plus élevé profiteront plus que proportionnellement de cet effet, vu que leur charge fiscale diminuera davantage32. La hausse des coûts salariaux devrait par ailleurs légèrement freiner la demande de main-d’œuvre. De plus, le renchérissement du travail inciterait à réduire les dépenses de personnel et à accroître la part du capital dans la production. Les possibilités, pour les employeurs, de répercuter l’augmentation de ces coûts sur les salaires, ou de réduire leurs

effectifs, varient d’un secteur – et même d’une entreprise – à l’autre. Conséquences pour les entreprises Les entreprises sont directement concernées par ces réformes en raison de leur rôle de cotisants et de contribuables, mais aussi indirectement au travers de l’évolution de la demande et des effets induits sur le marché du travail (voir, plus loin, les effets sur la croissance économique). En 2022, 553 897 employeurs et 404 365 indépendants étaient inscrits auprès d’une caisse de compensation et y cotisaient à l’AVS. En raison du mécanisme de cotisation paritaire, les hausses de cotisation envisagées sont identiques à celles que devraient verser les salariés et se situent, selon la variante de financement retenue, entre 0,25 et 0,5 point. L’évolution du taux de cotisation de l’employeur entraîne des coûts administratifs uniques, par exemple pour mettre à jour les systèmes informatiques ou comptables. Toutefois, elle entraîne une hausse durable des coûts salariaux. Étant donné que la production génère presque toujours d’autres coûts que les charges salariales, l’augmentation des coûts totaux pour les entreprises sera, dans la grande majorité des cas, nettement inférieure à 1 %. La plupart des entreprises tenteront de répercuter les coûts supplémentaires sur les salaires de leurs employés lors des prochaines négociations salariales (voir, plus haut, les conséquences pour les employés). Si elles n’y parviennent pas ou n’y parviennent qu’en partie, elles devraient tenter de compenser les coûts supplémentaires restants soit en réduisant leurs besoins en main-d’œuvre (par ex., en cessant d’embaucher, en supprimant des postes ou en automatisant des processus de travail), soit en les répercutant sur les prix de leurs produits.

28 Melguizo et González-Páramo (2012) ainsi que Künzi et Schärrer (2004), voir également les explications fournies au ch. 5.2 (Diminution des recettes de l’impôt sur le revenu à la suite de la hausse des cotisations AVS). 29 Le taux de consommation (dépenses par rapport au revenu disponible) des bénéficiaires de rente est supérieur à la moyenne. Pour les ménages d’une personne de plus de 65 ans, entre 2015 et 2017, il s’élevait à 93 %, contre 88 % pour les couples de plus de 65 ans. Les ménages plus jeunes avaient consacré une part de revenu nettement plus faible à leurs dépenses de consommation, qu’il s’agisse de personnes seules (80 %) de couples sans enfants (69 %) ou de couples avec enfants (73 %) ont consacré une part de revenu nettement plus faible à leurs dépenses de consommation (source : enquête de l’OFS sur le budget des ménages).

30 Salaire mensuel brut médian en 2022 selon l’OFS : 6788 francs

31 En cas de taux d’emploi élevé, le pouvoir de négociation des travailleurs est plus fort qu’en période de chômage élevé. 32 Graff, Michael (2023). Die Altersvorsorge in der Schweiz. Entstehung, Funktionsweise und Verteilungseffekte. KOF Analysen, 2023 (1), https://www.research-collection.ethz.ch/handle/20.500.11850/604345 (consulté le 20.3.2024).

Si l’obligation de cotiser s’applique certes à toutes les entreprises, toutes n’en sont pas pour autant touchées de la même manière. Celles dont la production est fortement axée sur la main-d’œuvre subiront probablement davantage les effets d’un financement faisant appel aux cotisations de l’employeur que les sociétés dont la production est plutôt axée sur le capital. Par rapport à aujourd’hui, il en résulterait un léger désavantage concurrentiel comparativement à l’étranger. Conséquences sur la croissance économique Comme indiqué précédemment, financer la 13e rente de vieillesse par une hausse des cotisations salariales a différents effets sur la performance économique. En raison de l’effet contraire à escompter entre les bénéficiaires d’une rente de vieillesse vivant en Suisse et les cotisants, l’effet global de la 13e rente sur la consommation totale est difficile à déterminer précisément. L’augmentation du revenu des rentiers est certes supérieure à la baisse de revenu des cotisants (voir à ce sujet les explications concernant les effets de la 13e rente sur les salariés), mais les quelque 5,3 millions d’actifs travaillant en Suisse sont nettement plus nombreux que les bénéficiaires d’une rente de vieillesse (1,7 million). D’autres effets sont induits par le renchérissement de la main-d’œuvre. Les entreprises répercuteront la hausse des coûts salariaux unitaires soit sur les prix de leurs produits, soit sur les salaires nets, ou réduiront leurs besoins en main-d’œuvre. Quelle que soit la stratégie adoptée, des effets de ralentissement de la croissance du PIB se produiront. Les hausses de prix entraîneront une baisse de la demande de produits plus onéreux, ce qui aura un effet négatif sur la croissance du PIB. Il en ira de même des réductions de salaires nets versés : celles-ci entraîneront une diminution du revenu disponible des cotisants, ce qui freinera leur consommation, et donc la croissance du PIB. La baisse de la demande de main-d’œuvre pèsera également sur la consommation privée. En raison d’effets contraires d’intensité variable, il n’est pas possible d’établir des prévisions fiables sur l’évolution de la croissance économique. Le modèle de simulation de l’étude BAK Basel déjà citée laisse à penser qu’une augmentation progressive des cotisations salariales à 11,42 % devrait, à long terme, entraîner une contraction réelle du PIB de 0,4 %.

BAK Basel cite le recul de la consommation privée et du volume des exportations comme les principaux moteurs de cette évolution. Pour interpréter les estimations dans le contexte des augmentations de cotisations proposées, il convient de signaler les principales divergences dans la modélisation utilisée. C’est ainsi que, dans le modèle choisi, le montant des retraites versées a été considéré comme constant, ce qui supprime l’impulsion de croissance attendue de la 13e rente de vieillesse. En outre, dans le modèle, la cotisation salariale a été triplée par rapport à l’option de financement en discussion, qui prévoit, au plus, un point de pourcentage supplémentaire. Par rapport au modèle de l’étude, les effets inhibiteurs sur la croissance de la variante de financement proposée devraient donc s’avérer moins marqués.

5.5 Conséquences sociales

5.5.1 Relèvement de la TVA

L’effet réducteur d’une hausse de la TVA sur le pouvoir d’achat n’est pas le même pour tous. Les ménages à faibles revenus consacrent généralement une plus grande part de celui-ci à la consommation que les ménages aux revenus plus élevés. Il s’ensuit qu’une augmentation de la TVA frappe plus durement les premiers en termes relatifs (en pourcentage de leur revenu), même si elle les affecte moins en termes absolus (en francs). Selon les estimations de l’AFC, la diminution de pouvoir d’achat induite par une augmentation proportionnelle des taux de TVA de 0,4 point (variante 2A) ou 0,6 point (variante 2B) pourrait varier, suivant le revenu et le type de ménage, entre 96 et 405 francs par an (variante 2A) ou entre 137 et 590 francs par an (variante 2B). Cela représente une diminution comprise entre 0,16 % (variante 2A) ou 0,23 % (variante 2B) pour le cinquième des ménages aux revenus les plus élevés, et 0,23 % (variante 2A) ou 0,33 % (variante 2B) pour le cinquième des ménages aux revenus les plus bas (voir tableaux 5-9 à 5-12)33. Le taux réduit appliqué aux biens de consommation courante permet d’atténuer quelque peu l’effet régressif de la TVA, à défaut de le compenser entièrement. Les points suivants retiennent toutefois l’attention. D’une part, ces estimations partent du principe que l’augmentation des taux d’imposition sera entièrement répercutée sur les consommateurs, ce qui ne sera pas forcément le cas (voir les explications au ch. 5.4.1). D’autre part, l’enquête de l’OFS sur le budget des ménages utilisée par l’AFC comme base de ses estimations n’inclut pas toutes les dépenses des ménages. Il y manque, par exemple, les dépenses concernant la construction, l’achat et la rénovation d’immeubles ou de logements. Par ailleurs, les ménages obtenant de très hauts revenus n’y sont pas non plus pris en compte. En outre, les estimations de l’AFC écartent les effets du relèvement de la TVA sur les loyers, sachant que ceux-ci ne se déploient qu’à l’occasion de la rénovation d’un logement. Ces estimations ne sont donc pas propres à calculer avec précision la charge attendue. En revanche, elles indiquent clairement dans quelle mesure le relèvement de la TVA entraînera des répercussions plus ou moins conséquentes selon les types de ménage et les classes de revenus.

Il est toutefois à souligner que les effets induits par la 13e rente de vieillesse sur les ménages de retraités ne peuvent pas être représentés. On ignore, en effet, quelle part de leur revenu supplémentaire sera épargnée et laquelle sera utilisée à des fins de consommation. En outre, on ne sait pas non plus comment va évoluer la demande des différents biens et services. Ainsi, les conséquences de la hausse de la TVA sur les ménages de retraités diffèrent de ce qui ressort des tableaux ci-après. Pour eux, la charge (en francs) de la TVA est plus élevée et sa part dans le revenu brut, plus faible (l’effet net de l’augmentation des rentes devrait toutefois être positif pour pratiquement tous les ménages de retraités. Un relèvement de la TVA, même de 0,6 point, n’annulerait cet effet que pour les ménages dont les dépenses de consommation sont nettement supérieures à 500 000 francs par an).

33 Estimations de l’AFC sur la base des données de l’enquête de l’OFS sur le budget des ménages 2013 à 2015

Tableau 5-9 Augmentation de la charge annuelle (en francs) en cas de hausse proportionnelle de la TVA de 0,4 point par rapport à la législation actuelle

Classes de revenus 0 – 4999 5000 – 7299 7300 – 9899 9900 – 13 700 (en francs par mois) 13 699 et plus

Tous les ménages 108,24 153,38 201,37 252,05 387,26 Personnes seules (rentiers exclus) 95,61 134,02 173,16 244,79 Couples (sans enfant) 161,18 204,14 244,34 375,30 Couples (avec 1 enfant) 160,03 196,00 254,47 404,93 Couples (avec 2 enfants) 179,23 205,30 264,11 386,48

Rentiers 106,54 166,45 229,79 363,98 Rentiers et personnes seules : les classes de revenus «9900 – 13 699» et «13 700 et plus» ont été regroupées en raison du nombre restreint d’observations.

Tableau 5-10 Augmentation de la charge annuelle (en % du revenu brut) en cas de hausse proportionnelle de la TVA de 0,4 point par rapport à la législation actuelle

Classes de revenus 0 – 4999 5000 – 7299 7300 – 9899 9900 – 13 699 13 700 (en francs par mois) et plus

Tous les ménages 0,26 0,21 0,20 0,18 0,16 Personnes seules 0,23 0,18 0,17 0,14 (rentiers exclus) Couples 0,22 0,19 0,17 0,16 (sans enfant) Couples 0,21 0,19 0,18 0,16 (avec 1 enfant) Couples 0,23 0,20 0,19 0,16 (avec 2 enfants) Rentiers 0,25 0,23 0,23 0,21

Rentiers et personnes seules : les classes de revenus «9900 – 13 699» et «13 700 et plus» ont été regroupées en raison du nombre restreint d’observations.

Tableau 5-11 Augmentation de la charge annuelle (en francs) en cas de hausse proportionnelle de la TVA de 0,6 point par rapport à la législation actuelle

Classes de revenus 0 – 4999 5000 – 7299 7300 – 9899 9900 – 13 700 (en francs par mois) 13 699 et plus

Tous les ménages 153,88 219,92 289,68 364,10 563,79 Personnes seules 136,88 194,08 252,07 358,08 (rentiers exclus) Couples 230,39 294,15 354,10 548,23 (sans enfant) Couples 228,21 281,34 367,30 589,76 (avec 1 enfant) Couples 254,82 292,69 379,41 560,01 (avec 2 enfants) Rentiers 150,84 237,81 329,57 528,82

Rentiers et personnes seules : les classes de revenus «9900 – 13 699» et «13 700 et plus» ont été regroupées en raison du nombre restreint d’observations.

Tableau 5-12 Augmentation de la charge annuelle (en % du revenu brut) en cas de hausse proportionnelle de la TVA de 0,6 point par rapport à la législation actuelle

Classes de revenus 0 – 4999 5000 – 7299 7300 – 9899 9900 – 13 699 13 700 (en francs par mois) et plus

Tous les ménages 0,36% 0,30% 0,28% 0,26% 0,23% Personnes seules 0,33% 0,26% 0,25% 0,21% (rentiers exclus) Couples 0,31% 0,28% 0,25% 0,23% (sans enfant) Couples 0,30% 0,27% 0,26% 0,23% (avec 1 enfant) Couples 0,33% 0,28% 0,27% 0,23% (avec 2 enfants) Rentiers 0,36% 0,33% 0,33% 0,30%

Rentiers et personnes seules : les classes de revenus «9900 – 13 699» et «13 700 et plus» ont été regroupées en raison du nombre restreint d’observations.

La dernière hausse de la TVA a eu lieu en 2011. Il s’agissait d’une augmentation proportionnelle de 0,4 point. Pourtant, comme l’a relevé l’OFS, l’inégalité des revenus disponibles n’a pas évolué entre 2010 et 2011. Elle s’est même réduite chez les ménages de personnes exerçant une activité professionnelle. Les conséquences sociales d’un relèvement des taux de TVA doivent donc toujours être replacées dans un contexte plus large, en tenant compte d’autres facteurs influant sur la répartition des revenus disponibles.

5.5.2 Hausse des taux de cotisation

Le taux de cotisation des assurés exerçant une activité salariée augmentera de 0,5 à 1,0 point, selon la variante retenue, pour atteindre 9,2 à 9,7 %. Le barème applicable aux cotisations des indépendants devra également être adapté. Les personnes sans activité lucrative étant elles aussi astreintes au versement de cotisations AVS, ces dernières devraient être majorées dans la même proportion. Les cotisations AVS sont proportionnelles au salaire. Si l’on admet que la part de la hausse des cotisations de l’employeur qui est répercutée sur les salariés est à peu près la même pour toutes les catégories de revenus, alors une augmentation des cotisations AVS ne devrait guère modifier la structure des salaires. En effet, tous les salaires diminueront dans la même proportion, si bien que les différences relatives entre les catégories de revenus resteront inchangées. À l’inverse, si la part de la hausse des cotisations de l’employeur répercutée sur les salariés diffère d’une catégorie de revenus à l’autre, la structure des salaires peut s’en trouver modifiée. Affirmer dans quelle direction pourraient aller ces effets relèverait de la simple spéculation. Comme les cotisations AVS pèsent uniquement sur les salaires, leur augmentation peut avoir un effet dégressif, et donc accentuer les inégalités par rapport à l’ensemble des revenus, du moins pour la population en âge de travailler. Cet effet dégressif est dû au fait que les revenus du capital (intérêts et dividendes, par ex.), non concernés par la hausse des cotisations AVS, jouent un rôle plus important pour les personnes à hauts revenus. L’impôt sur le revenu renforce encore cet effet : une hausse des cotisations salariales se traduit par une baisse du revenu imposable ; en raison de la progressivité de l’impôt, les conséquences fiscales d’une telle baisse sont plus importantes pour les personnes à revenu élevé. Contrairement à la population active, les générations plus âgées déjà bénéficiaires d’une rente ou sur le point de partir à la retraite profiteront de leur 13e rente de vieillesse sans avoir, en contrepartie, versé des cotisations plus élevées. Cette situation entraîne une redistribution des jeunes générations vers les seniors. En dépit de ce transfert de charge, le rapport entre cotisations versées et droits (ultérieurs) à la rente s’améliorera probablement pour une grande partie des

bénéficiaires actuels et futurs d’une rente AVS. Cet effet, par rapport au revenu individuel ou au revenu du ménage disponible, sera particulièrement marqué pour les retraités dont la rente de vieillesse est principalement – voire exclusivement – alimentée par le 1er pilier, et donc comparativement faible.

5.6 Comparaison entre les différentes variantes de financement

Tant le relèvement de la TVA que la hausse des cotisations augmenteront soit un impôt soit un prélèvement obligatoire préexistant. Toute progression de l’imposition entraîne un renchérissement de l’objet imposé. Les deux variantes proposées se distinguent, d’une part, par le choix de l’objet ciblé par l’impôt et, d’autre part, par les effets d’incitation et de redistribution qui en découlent. La TVA impose la consommation de biens et de services. Son augmentation entraîne une hausse des prix et, du point de vue macro-économique, une réduction de la demande ; elle freine ainsi, ne serait-ce que temporairement, la croissance du PIB. Comme tous les agents économiques qui consomment sont mis à contribution, cette solution permet de faire en sorte que les bénéficiaires de rente participent eux aussi au financement des dépenses supplémentaires. Dans le même temps, elle taxe proportionnellement plus lourdement les ménages à faible revenu, qui consomment une part plus importante de leur revenu. Une augmentation du taux de cotisation conduit à un renchérissement du facteur de production qu’est le travail. Les charges prélevées sur les salaires incitent les entreprises à répercuter les coûts supplémentaires sur leurs employés, ou

à réduire leur demande de main-d’œuvre. La diminution du revenu disponible des salariés fait baisser leur demande de biens et de services. Les répercussions d’un financement basé sur les cotisations se distinguent notamment de celles d’une hausse de la TVA en ce qui concerne les effets de redistribution attendus. Comme seuls les cotisants sont ici mis à contribution, il y a une première redistribution de ceux-ci vers les bénéficiaires de rente. De plus, le fait que les cotisations soient prélevées sur l’ensemble du revenu alors que la rente maximale est plafonnée entraîne une seconde redistribution des ménages à hauts revenus vers les ménages à plus faibles revenus.

6 Aspects juridiques

6.1 Constitutionnalité

L’art. 197, ch. 12, al. 1, Cst., qui prévoit que les bénéficiaires d’une rente de vieillesse ont droit à un supplément annuel s’élevant à un douzième de leur rente annuelle, est directement applicable. La LAVS ne contient pas de disposition contraire. Par conséquent, en vertu de l’art. 182, al. 2, Cst., le Conseil fédéral serait habilité à en fixer les dispositions d’exécution par voie d’ordonnance. Toutefois, par souci de transparence, il convient d’inscrire la teneur du texte de l’initiative dans la LAVS. En outre, l’introduction de la 13e rente de vieillesse exige de préciser ou de modifier certaines dispositions légales, tant pour l’AVS que pour d’autres assurances sociales. L’art. 197, ch. 12, al. 3, Cst. dispose en outre que la loi garantit que le supplément annuel n’entraîne ni réduction des PC ni perte du droit à ces prestations. Par ailleurs, plusieurs normes constitutionnelles donnent à la Confédération le pouvoir de légiférer dans le domaine des assurances sociales (art. 112 pour l’AVS/AI ; art. 112a pour les PC ; art. 116 pour les allocations familiales).

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

6.2.1 Instruments des Nations unies

Le Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Pacte I)34 est entré en vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992. Il prévoit, à l’art. 9, le droit de toute personne à la sécurité sociale, assurances sociales comprises.

6.2.2 Instruments de l’Organisation internationale du Travail

Le 13 septembre 1977, la Suisse a ratifié la Convention no 128 du 29 juin 1967 concernant les prestations d’invalidité, de vieillesse et de survivants35, dont la partie III porte sur les prestations de vieillesse. Cette convention définit l’éventualité couverte (cas couverts), les personnes à protéger, les conditions du droit aux prestations, leur montant minimum et la durée de versement des prestations. La partie V (Calcul des paiements périodiques) prévoit également que le montant des prestations doit être révisé à la suite de variations sensibles du niveau général des gains ou de variations sensibles du coût de la vie (art. 29, par. 1).

6.2.3 Instruments du Conseil de l’Europe

Le 16 septembre 1977, la Suisse a ratifié le Code européen de sécurité sociale du 16 avril 196436. Elle en a accepté notamment la partie V relative aux prestations de vieillesse. Cette partie définit l’éventualité couverte, les personnes à protéger, les conditions du droit aux prestations, leur montant minimum et la durée de versement des prestations. La partie XI (Calcul des paiements périodiques) prévoit également que le montant des paiements en cours doit être révisé à la suite de variations sensibles du niveau général des gains qui résultent de variations sensibles du coût de la vie (art. 65, par. 10). Pour ce qui est du financement des systèmes de sécurité sociale, la partie XII du Code (Dispositions communes) impose notamment aux États de s’assurer, le cas échéant, que les études et calculs actuariels nécessaires concernant l’équilibre financier sont établis préalablement à toute modification des prestations, du taux des cotisations d’assurance ou des impôts affectés à la couverture des éventualités en question (art. 70, par. 3).

6.2.4 Accord sur la libre circulation des personnes et Convention AELE

L’UE a mis en place des règles visant à coordonner les systèmes nationaux de sécurité sociale afin de faciliter la libre circulation des personnes. La Suisse participe au système de coordination depuis l’entrée en vigueur, le 1er juin 2002, de l’Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP)37. Le droit de l’UE ne prévoit pas d’harmonisation des systèmes nationaux de sécurité sociale. Les États membres sont libres de fixer comme ils l’entendent les modalités de leur propre système, à condition de respecter les principes de coordination du droit européen. En vertu de la version révisée de la Convention du 4 janvier 1960 instituant l’Association Européenne de Libre-Échange (AELE)38, ce principe vaut aussi pour les relations entre la Suisse et les autres États de l’AELE.

34 RS 0.103.1 35 RS 0.831.105 36 RS 0.831.104 37 RS 0.142.112.681 38 RS 0.632.31

En vertu de l’ALCP et de la Convention AELE révisée, la Suisse applique les règlements (CE) nos 883/200439 et 987/200940. Ces deux règlements visent uniquement à coordonner les régimes nationaux de sécurité sociale, en se fondant sur les principes internationaux de coordination que sont, notamment, l’égalité de traitement entre nationaux et ressortissants des autres États parties, la conservation des droits acquis et le paiement des prestations dans l’ensemble de l’espace européen.

6.2.5 Conclusion : compatibilité avec le droit international

L’introduction d’une 13e rente de vieillesse est compatible avec les conventions de l’ONU, de l’Organisation internationale du travail et du Conseil de l’Europe ratifiées par la Suisse, dans la mesure où ces instruments fixent des montants minimaux. Le projet est compatible avec l’Accord sur la libre circulation des personnes aussi bien qu’avec la Convention AELE. Tant les rentes de vieillesse que le supplément de rente prévu par l’initiative entrent dans le champ d’application matériel des règlements précités sur la coordination des systèmes de sécurité sociale au sein de l’UE, car il s’agit bien là de prestations pécuniaires de vieillesse (art. 3, par. 1, let. d, du règlement (CE) no 883/2004). Le nouveau supplément de rente est conçu de manière non discriminatoire. Au vu du principe de l’égalité de traitement et de la suppression des clauses de résidence (art. 4 et 7 du règlement (CE) no 883/2004), la 13e rente de vieillesse doit notamment être versée également aux ressortissants de l’UE/AELE qui résident hors de Suisse.

6.3 Forme de l’acte à adopter

Conformément à l’art. 164, al. 1, Cst., toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. Les modifications de la LAVS seront donc effectuées selon la procédure normale pour l’adoption d’actes législatifs. Deux projets distincts sont présentés : l’un porte sur les modifications de la LAVS relatives à la mise en œuvre de la 13e rente de vieillesse, l’autre sur les modifications de la LAVS relatives à son financement. Le relèvement de la TVA, quant à lui, exige une modification de la Constitution. Conformément à l’art. 163, al. 2, Cst., cette modification doit être édictée sous la forme d’un arrêté fédéral.

6.4 Frein aux dépenses

Le projet ne prévoit ni subventions ni crédits d’engagement ou plafonds de dépenses.

6.5 Protection des données

Les mesures proposées ne posent pas de problème du point de vue de la protection des données.

39 Règlement (CE) no 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29.4.2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, JO L 166 du 30.4.2004, p. 1 (une version consolidée est publiée à titre informatif au RS 0.831.109.268.1). 40 Règlement (CE) no 987/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16.9.2009 fixant les modalités d’application du règlement (CE) no 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, JO L 284 du 30.10.2009 (une version consolidée est publiée à titre informatif au RS 0.831.109.268.11).

30 1 Perspectives financières de l'AVS selon le droit en vigueur

. Montants en millions de francs / aux prix de 2023 Situation: décompte définitif 2023 Rende- Résultat Résultat Année Dépenses Recettes ment d'exploita- Etat du fonds AVS Indicateurs répartition capital tion

Compte de Compte de Dépenses en Résultat de Résultat de Compte de Indice du Résultat capital AVS Contribution Résultat de Produit des Compte de capital AVS % de la répartition répartition en capital AVS taux de rem- Total dépenses Cotisations TVA Autres recettes Total recettes d'exploita- sans les d. de Confédération répartition placements capital AVS sans les masse en points de pourcent des en % des placement tion l'AI en % des dettes de l'AI salariale AVS TVA salaires dépenses (1980=100) dépenses

(1) (1) (1) (1) (2) (1) (1) 2023 49 953 37 428 3 184 10 090 480 51 182 1 229 1 627 2 857 49 892 39 608 11.6 0.4 0.3 100 79 90.6 2024 50 293 0.7 38 189 2.0 4 063 27.6 10 159 0.7 388 -19.1 52 800 3.2 2 507 1 401 3 908 53 062 42 930 11.4 0.8 0.6 106 85 88.7 2025 52 360 4.1 38 932 1.9 4 671 14.9 10 577 4.1 460 18.4 54 639 3.5 2 279 1 369 3 649 56 134 46 112 11.7 0.7 0.5 107 88 89.7 2026 52 870 1.0 39 480 1.4 4 753 1.8 10 680 1.0 450 -2.0 55 364 1.3 2 494 1 447 3 941 59 519 49 597 11.6 0.7 0.5 113 94 88.1 2027 54 950 3.9 39 982 1.3 4 826 1.5 11 100 3.9 442 -1.9 56 350 1.8 1 400 1 544 2 944 61 874 52 050 11.9 0.4 0.3 113 95 89.1 2028 55 652 1.3 40 488 1.3 4 937 2.3 11 242 1.3 437 -1.0 57 104 1.3 1 452 1 612 3 064 64 326 54 839 11.9 0.4 0.3 116 99 87.8 2029 58 173 4.5 41 114 1.5 5 023 1.7 11 751 4.5 433 -1.0 58 321 2.1 148 1 656 1 804 65 493 56 638 12.3 0.0 0.0 113 97 88.8 2030 59 307 1.9 41 754 1.6 5 100 1.5 11 980 1.9 429 -1.0 59 263 1.6 - 43 1 683 1 640 66 484 58 598 12.3 0.0 0.0 112 99 87.2 2031 62 169 4.8 42 401 1.5 5 177 1.5 12 558 4.8 425 -0.9 60 560 2.2 -1 608 1 679 71 65 897 58 924 12.7 -0.4 -0.3 106 95 88.1 2032 63 166 1.6 43 063 1.6 5 254 1.5 12 759 1.6 421 -1.0 61 497 1.5 -1 669 1 657 - 12 65 233 59 480 12.7 -0.4 -0.3 103 94 86.5 2033 66 208 4.8 43 736 1.6 5 336 1.6 13 374 4.8 417 -0.9 62 863 2.2 -3 346 1 601 -1 744 62 843 58 282 13.2 -0.9 -0.7 95 88 87.6 2034 67 067 1.3 44 537 1.8 5 420 1.6 13 547 1.3 413 -1.0 63 917 1.7 -3 150 1 530 -1 620 60 600 57 530 13.1 -0.8 -0.6 90 86 86.0 2035 69 707 3.9 45 236 1.6 5 506 1.6 14 081 3.9 409 -0.9 65 231 2.1 -4 476 1 434 -3 042 56 958 55 334 13.4 -1.1 -0.9 82 79 86.8 2036 70 409 1.0 45 949 1.6 5 593 1.6 14 223 1.0 405 -1.0 66 169 1.4 -4 240 1 326 -2 914 53 480 53 480 13.3 -1.1 -0.8 76 76 85.1 2037 73 139 3.9 46 671 1.6 5 681 1.6 14 774 3.9 401 -0.9 67 527 2.1 -5 612 1 192 -4 420 48 530 48 530 13.6 -1.4 -1.0 66 66 86.1 2038 73 617 0.7 47 407 1.6 5 771 1.6 14 871 0.7 397 -1.0 68 445 1.4 -5 172 1 049 -4 123 43 927 43 927 13.5 -1.3 -0.9 60 60 84.5 2039 76 220 3.5 48 147 1.6 5 862 1.6 15 396 3.5 393 -0.9 69 798 2.0 -6 422 884 -5 538 37 954 37 954 13.8 -1.5 -1.2 50 50 85.4 2040 76 552 0.4 48 893 1.6 5 953 1.6 15 464 0.4 389 -1.0 70 698 1.3 -5 854 713 -5 141 32 438 32 438 13.6 -1.4 -1.0 42 42 83.8

Explications Hypothèses concernant l'évolution économique du 22.03.2024, en %: OFAS, 22.05.2024 (1) Variation annuelle en pourcent Année 2024 2025 2026 2027 2028 (2) Produits des maisons de jeu, produits des actions récursoires, divers Indice des salaires (ISS) 2.1 1.8 1.6 1.5 1.5 Renchérissement 1.5 1.1 1.0 1.0 1.0

Adaptation des rentes tous les deux ans Scénario A-00-2020 Office fédéral de la statistique OFS

Tableau 2 Tableau 1 Annexes

2 Perspectives financières de l'AVS selon l'initiative populaire pour une 13ème rente AVS Introduction à partir du 01.01.2026.

Montants en millions de francs / aux prix de 2023 Situation: décompte définitif 2023 Rende- Résultat Résultat Année Dépenses Recettes ment d'exploita- Etat du fonds AVS Indicateurs répartition capital tion

(1) (1) (1) (1) (2) (1) (1) 2023 49 953 37 428 3 184 10 090 480 51 182 1 229 1 627 2 857 49 892 39 608 11.6 0.4 0.3 100 79 90.6 2024 50 293 0.7 38 189 2.0 4 063 27.6 10 159 0.7 388 -19.1 52 800 3.2 2 507 1 401 3 908 53 062 42 930 11.4 0.8 0.6 106 85 88.7 2025 52 360 4.1 38 932 1.9 4 671 14.9 10 577 4.1 460 18.4 54 639 3.5 2 279 1 369 3 649 56 134 46 112 11.7 0.7 0.5 107 88 89.7 2026 56 983 8.8 39 480 1.4 4 753 1.8 11 511 8.8 450 -2.0 56 195 2.8 - 788 1 385 597 56 175 46 252 12.5 -0.2 -0.2 99 81 88.1 2027 59 233 3.9 39 982 1.3 4 826 1.5 11 965 3.9 442 -1.9 57 215 1.8 -2 018 1 380 - 638 54 981 45 156 12.9 -0.6 -0.4 93 76 89.1 2028 59 997 1.3 40 488 1.3 4 937 2.3 12 119 1.3 437 -1.0 57 982 1.3 -2 015 1 341 - 674 53 763 44 276 12.9 -0.6 -0.4 90 74 87.8 2029 62 726 4.5 41 114 1.5 5 023 1.7 12 671 4.5 433 -1.0 59 241 2.2 -3 485 1 274 -2 212 51 019 42 164 13.3 -1.0 -0.7 81 67 88.8 2030 63 958 2.0 41 754 1.6 5 100 1.5 12 920 2.0 429 -1.0 60 203 1.6 -3 755 1 183 -2 572 47 942 40 055 13.3 -1.0 -0.8 75 63 87.2 2031 67 056 4.8 42 401 1.5 5 177 1.5 13 545 4.8 425 -0.9 61 548 2.2 -5 508 1 055 -4 453 43 014 36 041 13.7 -1.5 -1.1 64 54 88.1 2032 68 141 1.6 43 063 1.6 5 254 1.5 13 765 1.6 421 -1.0 62 502 1.6 -5 639 902 -4 737 37 851 32 099 13.8 -1.5 -1.1 56 47 86.5 2033 71 434 4.8 43 736 1.6 5 336 1.6 14 430 4.8 417 -0.9 63 918 2.3 -7 516 709 -6 806 30 670 26 109 14.2 -2.0 -1.5 43 37 87.6 2034 72 369 1.3 44 537 1.8 5 420 1.6 14 618 1.3 413 -1.0 64 988 1.7 -7 381 494 -6 887 23 479 20 409 14.1 -1.9 -1.4 32 28 86.0 2035 75 227 4.0 45 236 1.6 5 506 1.6 15 196 4.0 409 -0.9 66 346 2.1 -8 881 248 -8 633 14 614 12 990 14.5 -2.3 -1.7 19 17 86.8 2036 75 992 1.0 45 949 1.6 5 593 1.6 15 350 1.0 405 -1.0 67 297 1.4 -8 695 - 16 -8 711 5 758 5 758 14.4 -2.2 -1.6 8 8 85.1 2037 78 946 3.9 46 671 1.6 5 681 1.6 15 947 3.9 401 -0.9 68 700 2.1 -10 247 - 313 -10 559 -4 859 -4 859 14.7 -2.5 -1.9 -6 -6 86.1 2038 79 469 0.7 47 407 1.6 5 771 1.6 16 053 0.7 397 -1.0 69 627 1.4 -9 842 - 625 -10 467 -15 277 -15 277 14.6 -2.4 -1.8 -19 -19 84.5 2039 82 286 3.5 48 147 1.6 5 862 1.6 16 622 3.5 393 -0.9 71 023 2.0 -11 263 - 966 -12 229 -27 355 -27 355 14.9 -2.7 -2.0 -33 -33 85.4 2040 82 650 0.4 48 893 1.6 5 953 1.6 16 695 0.4 389 -1.0 71 930 1.3 -10 720 -1 319 -12 039 -39 122 -39 122 14.7 -2.5 -1.9 -47 -47 83.8

Adaptation des rentes tous les deux ans Scénario A-00-2020 Office fédéral de la statistique OFS

32 2 Conséquences financières des mesures de l'initiative populaire pour une 13ème rente AVS Introduction à partir du 01.01.2026.

Montants en millions de francs / aux prix de 2023 Situation: décompte définitif 2023

Contribution 13e rente de Modification Modification Année Confédéra- Effet total vieillesse recettes dépenses tion

Solde de toutes Solde de toutes Recettes - Dépenses Recettes les mesures les mesures Dépenses