Art. 15, al. 3, 1re phrase, et 4 LLC 3 Ils [la Confédération et les cantons] s’engagent dans le cadre de leurs attributions

en faveur d’un enseignement des langues étrangères qui, au terme de la scolarité obligatoire, assure des compétences équivalentes dans une deuxième langue nationale au moins, ainsi qu’en anglais. … 4 La première langue étrangère est enseignée au plus tard dès la 3e année de

scolarité (5e HarmoS) et la deuxième au plus tard dès la 5e année (7e HarmoS). Dans la mesure où ils prévoient, en plus, l’enseignement obligatoire d’une troisième langue nationale, les cantons des Grisons et du Tessin peuvent déroger à la présente disposition en ce qui concerne les années de scolarité fixées pour l’introduction des deux langues étrangères. − Solution 2 : inscription dans la loi du début de l’enseignement d’une deuxième langue nationale au degré primaire et de sa durée jusqu’à la fin du degré secondaire I

Art. 15, al. 3, 3e phrase, LLC 3 … L’enseignement de la deuxième langue nationale débute à l’école primaire et dure jusqu’au terme de la scolarité obligatoire.

3 Commentaire détaillé

Préambule La loi sur les langues en vigueur se fonde sur l’art. 70 Cst., et principalement sur son al. 3 : « La Confédération et les cantons encouragent la compréhension et les échanges entre les communautés linguistiques ». Cette compétence permet à la Confédération d’allouer des aides financières et de mettre en place d’autres incitations pour promouvoir une certaine activité. Toutefois, la Confédération ne peut pas s’appuyer sur cette compétence constitutionnelle pour édicter une disposition prescrivant un comportement à des particuliers ou à d’autres entités juridiques, car cette compétence ne lui confère pas de pouvoir d’intervention 13. Il n’est donc pas non 13 Regula Kägi-Diener, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zurich/Saint-Gall 2014, ad art. 70, ch. 37 ss, 42

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plus possible d’en tirer une compétence de légiférer, sur le plan matériel, dans le domaine de l’enseignement des langues étrangères dispensé à l’école obligatoire 14. Les solutions proposées pour compléter l’art. 15 LLC doivent donc se fonder de surcroît sur l’art. 62, al. 4, Cst. L’instruction publique est du ressort des cantons (art. 62, al. 1, Cst.), qui doivent pourvoir à un enseignement de base suffisant (art. 62, al. 2, Cst.). La réglementation et l’organisation de l’enseignement obligatoire, y compris celui des langues, relèvent donc de la compétence des cantons, en vertu des prescriptions et objectifs correspondants de la Constitution fédérale. Dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons doivent ainsi veiller ensemble à la qualité et à la perméabilité de l’espace suisse de formation (art. 61a, al. 1, Cst.). S’agissant de la perméabilité de l’espace suisse de formation, l’art. 62, al. 4, Cst. confie aux cantons un mandat clair concernant certains paramètres clés en vue d’harmoniser l’instruction publique. En vertu de cette disposition, les cantons doivent notamment harmoniser les objectifs des niveaux d’enseignement dans les différentes disciplines. S’ils ne s’acquittent pas de ce mandat constitutionnel, la Confédération n’est pas seulement habilitée à suppléer les cantons, mais tenue de le faire 15. C’est sur ce point qu’elle dispose d’une compétence subsidiaire dans le domaine de l’instruction publique. S’agissant de l’enseignement des langues, les cantons ont approuvé une solution nationale en matière d’harmonisation – la stratégie de 2004. Celle-ci a ensuite été reprise à l’art. 4 du concordat HarmoS, qui permet aux cantons de s’acquitter de leur mandat constitutionnel. Certes, le concordat, et partant son art. 4, n’engage directement que les parties signataires et aucun canton n’est tenu d’y adhérer. Toutefois, tout canton qui renonce à y adhérer ne peut s’acquitter de l’obligation d’harmoniser les paramètres clés définis par la Constitution qu’en mettant sa réglementation cantonale en conformité avec la norme élaborée en commun, inscrite dans le concordat. Un canton seul ne peut donc, de facto, ni déterminer le degré d’harmonisation ni se soustraire à l’obligation d’harmonisation. Lorsqu’un canton décide de s’écarter de la solution adoptée conjointement, le mandat d’harmonisation ne peut plus être rempli et la Confédération doit user de la compétence subsidiaire que lui confère la Constitution 16.

14 Bernhard Ehrenzeller, avis du 25 juin 2007 sur la décision du 21 juin 2007 du Conseil national concernant la langue nationale en tant que première langue étrangère, p. 2 15 Bernhard Ehrenzeller, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zurich/Saint-Gall 2014, ad 62, ch. 59 16 D’après Bernhard Waldmann (Besteht eine Bundeskompetenz zur Regelung des Fremdsprachenunterrichts?, dans : Newsletter des Instituts für Föderalismus 1/2015, p. 7), l’art. 62, al. 4, Cst. n’impose pas aux cantons une obligation juridique, mais seulement une obligation d’harmonisation, sans préciser la manière d’y parvenir. Une chose est sûre : la Constitution fédérale oblige la Confédération à intervenir en légiférant si les efforts de coordination n’aboutissent pas à une harmonisation de l’instruction publique.

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Le présent rapport fait état, au ch. 1.1.2, de la mise en œuvre par les cantons de l’harmonisation prévue par le concordat HarmoS. Si les cantons ont réalisé d’importants progrès, sur les plans structurel et matériel, dans l’harmonisation du système scolaire, le domaine de l’enseignement des langues fait toutefois exception. Certes, la stratégie de 2004, transposée dans le concordat, est actuellement appliquée dans 25 cantons, mais les discussions en cours et les premières décisions prises dans de nombreux cantons de Suisse alémanique laissent craindre un retour en arrière. Si cette évolution devait se confirmer, voire se renforcer, une fois terminée la présente consultation, et si l’enseignement d’une deuxième langue nationale au primaire devait être supprimé, la Confédération serait tenue d’intervenir en vertu de l’art. 62, al. 4, Cst. Partant, la Confédération – dans le cas d’un échec de l’harmonisation par les cantons – ne dispose d’aucune marge d’appréciation quant à la proportionnalité d’une intervention. En effet, le législateur de cette disposition constitutionnelle a déjà tranché cette question en prévoyant l’obligation d’intervenir. Il était conscient que, sur le sujet crucial de l’harmonisation de l’instruction publique, il suffit qu’un seul canton, même petit au regard de sa population, s’écarte de la solution choisie pour remettre en question le paysage suisse de la formation et la responsabilité conjointe de la Confédération et des cantons à l’égard de l’espace suisse de formation. S’agissant de l’enseignement des langues – aspect fondamental pour l’identité suisse et la cohésion sociale –, tout écart, même d’un seul canton, par rapport aux efforts d’harmonisation aurait des conséquences particulièrement importantes. L’art. 62, al. 4, Cst. est à la base de toute modification proposée de l’art. 15 LLC. C’est pourquoi il convient de l’introduire dans le préambule de la LLC.

Solution 1 : art. 15, al. 3, 1re phrase, et 4 LCC La solution 1 transpose les dispositions du concordat HarmoS (art. 4, al. 1 et 3) dans le droit fédéral et se fonde ainsi sur la règle d’harmonisation adoptée par les cantons. Elle définit quand l’introduction de la deuxième langue nationale et d’une autre langue étrangère (l’anglais) doit avoir lieu au plus tard, mais ne se prononce ni sur l’ordre dans lequel elles doivent être enseignées ni sur la durée de l’enseignement. Elle dispose toutefois que l’enseignement des langues, au terme de la scolarité obligatoire, doit assurer l’acquisition de « compétences équivalentes ». Il est ainsi implicitement établi que l’enseignement dans les deux langues se poursuit jusqu’à la fin de la scolarité obligatoire. Compte tenu de la situation particulière des cantons du Tessin et des Grisons, la solution 1 prévoit, par analogie avec le concordat HarmoS, une disposition dérogatoire pour ces cantons : dans la mesure où ils prévoient, en plus, l’enseignement obligatoire d’une troisième langue nationale, les cantons des Grisons et du Tessin peuvent déroger à la présente disposition en ce qui concerne les années de scolarité fixées pour l’introduction des deux langues étrangères. Transposant la règle du concordat HarmoS dans la loi, la solution 1 n’a aucune incidence pour les cantons qui ont déjà adhéré au concordat ou qui en tiennent compte. Elle régit non seulement l’enseignement de la deuxième langue nationale, mais aussi celui de l’anglais. Cela s’explique par le fait qu’un échec de l’harmonisation pourrait avoir des répercussions directes sur l’harmonisation de l’enseignement de l’anglais également. En effet, certaines initiatives prises dans les cantons ne précisent pas quelle langue étrangère sera reportée au niveau secondaire I ; l’anglais pourrait donc

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également pâtir d’un manque d’harmonisation. D’une manière générale, la solution 1 atteint ainsi une plus grande efficacité que la solution 2 en termes d’harmonisation. Elle impose toutefois aux cantons des prescriptions plus précises concernant l’organisation de l’enseignement des langues.

Solution 2 : art. 15, al. 3, 3e phrase, LCC La solution 2 laisse les deux premières phrases de l’art. 15, al. 3, LLC inchangées. Même si la teneur de cette solution diffère légèrement de celle de l’art. 4, al. 1, du concordat HarmoS, le Conseil fédéral part du principe que l’objectif est, de toute façon, d’atteindre des niveaux de compétence équivalents dans les deux langues tant à la fin du degré primaire qu’à la fin de la scolarité obligatoire. Contrairement à la solution 1, la solution 2 laisse toutefois aux cantons la liberté de ne faire commencer l’enseignement de la deuxième langue nationale qu’en dernière année de l’école primaire. Dans ce cas, le retard pris dans l’apprentissage doit être comblé par des mesures appropriées. La solution 2 ne précise pas non plus quand l’enseignement de l’« autre langue étrangère » doit débuter, ce qui signifie qu’il serait possible de ne faire commencer l’enseignement de l’anglais qu’au degré secondaire I. La solution 2 garantit que la priorité soit accordée à la deuxième langue nationale et que son enseignement soit assuré de l’école primaire jusqu’à la fin de la scolarité obligatoire. Elle se fonde largement sur la règle d’HarmoS, sans toutefois fixer une année particulière à laquelle faire commencer au plus tard l’enseignement de chaque langue étrangère. Des solutions spécifiques sont en outre possibles pour les cantons du Tessin et des Grisons. La solution 2 interfère moins dans la compétence des cantons et se limite sur le plan matériel à garantir le passage d’un niveau d’enseignement à l’autre. Les cantons sont ainsi libres de faire commencer l’enseignement de la deuxième langue nationale en 5e année (7e HarmoS) ou en 6e année scolaire (8e HarmoS). Les cantons qui choisissent cette possibilité-ci devront toutefois prévoir davantage d’heures pour cette matière. Comme la solution 2 accorde aux cantons une plus grande marge de manœuvre pour l’organisation de l’enseignement des langues, cela irait de pair avec une harmonisation scolaire moins poussée.

Ces deux solutions ont déjà été examinées en 2016, lorsque le Conseil fédéral a fait étudier pour la première fois une adaptation de la loi sur les langues. Toutes deux sont conformes au principe de subsidiarité et à la compétence conférée par l’art. 62, al. 4, Cst. à la Confédération. Par rapport à la réglementation actuelle inscrite à l’art. 15 LLC, elles présentent l’avantage de clarifier la place de la deuxième langue nationale dans l’enseignement des langues à l’école obligatoire. Ce faisant, elles poursuivent l’objectif de qualité et de perméabilité de l’espace suisse de formation visé à l’art. 61a Cst. et remplissent à la fois le mandat d’harmonisation visé à l’art. 62 Cst. et le mandat de politique linguistique visé à l’art. 70 Cst. L’art. 48a, al. 1, let. b, Cst. permet à la Confédération de donner force obligatoire générale à des conventions intercantonales conclues dans le domaine de l’instruction publique (déclaration de force obligatoire générale). Comme seule l’une des deux solutions proposées par le Conseil fédéral vise à transposer dans le droit fédéral une disposition contenue dans le concordat HarmoS, le présent projet ne fait pas usage de 17/22

la possibilité offerte par cet article constitutionnel. Ce d’autant plus que les conditions de son application posent de nombreuses questions de détail et que certaines d’entre elles suscitent la controverse 17.

4 Conséquences

4.1 Conséquences pour la Confédération Le projet n’a pas de conséquences pour la Confédération en matière de finances, de personnel et d’organisation.

4.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne Une modification de la loi sur les langues aura des répercussions directes sur le système scolaire de tous les cantons, puisqu’ils devront se conformer aux dispositions de la loi révisée dès son entrée en vigueur. Mais dans l’ensemble, cela ne devrait pas requérir de grandes adaptations, étant donné que tous les cantons, à l’exception d’Appenzell Rhodes-Intérieures, enseignent déjà une deuxième langue nationale au degré primaire. Plusieurs cantons alémaniques prévoient des possibilités de dispense de l’apprentissage du français au degré secondaire I, ce qui les met aujourd’hui déjà en contradiction avec la réglementation HarmoS en vigueur et demandera un réexamen, indépendamment de toute modification de la loi sur les langues. De toute évidence, le projet n’a pas d’incidence particulière sur les communes, les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne. Aussi ces questions n’ont-elles pas été analysées plus avant.

4.3 Conséquences économiques L’importance économique du multilinguisme individuel et structurel en Suisse est désormais bien attestée. Dans une économie mondialisée, l’anglais revêt sans aucun doute une grande importance en tant que langue véhiculaire. Mais on sous-estime souvent le fait que les langues nationales sont également couramment utilisées dans les entreprises suisses. Ainsi, les petites et moyennes entreprises, en particulier, réalisent une part considérable de leur chiffre d’affaires grâce à la vente de biens et de services sur le marché intérieur. La maîtrise de plusieurs langues fait de la Suisse une place économique attractive ; les compétences en langues étrangères contribuent à la création de valeur tant sur le marché intérieur qu’à l’international. La maîtrise des langues nationales constitue un atout sur le marché du travail suisse ; elle facilite la mobilité professionnelle et peut se

17 Bernhard Waldmann et Klara Grossenbacher, Portée et instrument de l’art. 48a Cst. : Analyse de la situation générale et en particulier du cas des conventions intercantonales relatives aux institutions culturelles d’importance suprarégionale, Fribourg, Université de Fribourg, 2019.

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traduire par des majorations salariales et de meilleures perspectives de carrière. En visant à renforcer l’apprentissage des langues nationales à l’école obligatoire, le présent avant-projet a donc des répercussions positives sur l’économie nationale.

4.4 Conséquences sociales La modification de la LLC proposée renforce la place des langues nationales et favorise la compréhension entre les communautés linguistiques, apportant ainsi une contribution notable à la cohésion nationale. Elle sensibilise également à la valeur de la diversité linguistique de la Suisse et à la protection de ses minorités linguistiques. En harmonisant les règles d’enseignement des langues étrangères, elle facilite la mobilité dans l’espace suisse de formation. Le présent projet a donc des conséquences positives pour la société. Pour plus de détails, se référer au ch. 1.3.

4.5 Conséquences environnementales Le projet n’a pas de conséquences environnementales.

4.6 Autres conséquences Le projet n’a pas de conséquences sur d’autres politiques (politique étrangère, aménagement du territoire, etc.).

5 Aspects juridiques

5.1 Constitutionnalité Une modification de la LLC relève de la compétence de l’Assemblée fédérale, conformément à l’art. 163, al. 1, Cst. La présente modification se fonde sur l’art. 62, al. 4, Cst. Pour plus de détails, se référer au ch. 2.

5.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse La Suisse n’a contracté aucun engagement international dans le domaine de l’enseignement des langues pendant la scolarité obligatoire. Le projet est donc compatible avec le droit international.

5.3 Comparaison avec le droit européen La stratégie de 2004 et les projets de modification de la loi sur les langues qui s’en inspirent sont conformes aux recommandations du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne en matière d’enseignement des langues, ainsi qu’à la tendance générale

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se dessinant en Europe qui consiste à prolonger la durée d’apprentissage des langues étrangères pendant la scolarité obligatoire 18. Dans sa recommandation CM/Rec(2022)1, le Conseil de l’Europe souligne que l’apprentissage de plusieurs langues et le développement de compétences interculturelles contribuent au bon fonctionnement des démocraties, dans la mesure où ils valorisent la diversité linguistique et culturelle et renforcent l’intégration sociale ainsi que la participation politique. Il encourage par conséquent les États membres à favoriser l’acquisition de compétences dans au moins deux langues en plus de la langue de scolarisation, ainsi que l’apprentissage précoce des langues et une formation adéquate du corps enseignant. L’Union européenne promeut la dimension européenne dans l’éducation, notamment par l’apprentissage et la diffusion des langues des États membres 19. Les compétences en langues étrangères sont au cœur de l’espace européen de formation et sont indispensables à la mobilité, à la coopération et à la compréhension mutuelle au-delà des frontières. La recommandation du Conseil du 22 mai 2019 relative à une approche globale de l’enseignement et de l’apprentissage des langues, qui vise notamment la maîtrise de la langue d’enseignement et l’acquisition de deux langues supplémentaires d’ici la fin du secondaire (JO C, C/189, 05.06.2019), constitue aujourd’hui le principal cadre d’orientation.

5.4 Forme de l’acte à adopter Le projet constitue une modification d’une loi fédérale en vigueur. Celle-ci est sujette au référendum (art. 141, al. 1, Cst. en relation avec l’art. 163, al. 1, Cst.).

5.5 Frein aux dépenses En vertu de l’art. 159, al. 3, Cst., les dispositions relatives aux subventions, ainsi que les crédits d’engagement et les plafonds de dépenses doivent être adoptés à la majorité des membres de chaque conseil lorsqu’ils entraînent une nouvelle dépense unique supérieure à 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs. Le projet ne prévoit ni subventions ni crédits d’engagement ou plafonds de dépenses qui entraîneraient une nouvelle dépense unique de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs. Il n’est donc pas soumis au frein aux dépenses.

18 European Commission: European Education and Culture Executive Agency, Key data on teaching languages at school in Europe – 2023 edition, Birch, P. (editor), Publications Office of the European Union, 2023, https://data.europa.eu/doi/10.2797/529032 ; consulté le 30.12.2025. 19

Art. 165 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (https://eur-lex.europa.eu/legal- content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:12016E165)

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5.6 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale Le respect du principe de subsidiarité a été soigneusement évalué. Une modification de la LLC laisserait aux cantons une marge de manœuvre plus ou moins grande selon la solution retenue (voir ch. 3).

5.7 Conformité à la loi sur les subventions Le projet ne contient pas de dispositions relatives aux subventions et ne prévoit pas de crédits d’engagement ou de plafond de dépenses.

5.8 Délégation de compétences législatives Le projet ne prévoit pas de nouvelle délégation de compétences législatives.

5.9 Protection des données Le projet n’a pas de conséquences sur la protection des données. L’exécution de l’acte n’implique ni traitement de données personnelles ni d’autres mesures ayant des incidences en matière de protection des données.

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Liste des abréviations utilisées

CDIP Conférence des directrices et directeurs cantonaux de l’instruction publique Concordat Accord intercantonal du 14 juin 2007 sur l’harmonisation de la HarmoS scolarité obligatoire Cst. Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (RS 101) DFI Département fédéral de l’intérieur LLC Loi du 5 octobre 2007 sur les langues (RS 441.1) Modèle 5/7 Apprentissage de la première langue étrangère à partir de la 3e primaire (5e HarmoS) et de la deuxième au plus tard à partir de la 5e primaire (7e HarmoS), conformément à la stratégie de 2004 Stratégie Stratégie de la CDIP du 25 mars 2004 pour la coordination de de 2004 l’enseignement des langues à l’école obligatoire

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