AGVE_2004_123 - Regierungsrat - 2004-08-04

1. Der Beschwerdeführer rügt, die angefochtene Verfügung sei unter Missachtung von Ausstandsvorschriften zustande gekommen; er beantragt daher, sie sei unabhängig von ihrer inhaltlichen Richtigkeit aufzuheben und an die Vorinstanz zurückzuweisen. (...) 2. a) Die Fachkommission beurteilt die Gefangenen aus dem Zuständigkeitsbereich der aargauischen Strafverfolgungs- und Strafvollzugsbehörden, bei denen sich Grundsatzfragen der Vollzugsplanung oder die Frage nach Vollzugslockerungen stellen (§ 59 Abs. 1 der Verordnung über den Vollzug von Strafen und Massnahmen [Strafvollzugsverordnung, SMV] vom 9. Juli 2003). Der Vorsteher

oder die Vorsteherin des Departements des Innern ernennt die Mitglieder der Fachkommission (§ 59 Abs. 2 SMV). Die Fachkommission gibt eine schriftlich begründete Empfehlung an die anfragende Behörde ab, die daraufhin über die Vollzugsplanung oder die Gewährung von Vollzugslockerungen entscheidet (§ 60 Abs. 3 SMV). Das Verfahren zur Beurteilung der Gemeingefährlichkeit von Gefangenen bestimmt sich dabei nach den verbindlichen Richtlinien des Strafvollzugskonkordats betreffend gemeingefährliche Straftäter und Straftäterinnen im Freiheitsentzug (§ 60 Abs. 1 SMV); der Vorsteher oder die Vorsteherin des Departements des Innern erlässt das Geschäftsreglement der Fachkommission (§ 60 Abs. 2 SMV). b) Die Richtlinien betreffend Gemeingefährliche Straftäter/innen im Freiheitsentzug des Strafvollzugskonkordats der Nordwest- und Innerschweiz vom 3. Dezember 1999, in Kraft seit 1. Januar 2000, beinhalten unter Ziff. 3 („Verfahren vor der Fachkommission“) folgende Bestimmung: „3.6 Ausstand Mitglieder der Fachkommission, welche mit einem/einer zu beurteilenden Täter/in in anderer Funktion (Untersuchung, Begutachtung, Anklage, Gerichtsverfahren, Strafvollzug usw.) bereits zu tun hatten oder bei denen ein Ausstandsgrund gemäss der Rechtsordnung ihres Kantons vorliegt, haben bei der Beratung und der Beschlussfassung in den Ausstand zu treten.“ (Hervorhebung nicht im Original) Demgegenüber bestimmt Ziff. 8 des aargauischen Reglements der Fachkommission zur Überprüfung der Gemeingefährlichkeit von Straftäterinnen und Straftätern im Freiheitsentzug vom 23. August 2000 (nachfolgend: Reglement), erlassen vom Vorsteher des Departements des Innern: „Diejenigen Mitglieder der Fachkommission, welche aufgrund einer anderen Funktion einen persönlichen Kontakt mit einer bestimmten Straftäterin bzw. einem bestimmten Straftäter pflegten bzw. pflegen, treten bei der Beschlussfassung betreffend deren bzw. dessen Gemeingefährlichkeit in den Ausstand.“ Das Verfahren der Fachkommission richtet sich wie vorerwähnt nach den Richtlinien des Strafvollzugskonkordats (nachfolgend: Richtlinien), welche § 60 Abs. 1 SMV als für den Kanton Aargau

verbindlich erklärt. Damit aber kommt auch Ziff. 3.6 dieser Richtlinien – die Ausstandsthematik bildet ohne weiteres eine Verfahrensfrage – direkt und verbindlich zur Anwendung, unabhängig von der Frage, ob es sich bei dieser Bestimmung um unmittelbar anwendbares Konkordatsrecht handle oder ob es einer Transformation ins kantonale Recht bedürfe. Für abweichende Vorschriften im Geschäftsreglement, welches sich mit Detail- bzw. Ausführungsvorschriften zu befassen hat, besteht auf Grund der in § 60 Abs. 1 SMV statuierten Verbindlichkeit der Richtlinien kein Raum. Die Bestimmungen des § 5 VRPG und der §§ 2 ff. ZPO, welche grundsätzlich gemäss § 1 Abs. 2 VRPG subsidiäres Recht darstellen, können allenfalls ergänzend zur Anwendung gelangen („... oder bei denen ein Ausstandsgrund gemäss der Rechtsordnung ihres Kantons vorliegt ...“). (...) 4. b) bb) Indes rügt der Beschwerdeführer einerseits, auch Dr.med. (...) hätte sich in den Ausstand begeben müssen, andererseits, die von ihm angeführten vier Kommissionsmitglieder hätten sich nicht nur bei der Beschlussfassung, sondern bereits bei der vorgängigen Beratung in den Ausstand begeben müssen. Wie in Erw. 2 b hievor ausgeführt, hat sich gestützt auf Ziff. 3.6 der Richtlinien bei Beratung und Beschlussfassung in den Ausstand zu begeben, wer mit einem oder einer zu beurteilenden Täterin bzw. Täter in anderer Funktion (Untersuchung, Begutachtung, Anklage, Gerichtsverfahren, Strafvollzug usw.) bereits zu tun hatte oder wenn ein Ausstandsgrund gemäss der jeweiligen kantonalen Rechtsordnung vorliegt. Der Beschwerdeführer führt zutreffend aus, dass Dr.med. (...) das psychiatrische Gutachten vom (...) verfasste, welches sich u.a. zur Gefährlichkeit und zu Vollzugslockerungen im vorliegenden Vollzugsverfahren äussert. Damit hatte dieser mit dem Beschwerdeführer bereits „in anderer Funktion“ (Begutachtung) zu tun und er hat sich gemäss der verbindlichen Regelung der Richtlinien tatsächlich in den Ausstand zu begeben. Auch ist gestützt auf den klaren Wortlaut der Bestimmung offensichtlich, dass sich Dr.med. (...), Dr.iur. (...) und lic.iur. (...) (aufgrund des Massnahmenvollzugs des Beschwerdeführers bis [...] in [...]) sowie lic.iur. (...) (als

in der Strafsache zuständiger Anklagevertreter) sowohl bei Beratung wie auch bei Beschlussfassung der Fachkommission hätten in den Ausstand begeben müssen. Damit wird auch dem in Art. 29 Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Behörde bzw. dem daraus abgeleiteten Mindestanspruch auf Unabhängigkeit und Unbefangenheit der Behörden nachgelebt (vgl. Häfelin/Müller, a.a.O., N 1668). (...) 5. (...) d) Da der Regierungsrat im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren den Entscheid in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht frei überprüfen kann und bei seinem Entscheid nicht an die Anträge der Parteien gebunden ist (§§ 43 Abs. 1 und 49 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG] vom 9. Juli 1968), hat er einen Entscheid in der Sache nach Möglichkeit selber zu treffen. Bei der Verwaltungsbeschwerde handelt es sich somit grundsätzlich um ein reformatorisches und nicht um ein kassatorisches Rechtsmittel. Im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren sind Rückweisungsentscheide nicht ausdrücklich vorgesehen, ihre Zulässigkeit ist aber unbestritten (vgl. Michael Merker, Kommentar zu den §§ 38-72 VRPG, Zürich 1998, N 63 zu § 58). So gilt denn auch § 58 VRPG, entgegen seiner systematischen Stellung im Gesetz, auch für das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren (vgl. Michael Merker, a.a.O., N 29 zu § 58). Der Regierungsrat darf die Streitsache ausnahmsweise an die Vorinstanz zurückweisen, beispielsweise dann, wenn das vorinstanzliche Verfahrens an einem so wesentlichen rechtlichen Mangel leidet, dass es nicht mehr als ordnungsgemässe Grundlage für die Verfügung oder Entscheidung der Vorinstanz gesehen werden kann bzw. wenn – z.B. infolge Verletzung der Ausstandspflicht – nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Vorinstanz ohne diese Mängel anders entschieden hätte (vgl. AGVE 1978 S. 425 ff.; vgl. auch Michael Merker, a.a.O., N 31 zu § 58; vgl. auch Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, N 7 zu § 5a).

Vorliegend rechtfertigt es sich aus den folgenden Gründen, den angefochtenen Entscheid aus formellen Gründen aufzuheben und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen: Bei der dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegenden Empfehlung der Fachkommission vom (...) handelt es sich um ein Beratungsergebnis von einem durchwegs aus Fachleuten aus den verschiedenen Bereichen der Strafverfolgung, der Justiz, des Strafvollzugs, der Psychiatrie und der Opferhilfe zusammengesetzten Gremium. Diese Fachpersonen verfügen bezüglich der äusserst schwierigen Beurteilung der von Straftätern und Straftäterinnen ausgehenden Gefahren über das notwendige Expertenwissen und über besondere Erfahrungswerte. Eine interdisziplinäre Diskussion ermöglicht es, gemeingefährliche Straftäter und Straftäterinnen als solche zu erkennen und deren Entwicklung während des Vollzugs zu beobachten und die notwendigen Massnahmen zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit abzuklären. Diese Empfehlung bildet eine wichtige Beurteilungsgrundlage für den anschliessenden Entscheid der Strafvollzugsbehörde z.B. über Vollzugslockerungen. Es ist daher wichtig, dass eine entsprechende Empfehlung der - korrekt zusammengesetzten - Fachkommission vorliegt; der Regierungsrat kann und will hierauf nicht verzichten. Der Mangel in der Zusammensetzung des Fachgremiums kann nicht mit dem Hinweis auf die dem Regierungsrat zustehende Ermessenskontrolle geheilt werden.

V. Schulrecht