Juge de Police de la Broye

1.

1.1

Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. c du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.

Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation et pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).

1.2

En outre, dans la mesure où, selon la loi fribourgeoise, un requérant n'a en principe pas un droit à obtenir la naturalisation ordinaire et considérant le vaste pouvoir d'appréciation dont les autorités compétentes disposent en la matière (Chaix, Droit public/Quelques réflexions sur l'acquisition de la nationalité suisse, in Mélanges à la mémoire de Bernard Corboz 2019, p. 445 s.; cf. aussi Bulletin officiel des séances du Grand Conseil, ci-après: BGC, 1996, p. 3864), le Tribunal cantonal examine avec retenue les décisions rendues dans ce domaine, conformément à l'art. 96a CPJA.

2.

Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu.

2.1

Le droit d'être entendu ancré à l'art. 29 al. 2 Cst. est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 142 II 218 consid 2.8.1 et les références citées). Les art. 57 ss CPJA concrétisent cette garantie au niveau cantonal.

Le droit d'être entendu – garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst; RS 101), par l'art. 6 § 1 de la Convention européenne du 4 novembre 1950 des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101) et par l'art. 57 CPJA – comprend, de manière générale, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 142 II 218 consid. 2.3 et les références). Toute prise de position ou pièce nouvelle versée au dossier doit dès lors être communiquée aux parties pour leur permettre de décider si elles veulent ou non faire usage de leur faculté de se déterminer (ATF 139 I 189 consid. 3.2 et les références).

Il découle des principes de l'Etat de droit qu'en règle générale, les motifs d'une décision administrative doivent être énoncés pour faciliter aux parties l'utilisation des voies de droit et à l'autorité de recours l'exercice de son contrôle. Le destinataire peut ainsi connaître les raisons pour lesquelles la décision est prise et peut dès lors se déterminer en connaissance de cause sur l'opportunité d'un recours. De plus, il peut ainsi vérifier que son droit d'être entendu a été respecté et que ses arguments ont été effectivement examinés. Cela étant, l'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, apparaissent pertinents. Il suffit, selon la jurisprudence, que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 146 II 335 consid. 5.1 et les références).

Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen. Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 et les références).

2.2

En l'occurrence, le recourant allègue que, lorsqu'il a sollicité du SAINEC la consultation de son dossier, il a dû constater que celui-ci ne contenait pas tous les documents pertinents, en particulier le formulaire de demande de naturalisation ordinaire. Il ne lui a donc pas été possible de connaître la date exacte du dépôt de la demande et de déterminer la loi applicable afin de motiver son recours contre la décision communale du 6 mai 2021, ce qui l'a amené à prétendre que la demande avait été déposée en 2017 déjà et à se prévaloir d'une version erronée de la loi applicable, comme constaté dans la décision préfectorale.

Il est surprenant que le recourant dit n'avoir aucun souvenir de la date du dépôt de sa demande de naturalisation. En effet, une telle demande n'est pas anodine, dans la mesure où une personne la formule lorsqu'elle estime que les conditions sont remplies. Le requérant doit donc se rappeler, à tout le moins, de l'année au cours de laquelle il a déposé sa demande. Quoi qu'il en soit, dans la mesure où la date est établie, et où l'autorité applique le droit d'office, le fait qu'il se soit trompé dans les dispositions légales applicables n'est en aucun cas décisif pour le sort du présent litige. Partant, il n'y a pas de violation du droit d'être entendu à cet égard.

S'agissant du préavis établi par la Commission, il n'a pas été transmis au recourant avant que la Commune ne statue, ce que l'on ne peut que reprocher à cette dernière, même si la loi cantonale ne l'impose pas. Sur la base du droit de procédure cantonal et de la jurisprudence en la matière, force est en effet d'admettre que tout requérant doit pouvoir s'exprimer sur les éventuels reproches que la Commission aurait transmis au Conseil communal avant que la décision ne soit prise à son égard. Cela étant, le recourant a pu se déterminer sur le préavis de la Commission dans le cadre du recours devant le Préfet, puis à nouveau dans la présente procédure. Il a, partant, pu faire valoir ses moyens de preuve afin d'écarter les critiques en lien avec les arriérés d'impôts et la dénonciation pénale. Quoi qu'il en soit, le fait que le recourant n'ait pas eu connaissance de ce préavis n'a aucune incidence formelle sur la suite de la procédure et la décision qui s'en est suivie puisque l'autorité habilitée à statuer n'est pas liée par le préavis, quel qu'il soit (cf. arrêt TC 601 2021 166 du 23 mars 2022 consid. 2.2). En pareilles circonstances, il faut admettre que le grief de violation du droit d'être d'entendu doit donc être considéré comme réparé en lien avec le préavis.

Concernant l'audition formellement sollicitée par le recourant dans ses contre-observations du 24 septembre 2021 par-devant le Préfet , il convient de souligner que, dans sa décision du 19 août 2022, ce dernier n'en fait même pas mention ce qui, en soi, constitue une violation du droit d'être entendu. Toutefois, le Tribunal cantonal dispose, en l'espèce, du même pouvoir de cognition que l'autorité intimée. Partant, l'audition en question pouvait être requise devant l'autorité de céans, de sorte que le grief de violation du droit d'être entendu doit être considéré comme réparé. On notera encore que, dans son recours au Tribunal cantonal, le recourant a renoncé à solliciter formellement ce moyen de preuve. En tout état de cause, la question n'est pas déterminante, vu l'issue du recours.

3.

3.1

Aux termes de l’art. 11 de loi du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse, dans la teneur entrée en vigueur le 9 juillet 2019 (LN; RS 141.0), l'autorisation fédérale de naturalisation est octroyée si le requérant remplit les conditions matérielles suivantes: son intégration est réussie (let. a), il s’est familiarisé avec les conditions de vie en Suisse (let. b) et ne met pas en danger la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (let. c). L'art. 12 LN indique en outre qu'une intégration réussie se manifeste en particulier par le respect de la sécurité et de l'ordre publics (let. a), le respect des valeurs de la Constitution (let. b), l'aptitude à communiquer au quotidien dans une langue nationale, à l'oral et à l'écrit (let. c), la participation à la vie économique ou l'acquisition d'une formation (let. d), et l'encouragement et le soutien de l'intégration du conjoint, du partenaire enregistré ou des enfants mineurs sur lesquels est exercée l'autorité parentale (let. e). Les cantons peuvent prévoir d'autres critères d'intégration (art. 12 al. 3 LN).

Aux termes de l'art. 7 al. 1 de la loi cantonale du 14 décembre 2017 sur le droit de cité fribourgeois, dans la teneur entrée en vigueur le 1er janvier 2018 (LDCF; RSF 114.1.1), ce dernier peut être accordé à la personne étrangère si elle remplit les conditions formelles et matérielles du droit fédéral (let. a), si elle remplit les conditions de résidence prévues à l’art. 9 (let. b), si une commune du canton lui accorde son droit de cité communal (let. c), si elle remplit ses obligations publiques ou se déclare prêt à les remplir (let. d), si, au cours des cinq ans qui précèdent le dépôt de la requête, elle n’a pas été condamnée pour une infraction révélatrice d’un manque de respect de l’ordre juridique (let. e), si elle jouit d’une bonne réputation (let. f) et si elle remplit les critères d’intégration (let. g).

L'art. 8 al. 1 LDCF prévoit que le droit de cité fribourgeois peut être accordé à la personne requérante qui en fait la demande, si elle s’est intégrée à la communauté suisse et fribourgeoise. Selon l’al. 2 de la même disposition, les critères d'intégration comprennent les éléments suivants: la participation à la vie économique, sociale et culturelle ou l'acquisition d'une formation (let. a), l’observation de règles de comportement permettant une vie en société sans conflit (let. b), le respect des principes constitutionnels fondamentaux et du mode de vie en Suisse (let. c), l'aptitude à s’exprimer dans une des langues officielles du canton oralement et par écrit, selon les critères fixés par le droit fédéral (let. d), des connaissances appropriées de la vie publique et politique (let. e) et l'encouragement et le soutien de l'intégration du conjoint ou de la conjointe, du ou de la partenaire enregistré-e ou des enfants mineurs sur lesquels est exercée l'autorité parentale (let. f).

3.2

L'intégration doit être considérée comme un processus individuel et subjectif d'apprentissage ayant trait à la langue, aux habitudes et au fonctionnement de divers domaines permettant une participation à la vie sociale. Le candidat doit être intégré en Suisse et s'être familiarisé avec les conditions d'existence et le mode de vie en Suisse, ce qui comprend la maîtrise d'une des langues nationales, mais aussi une connaissance appropriée des usages et des coutumes suisses. Une intégration réussie se traduit par la capacité de mener une vie autonome, par l'intérêt et la participation à la vie publique et sociale. Pour pouvoir participer à la vie politique en tant que citoyen suisse, des connaissances sur les fondements du système politique et social suisse sont également nécessaires. Cela ne signifie toutefois en aucun cas que le candidat doive posséder des connaissances approfondies sur l'histoire et les institutions suisses, et par exemple passer un examen sur ces questions, même si certaines communes connaissent encore de telles conditions de naturalisation. Dans les dispositions du droit fédéral, il n'est pas admis d'attendre du candidat à une naturalisation qu'il en sache plus que la moyenne suisse sur l'histoire et la politique du pays (ATF 146 I 49 consid. 4.3 et les références citées).

Le critère de la participation à la vie économique, sociale et culturelle suppose que le requérant doit être professionnellement intégré et avoir un intérêt pour la vie sociale et culturelle de son pays d'accueil. L'intégration professionnelle ne doit cependant pas nécessairement signifier que le requérant soit actif professionnellement au moment de sa demande. Le chômage, l'invalidité ou la maladie peuvent frapper toute personne, en tout temps. Si tel devait être le cas, il faut par contre que le requérant démontre qu'il a été actif ou qu'il a eu un mode de vie l'amenant à travailler, à être autonome, actif et en contact avec la société (Message n° 287 du 2 octobre 2006 accompagnant le projet de loi modifiant la LDCF, ci-après: Message, ad art. 6a, BGC 2007 97).

Toute forme de participation active à la vie sociale de la commune ou de la région doit être prise en considération. L'ancrage social ne se manifeste donc pas uniquement par l'appartenance à des associations ou à des organisations locales; il peut également résulter d'un bénévolat informel ou d'une participation active à des manifestations locales ou régionales. La vie publique de la commune comprend notamment les manifestations politiques, éducatives, sportives ou culturelles, dans la mesure où elles sont ouvertes aux personnes concernées. La participation ainsi comprise révèle la volonté de l'étranger de rencontrer les indigènes et de s'impliquer dans le contexte social et culturel du lieu de domicile (ATF 141 I 60 consid. 3.5). A cela s'ajoute qu'une intégration sociale peut, selon le Tribunal fédéral, également se faire par le travail. Ce dernier considère même que, selon les circonstances, un mode de vie plus en retrait n'exclut en soi pas d'emblée une intégration réussie (ATF 146 I 49 consid. 4.3).

L’étranger doit, en outre, se conformer à l’ordre juridique suisse, notamment en adoptant une attitude respectueuse du droit pénal et en respectant ses obligations financières. Ainsi, il ne doit ni faire l’objet d’une enquête pénale en cours, ni avoir d’inscription au casier judiciaire. Du point de vue du droit de la poursuite pour dettes, le requérant ne doit pas faire l’objet de poursuites ou être sous le coup d’un acte de défaut de biens. Constitue également une violation de la législation le fait de ne pas remplir ses obligations de droit civil, telles que les contributions d’entretien ou les pensions alimentaires (FF 2002 1815 1845). S'agissant des inscriptions au casier judiciaire et des procédures pénales en cours, elles peuvent représenter un obstacle à la naturalisation, à l'exception des infractions mineures et des infractions radiées. En principe, plus lourde est la peine, plus long sera le délai à l'échéance duquel on présumera que l'infraction en question ne représente plus un obstacle à l'octroi de l'autorisation de naturalisation (Sow/Mahon, in Code annoté de droit des migrations, vol. V, 2014, art. 14 n. 29). Le critère de l’observation de règles de comportement permettant une vie en société sans conflit vise à prévenir la naturalisation de requérants qui, bien que n’ayant pas été réprimés pénalement pour leur comportement, démontrent toutefois un comportement outrancier, commettent des actes d’incivilité ou font preuve d’une agressivité latente. En effet, ces attitudes ne sont pas compatibles avec l’octroi du droit de cité et de la nationalité suisse et augmentent les risques de tensions sociales et d’incompréhension face à la population migrante. Au contraire, un futur citoyen doit se comporter de manière responsable et respectueuse d’autrui (Message, ad art. 6a, BGC 2007 97).

Concernant les connaissances appropriées de la vie publique et politique, il s'agit, par cette condition, de s'assurer que les futurs citoyens connaissent les règles de base du fonctionnement des institutions politiques du pays (Message, ad art. 6a, BGC 2007 98).

Enfin, le requérant doit respecter les principes constitutionnels fondamentaux, découlant de la Constitution fédérale et de la Constitution cantonale, ainsi que le mode de vie en Suisse. Il ne s’agit pas seulement de respecter la loi, mais également de reconnaître, par sa façon de vivre, certaines valeurs intangibles de notre société et de les respecter, en tant que membre du corps social de ce pays. Ces principes sont en particulier la primauté de la loi, le principe de l’égalité des sexes, l’accessibilité à la formation ou aux soins pour toute personne, le respect de la personnalité d’autrui, y compris des membres de sa famille, le droit à l’autodétermination dans des choix importants de la vie privée (Message, ad art. 6a, BGC 2007 98).

Les connaissances linguistiques, les connaissances du pays et de son système politique, ainsi que l'insertion dans ses conditions de vie doivent être suffisamment développées pour que l'on puisse admettre que le candidat, après qu'il aura obtenu la nationalité, pourra user de manière adéquate de son statut et, en particulier, des droits de participation au processus politique qui lui sont liés (ATF 137 I 235 consid. 3.1). En particulier, il importe que le requérant au droit de cité communal établisse non seulement qu'il est bien intégré dans les usages communs de la société suisse et fribourgeoise – critère indispensable pour être autorisé à y résider – mais qu'il démontre également qu'il est parvenu à mener à terme le processus individuel et subjectif d'apprentissage permettant une véritable participation à la vie publique et sociale du pays, et justifiant dès lors le droit de cité sollicité (arrêt TC FR 601 2021 166 du 23 mars 2022 et la référence citée).

3.3

Concernant l'appréciation de ces critères d'intégration, une certaine marge est volontairement laissée aux cantons. Quant à l'autorité communale, elle dispose aussi d'une liberté d'appréciation dans l'octroi du droit de cité communal. Cela ne signifie toutefois pas qu'elle peut agir à sa guise. En effet, elle doit user de la marge de manœuvre qui lui est conférée avec diligence, de sorte qu'elle est tenue de respecter les garanties constitutionnelles et les autres dispositions légales, en tenant compte en particulier de l'interdiction de l'arbitraire et des principes d'égalité de traitement, de non-discrimination et de la proportionnalité. En outre, la décision doit être conforme au droit, au but de la réglementation et aux intérêts en présence. La commune n'a pas de pouvoir "discrétionnaire", mais doit s'en tenir aux critères, aussi imprécis soient-ils, établis par la réglementation pertinente, de même que la pratique (Gutzwiller, Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse, 2008, p. 225 s.). Par conséquent, l'évaluation de ses critères doit rester proportionnée et ne peut pas reposer sur un déséquilibre manifeste dans l'appréciation de tous les aspects pertinents. Mettre l'accent sur un seul critère n'est pas admissible, à moins que celui-ci soit décisif en lui-même comme par exemple une délinquance importante. Il est donc nécessaire de pondérer l'ensemble des éléments du cas d'espèce, si bien que des lacunes d'un critère peuvent, cas échéant, être compensées par des points forts d'autres critères, tant que ces lacunes ne concernent pas un facteur décisif en soi (ATF 146 I 49 consid. 4.4).

3.4

En l'espèce, il apparaît que l'intégration du recourant, sous l'angle de sa participation à la vie économique, est réussie. En outre, la décision attaquée retient que le recourant dispose des connaissances générales du pays et, étant d'origine française, ses compétences linguistiques n'ont pas été remises en cause. Le Préfet a également relevé que, contrairement à ce qu'a retenu la Commune, le recourant n'a pas d'arriérés d'impôts et que, sur le plan pénal, le Ministère public a rendu une décision de non-entrée en matière, de sorte que le recourant ne fait l'objet d'aucune procédure pénale. Le Préfet rejoint uniquement la Commune sur la participation lacunaire du recourant à la vie sociale et culturelle régionale et communale (p.ex. qualité de membre d'associations locales, de sociétés, ou participation à des activités dans la région ou la commune etc…).

Lors de son audition devant la Commission, le recourant a certes déclaré, d'une part, qu'il n'avait ni le temps ni l'âge de participer à la vie associative, et, d'autre part, qu'il n'avait que peu de contact avec la population locale car son mode de vie ne le lui permettait pas (p.-v. de la séance du 22 mars 2021 devant la Commission; pce 4 du bordereau produit par le recourant). Toutefois, lors de son audition devant le SAINEC, il a indiqué avoir revu un ancien ami après quarante ans et également avoir été invité par un habitant de son lieu de domicile (rapport d'enquête du SAINEC du 1er décembre 2020; pce 6 du bordereau produit par le recourant). A cet égard, quand bien même le recourant n'a pas de relations amicales développées, prétendre qu'il n'entretient aucun contact avec la population locale alors qu'il a une entreprise de promotion immobilière dans la région, est pour le moins contradictoire (cf. ATF 146 I 49 consid. 4.5.1). En effet, cela ne serait pas du tout compatible avec son activité de promoteur-constructeur immobilier qui implique nécessairement des contacts avec les éventuels acheteurs ou propriétaires. De plus, dans la mesure où l'intégration sociale peut, comme l'a relevé le Tribunal fédéral, se faire par le biais du travail et de l'activité économique, il serait erroné de considérer que le manque d'amitiés au sein de la commune est un signe de mauvaise intégration. En outre, compte tenu de son âge (73 ans), de sa vie personnelle particulière, qui l'a amenée à retourner en France après avoir grandi en Suisse, avant de revenir dans ce pays, et de sa vie professionnelle active, on ne saurait reprocher au recourant son mode de vie, qui a inévitablement un impact sur sa vie sociale. On rappellera à cet égard que le Tribunal fédéral a eu l'occasion de souligner qu'il existe aussi de nombreux Suisses, qui soit en raison de leur caractère, soit en raison de certaines circonstances de vie, vivent en retrait et ne participent pas activement à la vie communale, mais leur identité en tant que citoyens de ce pays n'est pas remise en question pour autant (cf. ATF 138 I 242 consid. 5.3).

Dès lors que le recourant remplit toutes les conditions de naturalisation avec tout au plus un caractère peu marqué au niveau de sa vie sociale – qui, de surcroit, est compensé par les autres critères – il apparaît disproportionné de lui refuser la naturalisation pour cette seule raison. Force est donc de constater que l'autorité communale ne saurait être suivie en refusant le droit de cité au recourant et qu'il en va de même de l'autorité intimée. Partant, le dossier est renvoyé à la Commue de B.________ pour qu'elle accorde le droit de cité communal requis au recourant ainsi qu'à son fils, qui était compris dans la demande de naturalisation (cf. art. 30 LN).

Dans ces conditions, il n'est, d'une part, pas nécessaire d'examiner encore les autres griefs soulevés par le recourant et, d'autre part, il n'y a pas lieu de donner suite aux mesures d'instructions qu'il a requises, soit l'audition de F.________, dès lors qu'elle n'est pas de nature à modifier l'opinion de la Cour (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les références citées).

4.

Il s'ensuit l'admission du recours et l'annulation de la décision attaquée.

Vu l'issue du litige, il n'est pas perçu de frais de justice (art. 133 CPJA), l'avance de frais étant restituée au recourant.

Ayant obtenu gain de cause, ce dernier a droit à des dépens, fixés de manière globale en application de l'art. 11 al. 3 let. b du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12), à CHF 2'500.-, plus CHF 192.50 au titre de la TVA, soit à un total de CHF 2'692.50, à charge de l'Etat de Fribourg.

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