Droit de cité, établissement, séjour

Composition

Président : Christian Pfammatter Juges : Johannes Frölicher, Yann Hofmann Greffière-stagiaire : Emmanuelle Tombez

Parties

A.________ SÀRL, recourante, représentée par Me Daniel Schneuwly, avocat contre Préfecture du district de la Gruyère, autorité intimée, COMMUNE DE B.________, intéressée

Objet

Aménagement du territoire et constructions Recours du 17 avril 2020 contre la décision du 4 mars 2020

attendu

que, le 6 décembre 2018, A.________ Sàrl a divisé l’ancien article ccc du registre foncier (RF) de la Commune de B.________ de 1’970 m2 dont elle était propriétaire pour créer le nouvel art. ddd RF, d’une contenance de 1'125 m2, et le nouvel art. ccc RF, de 845 m2. Selon le plan d’aménagement local (PAL), ces terrains étaient et sont encore affectés à la zone résidentielle à faible densité, destinée à la construction de maisons d’habitation individuelles et individuelles groupées. Avant division, l’ancien art. ccc RF supportait une maison mansardée de deux étages datant des années 1970, donnant sur la rue de E.________, et se prolongeant au Sud-Est par un grand jardin arborisé. Actuellement, l’ancienne maison se situe sur le nouvel art. ccc RF, propriété de tiers, et l’art. ddd RF englobe l’essentiel du jardin. L’accès de l’art. ddd RF à la rue de E.________ est assuré par une servitude de passage à pieds et pour tous véhicules à charge du nouvel art. ccc RF;

que, dans le courant 2018, A.________ Sàrl a entrepris des démarches pour construire sur l’art. ddd RF un groupe de 4 villas avec pompe à chaleur (PAC) air/eau et couverts à véhicules et pour y réaliser un accès passant par l’art. ccc RF;

que, le 3 septembre 2018, soit avant la mise à l’enquête publique du projet, la commune a soumis celui-ci à la Commission d’architecture et d’urbanisme (CAU). Dans un préavis du 4 octobre 2018, celle-ci s’est prononcée défavorablement. Dans son analyse, elle critique le projet en ces termes :

Les membres de la CAU regrettent que les nouvelles constructions impliquent la destruction de la majorité des arbres existants sur la parcelle. En effet, et malgré le fait qu’ils ne sont pas protégés au plan de zone, ne nécessitant donc pas une compensation en cas d’abattage, ils constituent la qualité essentielle de cette parcelle, "pièce verte à ciel ouvert" qui mériterait d’être, dans la mesure du possible, préservée.

L’implantation du nouvel ensemble ne crée pas d’espace extérieur en relation avec le bâtiment existant et l’espace reste fortement restreint. La conservation de la maison existante est contraignante à une implantation correcte et implique un regroupement très dense. L’accès aux nouvelles constructions est beaucoup trop proche de la maison et le passage des voitures risque de créer des nuisances pour les utilisateurs de la terrasse existante. Par ailleurs, on peut craindre que la vue sur la cour, avec la présence des voitures, conduise à la plantation d’une séparation ou barrière végétale, dans un élan de sauvegarde d’intimité compréhensible, mais contraire à la relation spatiale voulue entre la nouvelle cour et la terrasse;

que la demande formelle de permis de construire a été mise à l’enquête publique par publication dans la Feuille officielle en 2019 et a suscité le dépôt de 17 oppositions;

que, le 20 juillet 2019, la commune a émis un préavis défavorable. Elle estime que le projet ne s’intègre pas dans l’environnement construit. Elle souligne notamment que le quartier est caractérisé par de vastes jardins arborés, ponctués par des potagers. Les accès imperméables ou perméables sont limités et le terrain naturel encore peu modifié. Le caractère vert du quartier est donc important. En particulier, la parcelle concernée par le projet contient des arbres majeurs. Aujourd’hui, le quartier offre une continuité verte. Le nombre de constructions, couverts, accès et terrasses ainsi que leurs dimensions donnent un caractère fortement construit et minéral au projet. Les surfaces perméables seront fortement réduites. En outre, les modifications du terrain naturel sont importantes. Rappelant que le PAL est en cours de révision, la commune a refusé de lever l’effet anticipé négatif lié à la révision de cette planification, tout en relevant qu’aucune opposition ne concerne le secteur ou un article du règlement communal d’urbanisme (RCU) touchant le projet;

que, soumis au préavis des services cantonaux spécialisés, la demande de permis a fait l’objet, le 19 juin 2019, d’un préavis défavorable du Service de la mobilité (SMo), en raison de divers problèmes d’accès et de stationnement, et, le 7 mai 2019, du Service de l’environnement (SEn), qui estimait qu’il n’était pas démontré que les exigences de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (RS 814.41) étaient satisfaites. Pour ces motifs, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a établi, le 25 juillet 2019, un préavis de synthèse négatif. Il a relevé cependant que le projet est conforme au PAL, à la législation sur les constructions et au RCU. S’agissant de l’intégration dans le quartier, il a pris note du préavis négatif de la CAU et a laissé au préfet le soin de statuer sur le point de savoir si le projet respecte la clause d’esthétique figurant à l’art. 125 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Pour le surplus, le SeCA a constaté que le projet est conforme à la fois à l’ancien et au nouveau PAL en cours de révision, de sorte qu’il a donné son accord à l’effet anticipé positif des plans au sens de l’art. 91 al. 2 LATeC;

qu’après avoir reçu une copie des préavis négatifs, la requérante du permis s’est déterminée le 9 octobre 2019 et a communiqué différents plans et documents. En particulier, elle a produit un calcul de vérification des valeurs d’émission du bruit et une modification des accès. Elle a également pris position sur les critiques visant l’intégration du projet;

que le préfet a estimé qu’il n’était pas nécessaire de communiquer les nouveaux plans et documents au SMo et au SEn pour avis dès lors que la demande de permis devait de toute manière être rejetée en raison de la clause d’esthétique;

que, par décision du 4 mars 2020, il a refusé le permis de construire en raison de l’intégration insuffisante du projet dans le quartier. Partageant les appréciations de la commune et de la CAU, il a indiqué ce qui suit :

Certes, le RCU ne fixe aucune règle au sujet de l’intégration des constructions. Ceci étant, il convient toutefois que toute construction, même si elle correspond par ses dimensions aux prescriptions de la zone, soit conçue de telle façon qu’elle permette d’atteindre un aspect d’ensemble satisfaisant. Or, tel n’est pas le cas. L’autorité de céans est, en effet, d’avis que le projet ne s’intègre pas de manière adéquate par rapport au contexte paysager et bâti environnant. L’abattage de nombreux arbres de la parcelle constitue déjà une empreinte négative importante pour le quartier très arboré de E.________. Ensuite, en ce qui concerne le projet lui-même, même si la hauteur ne dépasse pas deux niveaux, et qu’il est en cela en harmonie avec les autres villas situées aux alentours immédiats, il n’en reste pas moins que le projet présente une masse constructive importante. En effet, sur les côtés Est et Ouest, seul subsiste le dégagement légal de 4m. La façade Sud, avec ses 20.38m est également conséquente. Un tel volume, réduisant par-là même assez fortement la surface arborée de la parcelle d’origine, tranche quelque peu avec les autres villas des alentours et fait perdre au quartier sa cohérence. Quant aux surfaces dédiées au parking et à la circulation, celles-ci auraient dû être réduites par un concept mieux pensé, de façon à assurer une meilleure cohérence et une meilleure transition avec la parcelle voisine et laisser ainsi plus de place à des espaces de verdure, de façon à limiter au maximum l’espace minéral de la cour. L’accès à ces constructions n’est également pas satisfaisant. De manière à répondre au préavis défavorable du SMo, la requérante a élargi cet accès; selon les plans modifiés déposés, celui-ci longe désormais la totalité de la façade de la maison existante, à une distance d’environ 75 cm. Cette trop grande proximité ne va pas sans poser des problèmes, notamment en cas d’ouverture des volets et des fenêtres. Ainsi que le relève la CAU, le passage des véhicules va également risquer de créer des nuisances pour les utilisateurs de la terrasse. La requérante n’a en outre pas démontré que les visibilités au sortir sur la route communale, requises par le SMo dans son préavis du 19 juin 2019, étaient garanties.

Dans la mesure où le permis doit être rejeté pour des questions d’intégration, l’Autorité de céans n’a pas jugé nécessaire de demander des précisions à la requérante sur ce point. Au vu de ce qui précède, il en ressort que le projet est en rupture avec son contexte et n’a aucunement visé une intégration harmonieuse dans le quartier. L’Autorité de céans est d’avis qu’un projet d’une ampleur réduite et prenant davantage en compte la cohérence de l’urbanisation du secteur conviendrait mieux. Pour ce motif, elle estime que l’intérêt public au maintien du caractère existant et très arboré du lieu l’emporte sur l’intérêt privé de la requérante à bâtir son projet, trop dense pour le secteur.

qu’agissant le 17 avril 2020, A.________ Sàrl a contesté auprès du Tribunal cantonal la décision préfectorale du 4 mars 2020 dont elle demande l’annulation, sous suite de frais et dépens. Elle conclut au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants;

qu’à l’appui de ses conclusions, la recourante se plaint tout d’abord d’une constatation des faits erronée ou incomplète. Elle estime que le quartier de E.________ présente une grande hétérogénéité, ainsi que le Tribunal cantonal l’a déjà constaté par le passé (cf. arrêt TC FR 602 2018 53 du 5 octobre 2018). Un grand nombre de bâtiments ont une taille comparable, voire plus imposante que le projet litigieux. Par ailleurs, le préfet n’a pas pris en compte dans les faits que les nouveaux quartiers construits à proximité sont largement densifiés et en moyenne densité;

qu’en droit, la recourante invoque une violation de l’art. 125 LATeC dès lors qu’à son avis, son projet présente des qualités architecturale et urbanistique suffisantes. Elle rappelle que la règlementation communale ne prévoit aucune mesure de protection des arbres plantés sur l’art. ddd RF alors que la législation cantonale indique que les alignements d’arbres et grands arbres isolés qui méritent protection doivent en principe être protégés à l’aide des plans d’affectation. Il n’est pas acceptable et contraire au système légal de renoncer à des mesures de protection dans le PAL pour les introduire par la voie détournée dans le cadre de procédures de demande de permis de construire. Ce procédé crée une insécurité juridique et revient à vider de leurs substances les règles applicables aux procédures de planification qui visent à assurer une protection juridique et une participation démocratique. Au demeurant, pour la recourante, le quartier de E.________ n’est pas caractérisé par de vastes jardins arborés. Quoi qu’il en soit, le plan d’implantation mis à jour le 27 mars 2019 indique les arbres qui ne seront pas abattus et ceux qui seront plantés après la réalisation des constructions. Il en résultera une arborisation remarquable et comparable à celle d’un grand nombre de parcelles situées dans le quartier. L’abattage de quelques arbres non protégés ne peut être retenu comme motif permettant de refuser le permis de construire. S’agissant de la présence prétendument trop importante de surfaces imperméables pour les accès, la recourante fait remarquer que les accès sont comparables à ce qui a été admis pour la parcelle à l’Est du projet. Quant aux critiques selon lesquelles le nombre de constructions, couverts, accès et terrasses ainsi que leurs dimensions donneraient un caractère fortement construit et minéral au projet, en réduisant fortement les surfaces perméables, la recourante relève que son projet est en harmonie avec les bâtiments du quartier. Elle souligne qu’il respecte pleinement la règlementation communale en matière d’indices, y compris l’indice de surface verte de 0.40, et qu’il se situe même en deçà dès lors qu’en application de l’indice d’occupation du sol (IOS) de 0.40, il aurait été possible d’augmenter de 44.76 m2 les surfaces occupées au sol par les bâtiments.

Ces chiffres montrent qu’il a été fait une utilisation modérée des droits de bâtir, qui ne saurait en aucun cas être qualifiée de déraisonnable. La recourante relève, par ailleurs, que les modifications de terrain sont mineures par rapport au terrain naturel et ne peuvent enlaidir le site;

qu’en ce qui concerne le préavis de la CAU, la recourante fait valoir que cette autorité est sortie du cadre de son mandat et n’avait pas à se prononcer sur son projet, qui n’a pas un effet important sur l’environnement. Par ailleurs, elle estime que cette autorité n’avait pas à exiger le maintien de l’arborisation non protégée et que ses considérations sur l’implantation des nouvelles constructions sont purement subjectives et fondées sur des hypothèses irréalistes, notamment lorsqu’elle postule la démolition de la maison sur l’art. ccc RF. Elle relève également que la CAU n’avait pas pour mission de critiquer l’espace extérieur entre le bâtiment existant et les nouvelles constructions. Il serait, à son avis, d’ailleurs contradictoire d’affirmer d’une part que l’implantation des nouveaux bâtiments ne créerait pas d’espace extérieur en relation avec le bâtiment existant et que l’espace resterait fortement restreint et d’émettre, d’autre part, des craintes que la vue sur la cour puisse conduire à la plantation d’une séparation ou barrière végétale contraire à la relation spatiale voulue entre la nouvelle cour et la terrasse. Pour le surplus, la recourante estime qu’il n’appartenait pas à cette commission de se prononcer sur les questions de protection contre le bruit ou de circulation, qui relèvent de la compétence du SEn ou du SMo;

qu’enfin, en ce qui concerne les motifs retenus par le préfet, la recourante reprend les critiques déjà mentionnées ci-dessus concernant l’arborisation et les volumes. Elle souligne en particulier qu’il n’y a pas lieu de lui reprocher de ne pas avoir implanté ses constructions à une distance à la limite supérieure aux 4 mètres figurant dans la loi. Elle estime que l’autorité intimée n’a pas indiqué en quoi le projet trancherait "quelque peu" avec les villas des alentours et ferait perdre au quartier sa cohérence. L’utilisation du terme "quelque peu" suppose que le projet ne tranche que "légèrement". Or, dans un pareil cas, il ne peut pas être refusé sur la base de la clause d’esthétique. Quant à la cohérence du quartier, la recourante répète qu’il n’y en a pas et que par conséquence son projet ne peut pas y porter atteinte. Pour le surplus, en ce qui concerne les autres reproches visant les surfaces dédiées au parking et à la circulation, la recourante fait valoir que le préfet est sorti de son rôle d’autorité de recours pour s’ériger en critique d’architecture qui veut lui imposer un style particulier. Or, ce n’est pas le sens de la clause d’esthétique. En estimant que la voie d’accès est trop proche de la façade de la maison sise sur l’art. ccc RF, le préfet aurait perdu de vue que des dispositions ont été prises pour que l’ouverture des fenêtres et des stores n’interfère pas avec la circulation;

que, dès l’instant où le préfet n’a pas jugé nécessaire de soumettre les plans modifiés pour analyse aux services spécialisés concernés par les modifications, la recourante requiert que le dossier soit retourné à l’autorité intimée pour instruction complémentaire et décision dans le sens des considérants;

que, le 22 avril 2020, la recourante s’est enquise de savoir si la Cour entendait intégrer à la procédure les personnes qui ont fait opposition à la demande de permis de construire, notamment en invoquant la clause d’esthétique, dès lors que le préfet a refusé le permis sans se prononcer sur les oppositions;

que, le 6 mai 2020, le préfet a fait savoir qu’il n’a pas d’observation particulière à formuler sur le recours et qu’il confirme entièrement la décision attaquée;

que, le 14 mai 2020, la commune a également indiqué qu’elle n’a pas de remarque à formuler sur le recours. Elle confirme son préavis défavorable du 22 juillet 2019 et s’en remet à justice quant au traitement de l’affaire;

que, sur demande du Juge délégué à l'instruction du recours, la recourante a produit le 18 février 2021 une copie de sa détermination du 9 octobre 2019 (datée du 2 octobre 2019) ainsi que ses annexes. Elle a également indiqué qu'elle est entrée en discussion avec Gruyère Energie SA pour acquérir 54 m2 sur l'art. fff RF voisin, afin d'améliorer l'accès. Une modification du projet sera présentée en temps utile devant le préfet. Enfin, elle a communiqué deux photomontages des bâtiments à construire;