ATA/1387/2023

A.

a. Par décision du 21 juillet 2023, le département des institutions et du numérique (ci-après : le département), par son secrétariat général, a ordonné la fermeture immédiate et définitive du salon de massage et agence d’escorte B______ (ciaprès : la société), interdit à A______ d’exploiter tout salon de massage pendant une durée de dix ans, lui a infligé une amende administrative de CHF 1'000.- et a mis à sa charge un émolument de CHF 100.-.

b. Il ressort de cette décision que A______ était enregistrée depuis le 13 juillet 2011 en qualité de responsable desdits salons de massage et agences d’escorte, sis au 11 rue C______ à Genève.

Le 28 novembre 2022, le département avait été saisi d’un rapport établi par la brigade de lutte contre la traite des êtres humains et la prostitution illicite (ciaprès : BTPI) l’informant qu’elle avait reçu une dénonciation anonyme le 31 octobre 2022 selon laquelle la société exploitante du salon, la société était en état de surendettement, que l’extrait du registre du commerce de ladite société démontrait que A______ l’exploitait conjointement avec D______, tous deux étant au bénéfice d’une signature individuelle. Des extraits délivrés par l’office des poursuites démontraient que la société avait accumulé onze actes de défaut de biens pour un montant total de CHF 22'262.-, A______, à titre personnel, quinze actes de défaut de biens pour un montant total de CHF 46’958.27 et D______, pour un total de CHF 88'609.58.

Un délai avait été fixé à A______ pour se déterminer sur ces faits, sur la mesure envisagée, ainsi que sur la répartition des tâches entre elle-même et D______. Par courrier du 27 décembre 2022, A______ avait notamment indiqué n’avoir jamais fait l’objet à titre personnel d’actes de défaut de biens, dans la mesure où elle avait son domicile en France. Le 31 janvier 2023, elle avait demandé une prolongation du délai au motif qu’elle s’était acquittée d’une importante partie des actes de défaut de biens concernant tant la société qu’elle-même. Certains desdits actes de défaut de biens étaient en lien avec des créances envers son bailleur, une procédure étant en cours devant la chambre des baux et loyer de la Cour de justice. Le 3 février 2023, elle avait ajouté que les deux procédures en cours contre son bailleur concernaient la contestation du congé signifié et la restitution par son bailleur d’un trop-perçu de loyers. Ainsi, l’autorité administrative n’était pas en mesure de conclure à l’insolvabilité de la société ni à la sienne. Selon l’arrangement de paiement avec le service des contraventions (ci-après : SDC) joint en annexe à son courrier du 14 mars 2023, elle s’était engagée à lui verser mensuellement la somme de CHF 198.- jusqu’au 31 mars 2024, soit un total de CHF 2'385.-. Cette somme était en lien avec des ordonnances pénales du SDC.

Le département lui avait fait remarquer, notamment le 10 mai 2023, qu’elle n’avait produit aucune pièce concernant la cause C/1______/2021 dont elle se prévalait pour plaider la suspension de la procédure. Par ailleurs, un extrait de l’office des poursuites daté du 1er mars 2023 faisait toujours état de quinze actes de défaut de biens pour un total de CHF 47'219.-, soit un montant supérieur à celui figurant dans les précédents extraits. Un ultime délai lui était imparti au 22 mai 2023 pour produire la procédure civile précitée dans son état à jour et toutes explications utiles sur les poursuites figurant sur l’extrait précité.

Le 26 mai 2023, A______ avait transmis au département de nouvelles pièces à même d’attester selon elle que sa société et elle-même avaient convenu d’un accord avec l’office des poursuites moyennant règlement, dans le cas d’un échéancier strict, de l’ensemble des actes de défaut de biens prononcés à son encontre, incluant en particulier sa dette envers son bailleur. Ces éléments devaient démontrer qu’elle offrait toutes les garanties d’honorabilité et de solvabilité au sens des art. 10 let. c et 17 let. c de la loi sur la prostitution du 17 décembre 2009 (LProst - I 2 49). Elle avait notamment joint copies de photographies d’un avis de saisie daté du 9 mars 2023 indiquant une exécution pour un montant de CHF 7’278.60 au bénéfice de la caisse genevoise de compensation, d’un courrier 17 mars 2023 de l’office cantonal des assurances sociales laissant comprendre qu’elle allait s’acquitter en plusieurs mensualités du montant de CHF 7'071.70, ainsi que d’un courrier d’E______ prévoyant un échéancier pour qu’elle s’acquitte de la somme de CHF 31'049.90 (en lien avec un acte de défaut de bien après saisie du 31 janvier 2023 concernant une créance de F______ en 26 mensualités de CHF 1’194.25.

Le département retenait que c’était sur dénonciation de la brigade de lutte contre la traite des êtres humains et la prostitution illicite qu’il avait été informé de l’état de surendettement de la société depuis plusieurs années et des actes de défaut de biens dont elle faisait l’objet et non pas spontanément et immédiatement comme l’exigeaient les art. 11 et 18 LProst. A______ avait de plus cherché à gagner du temps en alléguant, sans le démontrer, qu’elle était « sur le point » de régler sa situation, ce qu’aucune des pièces produites ne permettait de démontrer, au contraire. Elle était allée jusqu’à solliciter de sa part qu’il intervienne auprès de la Cour de justice pour obtenir les pièces d’une procédure qui étaient en sa possession. En dépit de la longueur de la procédure et des engagements pris, elle n’avait toujours pas apporté la preuve que la société et elle-même seraient à nouveau solvables. Enfin, malgré des questions dans ce sens, elle n’avait pas pris la peine de le renseigner sur la répartition des tâches au sein de la société.

B.

a. Selon l’extrait du registre des poursuites du 2 novembre 2022 au nom de la société, le premier acte de défaut de biens dont la date est mentionnée est le 24 octobre 2017. Une poursuite du 13 juin 2019 concernait le montant de CHF 30'895.- réclamé par F______. Les autres actes de défaut de biens concernaient essentiellement des poursuites engagées par la Caisse genevoise de compensation. S’agissant de l’extrait de A______ du 2 novembre 2022 également, le même montant de CHF 30'895.- ressortait en acte de défaut de biens à la suite d’une poursuite du 22 novembre 2018 de la F______. Trois montants concernaient son assurance-maladie.

b. A______ avait produit le 3 février 2023 :

b.a des quittances « pour solde » de l’office des poursuites au nom de B______ faisant état de versements le 2 février 2023 en lien avec des actes de défauts de biens de CHF 344.70 et CHF 806.90 ;

b.b des extraits du registre des poursuites du 23 décembre 2022, celui au nom de A______ comporte quinze actes de défaut de biens pour un total de CHF 46’958.27 et celui de B______ onze, pour un total de CHF 23’262.18 ;

b.c un jugement du Tribunal des baux et loyer du 30 août 2022 rendu dans la cause C/2______/2021 déclarant efficace et valable le congé – pour non-paiement du loyer – du 26 janvier 2021 notifié par F______ à A______ et B______ pour le 28 février 2021 concernant les locaux de 74 m² et 13 m² au troisième étage de l’immeuble sis rue C______ à Genève ;

b.d un acte d’appel formé contre ce jugement par-devant la chambre des baux et loyers de la Cour de justice le 30 septembre 2022, aux termes duquel les deux appelantes plaident avoir été créancières de leur bailleresse au 23 décembre 2020, date de notification d’avis comminatoire, qu’elles avaient exécuté leurs obligations en avance, sans aucune compensation nécessaire et que le congé du 26 janvier 2021 était donc nul.

c. Il ressort d’un extrait du registre des poursuites du 1er mars 2023 que A______ faisait alors l’objet de quinze actes de défaut de biens pour un total de CHF 47’219. 55.

C.

a. A______ a formé recours contre la décision du département du 21 juillet 2023 par acte expédié le 14 septembre 2023 à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative). Elle a conclu préalablement à ce que l’effet suspensif soit ordonné à son recours, ainsi qu’à son audition, de même qu’à celle de D______. À titre principal, elle a conclu à l’annulation de cette décision, et, à titre subsidiaire au prononcé d’une sanction administrative « moins contraignante comme l’avertissement et/ou l’amende ».

Elle avait démontré au département qu’elle avait pu trouver un arrangement avec l’office des poursuites et son intention de régler l’ensemble des dettes de la société et des siennes. Sous l’angle de l’intérêt public, il n’y avait donc pas le moindre risque d’insolvabilité, dès lors que celle-ci était temporaire et qu’elle allait y mettre fin. Elle joignait sur ce point des pièces utiles, figurant pour la plupart déjà au dossier.

Il était inexact d’affirmer qu’elle n’aurait pas collaboré à l’établissement des faits, dès lors qu’elle avait produit toutes les pièces utiles devant le département quant à ses efforts pour régler sa situation financière, mais également à la procédure pendante devant les instances des baux et loyer, se recoupant en grande partie avec les actes de défaut de biens enregistrés. Si le département avait eu le moindre doute, il pouvait solliciter des autorités judiciaires la production de l’ensemble du dossier, comme cela était prévu entre autorités judiciaire et administrative. Elle n’avait jamais prétendu qu’elle était à jour, pas plus que la société, mais avait démontré sa bonne volonté, suivie d’actes concrets, à savoir des paiements, pour régulariser à court terme sa situation financière.

Le département avait excédé son pouvoir d’appréciation et violé les principes de proportionnalité et de la liberté du commerce et de l’industrie en prononçant à son encontre la sanction la plus extrême, à savoir la fermeture immédiate et définitive du salon qu’elle exploitait, au détriment de sanctions plus légères. Si cette sanction était confirmée, elle serait privée de son seul revenu, d’où des conséquences économiques désastreuses pour elle.

b. Le département a conclu, le 31 octobre 2023, au rejet du recours.

La première poursuite à l’encontre de la recourante remontait à 2017 tandis que celle, non éteinte, figurant sur l’extrait relatif à la société remontait à 2018. Ce n’était que le 25 octobre 2022 que la BTPI avait été informée de la situation de surendettement de la recourante et de sa société, soit plusieurs années après les premières poursuites. La recourante avait donc failli à son obligation de communiquer la modification de ses conditions personnelles. Il était évident, dans la mesure où ces poursuites remontaient à plus de six ans, que l’état de surendettement n’était pas passager, de sorte que la recourante devait être considérée comme insolvable. Les remboursements que la recourante avait commencé à effectuer à hauteur de quelques centaines de francs par mois ne permettaient pas de déduire qu’elle serait redevenue solvable. Elle n’avait d’ailleurs pas précisé si les remboursements étaient intervenus au moyen de ses propres deniers ou par des emprunts qu’elle serait à son tour tenue de rembourser. Elle n’avait jamais produit de plan de remboursement portant sur l’intégralité de ses dettes. Il lui faudrait, pour la seule dette de la société de recouvrement E______, de CHF 31'049.90, plusieurs années pour s’en acquitter à raison de mensualités de CHF 1’194.25.

Le Tribunal fédéral et la chambre administrative avaient déjà eu l’occasion de confirmer la conformité au droit et notamment au principe de proportionnalité d’une décision prononçant la fermeture définitive d’un salon de massage, assortie d’une interdiction, en cas d’insolvabilité du responsable. Par ailleurs, l’atteinte économique alléguée était à relativiser puisque la décision entreprise n’empêchait pas la recourante de rechercher d’autres manières de rentabiliser ses locations, le cas échéant par des locations meublées, aussi longtemps que ce n’était pas spécifiquement à des fins de prostitution. Le but de la société tel que figurant au registre du commerce ne s’y opposait pas. Enfin, elle pourrait déposer une demande de reconsidération si elle devenait solvable, pour autant que les autres conditions posées par la loi soient respectées.

S’agissant de l’amende, les fautes commises par la recourante étaient graves. Elle avait tenté de cacher sa situation financière obérée pendant plusieurs années. Elle ne contestait pas la quotité de l’amende, étant relevé que le montant de CHF 1'000.- se situait en bas de la « fourchette » prévue à l’art. 25 al. 1 LProst et apparaissait même clément.

c. Dans sa réplique du 4 décembre 2023, la recourante a ajouté que les conditions d’exploitation étaient manifestement réalisées à l’ouverture du salon et qu’il était navrant que le département entre en matière sur des dénonciations anonymes, sans prendre la peine de prendre contact immédiatement avec elle. En décembre 2022, elle ignorait totalement son insolvabilité et n’était pas consciente de son obligation de la communiquer aux autorités compétentes. Elle n’avait pas le souvenir de la délivrance d’actes de défaut de biens, bien que valablement domiciliée au 40, route G______ (à H______). La procédure l’opposant à son bailleur était en cours auprès du Tribunal fédéral. Cette circonstance avait pour conséquence que le département n’était pas en mesure de conclure de manière certaine à son insolvabilité au moment de la décision litigieuse qui était prématurée et dépourvue de toute base légale.

Les reproches de l’illisibilité de certaines des pièces produites, de même que le fait qu’elle aurait essayé de gagner du temps étaient particulièrement malvenus, d’autant plus qu’elle avait passé un temps important pour essayer d’éclaircir sa situation notamment avec l’office des poursuites, où elle n’avait jamais été convoquée, et qu’elle avait ensuite fait son possible pour régler les sommes dues. Elle contestait être insolvable au sens du droit fédéral puisqu’en particulier elle disposait des moyens suffisants pour acquitter les dettes dont l’exigibilité avait été reportée compte tenu des arrangements trouvés. Ces difficultés n’étaient que passagères, puisqu’il n’était pas question de faillite, de concordat ou de saisie infructueuse.

Le département déployait des efforts hors du commun pour tenter de justifier une mesure qui équivalait concrètement à sa « mise à mort, après plus de 15 [ans] d’activité sans la moindre anicroche ». Elle n’avait pas d’autres compétences que celles qu’elle exerçait depuis près de quinze ans, dans le plus parfait respect des « filles du salon » et de la clientèle.

d. Les parties ont été informées, le 5 décembre 2023, que la cause était gardée à juger.

e. Leurs arguments et la teneur des pièces de la procédure seront pour le surplus repris ci-dessous dans la mesure utile au traitement du litige.