ATA/454/2011

1.

Selon l’art. 70 al. 5 LAC, lorsqu'une délibération du conseil municipal est annulée totalement ou partiellement par le Conseil d'Etat, ce dernier communique sa décision au conseil administratif ou au maire de la commune, qui peut recourir à la chambre administrative de la Cour de justice dans un délai de trente jours.

L'arrêté litigieux empêche la ville d'utiliser la ligne budgétaire 50070000.366 conformément à l'affectation prévue (l’octroi de prestations complémentaires communales n’est pas autorisé). Ce faisant, il annule partiellement la délibération municipale.

Statuant sur les droits et les obligations de la commune, il constitue une décision sujette à recours au sens de la disposition précitée.

Interjeté contre une décision au sens de l’art. 4 LPA, dans les délais (art. 17 al. 3 LPA) et devant la juridiction compétente, le recours est recevable.

2.

La recourante se plaint de vices de notification devant entraîner la nullité de l’arrêté litigieux.

3.

Selon l’art. 46 al. 1 LPA, les décisions doivent être désignées comme telles et indiquer les voies et délais de recours.

L’arrêté est vicié sur ce point, puisqu’il ne comporte aucune de ces indications.

Aux termes de l’art. 47 LPA, une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties.

En l’espèce, la commune a recouru dans les délais prescrits, de sorte qu’elle n’a subi aucun préjudice de ce fait.

Ce grief sera donc rejeté.

4.

a. Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., confère à toute personne le droit d'exiger, en principe, qu'un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à éviter que l'autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence ; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire (Arrêt du Tribunal fédéral 1C_369/2009 du 25 février 2010). L'objet et la précision des indications à fournir dépend de la nature de l'affaire et des circonstances particulières du cas ;

néanmoins, en règle générale, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée (ATF 133 III 439 consid. 3.3 p. 445 ; 126 I 97 consid. 2b p. 102 ; 125 II 369 consid. 2c p. 372 ; ATF 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). L'autorité peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige ; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88 ; 133 I 270 consid. 3.1 p. 277 ; 130 II 530 consid. 4.3 p. 540 ; 125 II 369 consid. 2c p. 372 et les références citées).

Dans son arrêté, le Conseil d’Etat motive sa position en indiquant que les prestations communales « ne sont pas conformes au droit supérieur, comme (il l'avait) constaté (…) par arrêté du 13 février 2009 ».

La simple mention de la non-conformité au droit supérieur, sans indication d’aucune disposition légale sur le droit dont il s’agit, et le renvoi à un arrêté rendu dans une cause, certes connexe, mais néanmoins différente du litige opposant les parties, ne saurait satisfaire le droit d’être entendu.

L’arrêté viole dès lors cette garantie constitutionnelle.

b. Par exception au principe de la nature formelle du droit d'être entendu, une violation de ce dernier est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204 ; 129 I 129 consid. 2.2.3 p. 135 ; 127 V 431 consid. 3d/aa p. 437 ; 126 V 130 consid. 2b p. 132). Toutefois, la réparation de la violation du droit d'être entendu doit rester l'exception (ATF 126 V précité) et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Si par contre l'atteinte est importante, il n'est pas possible de remédier à la violation (ATF 124 V 180 consid.

En l’espèce, le litige porte sur des questions de droit, que la chambre de céans peut revoir librement ; un double échange d’écritures a été ordonné et les parties ont pu développer amplement leurs arguments dans ce cadre.

Le droit d’être entendu a ainsi été réparé.

5.

Selon le règlement municipal relatif aux aides financières du service social de la ville, du 26 février 2003 (ci-après : règlement), toute personne ou famille bénéficiaire de prestations cantonales complémentaires à l’AVS/AI peut demander l’attribution de prestations sociales auprès du service social (art. 7 et 8 du règlement). Ces prestations dépendent de la composition du groupe familial ;

elle sont de CHF 185.- par mois pour une personne seule et de CHF 265.- pour les couples (art. 8 du règlement).

L’arrêté querellé constate l'illégalité de ces prestations, qu'il ne supprime cependant que pour les nouveaux bénéficiaires.

6.

A l'appui de sa décision, le Conseil d'Etat invoque tout d'abord la nonconformité de ces prestations au droit fédéral, soit à la LPC, sous l'angle de la compétence communale. Il relève, en substance, que cette loi, dans sa teneur révisée, ne reconnaît plus de compétence normative aux communes dans ce domaine et que le canton peut désormais, en application de l'art. 11 al. 1 let. d LPC, intégrer les prestations communales dans le calcul du revenu déterminant donnant droit aux prestations complémentaires cantonales. La prestation municipale ne pourrait ainsi plus, comme auparavant, venir s'ajouter aux prestations complémentaires cantonales, mais serait portée en déduction de cellesci, avec pour effet d'alléger la dette cantonale et d'empêcher à la prestation municipale d'atteindre son but, qui est d'allouer une prestation supplémentaire à celles versées par le canton sur la base de la LPC.

7.

Selon l'art. 112 al. 2 let. b Cst., l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité doit couvrir les besoins vitaux de manière appropriée. Si ces besoins ne sont pas couverts par les rentes AVS/AI, la Confédération et les cantons versent des prestations complémentaires aux bénéficiaires (art. 112a al. 1 Cst.). La LPC actuelle, en vigueur depuis le 1er janvier 2008, fixe le montant de ces prestations et définit les tâches et les compétences de la Confédération et des cantons dans ce domaine (art. 112a al. 2 Cst. et 2 LPC).

A teneur de l'art. 2 LPC, la Confédération et les cantons accordent aux personnes qui remplissent les conditions fixées aux art. 4 à 6 LPC, des prestations complémentaires destinées à la couverture des besoins vitaux. Les cantons peuvent allouer des prestations allant au-delà de celles qui sont prévues par cette loi et fixer leurs conditions d’octroi. Les prestations complémentaires garanties par la LPC apparaissent ainsi comme des prestations minimales, que les cantons sont libres d'augmenter.

Cette possibilité a été utilisée notamment par le canton de Genève, qui a introduit le concept de « revenu minimum d'aide sociale ». Ce revenu est fixé, depuis le 1er janvier 2011, à CHF 25'342.- pour une personne célibataire et à CHF 38'013.- pour un couple (art. 3 al. 1 let. a et b du règlement d’application de la loi sur les prestations cantonales complémentaires à l’assurance-vieillesse et survivants et à l’assurance-invalidité du 25 juin 1999 - RPCC - J 7 15.01).

La LPC n'exclut pas que les communes puissent participer à cet effort en accordant des prestations supplémentaires au droit cantonal. Sous l'égide de la LPC de 1965 (aLPC), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2007, plusieurs communes versaient déjà des prestations complémentaires à celles octroyées par le canton (E. CARIGET : Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, Zurich 1995, p. 52). Cette situation perdure aujourd'hui dans plusieurs cantons, malgré la réforme de la LPC, dont les principes sont demeurés les mêmes dans leur essence.

Les modifications de la LPC ont été apportées suite à la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les communes, qui a entraîné la modification d'une trentaine de lois. Les travaux préparatoires ne font aucunement état de la volonté du législateur fédéral d'exclure une compétence communale qui serait conforme au droit cantonal.

A titre d'exemple, la loi cantonale topique du canton de Zurich (Gesetz über die Zusatzleistungen zur eidgenossischen Alters-, Hinterlassenen-und Invalidenversicherung du 7 février 10971 ; RS/ZH 831.3) laisse aux communes le soin de mettre en œuvre la législation cantonale sur les prestations complémentaires. Cette loi a été validée par la Confédération, dans le cadre de la surveillance instaurée par les art. 28 et 29 LPC, qui prescrivent que les dispositions d’exécution édictées par les cantons sont soumises à l’approbation de la Confédération.

On ne peut ainsi valablement soutenir que la LPC interdit aux communes d'octroyer des aides complémentaires aux prestations cantonales.

8.

Dans la LPC, le droit aux prestations complémentaires fédérales est déterminé par l'absence de couverture, par le revenu déterminant, des dépenses reconnues par la loi. Le montant de la prestation complémentaire annuelle correspond ainsi à la part des dépenses reconnues qui excède le revenu déterminant (art. 9 LPC). Sont prises en compte dans le calcul de ce revenu, notamment, les rentes, pensions et « autres prestations périodiques » (art. 11 al. 1 let. d LPC).

Cette prise en compte existait déjà dans l'aLPC.

9.

A teneur de l'art. 11 al. 3 let. b et c LPC, les prestations « d’aide sociale » et celles provenant de personnes et d’institutions publiques ou privées « ayant un caractère d’assistance manifeste » ne sont pas comptabilisées dans ce calcul.

Une réglementation identique existait également dans l'aLPC.

10.

La question se pose aujourd'hui de savoir dans laquelle de ces deux catégories se trouvent les prestations communales.

11.

Les directives fédérales concernant les prestations complémentaires mentionnent au titre des « prestations d'assurance » visées par l'art. 11 al. 1 let. d LPC, les revenus provenant notamment de rentes versées par des institutions d'assurances privées, de pensions versées par des institutions de droit public ou privé, y compris tous les suppléments (avis de droit de Me Schneider, p. 10).

Selon M. Rouiller, les prestations communales tombent dans le champ d'application de cette disposition, qui doit s'interpréter extensivement. Le droit fédéral s'oppose ainsi, indirectement et par ce biais, au versement de ces prestations. Il admet qu'il n'y a pas eu de césure entre l'ancien et le nouveau droit dans ces critères d'octroi, mais il soutient que les prestations communales étaient illicites dès leur début, et que la tolérance dont elles ont bénéficié pendant vingt-quatre ans ne saurait justifier leur maintien.

Me Schneider est d'un autre avis. Il affirme avec M. Rouiller que les prestations municipales sont plus proches des prestations d'assurance, dans leur nature, que de celles relatives à l'aide ou à l'assistance sociale, dont elles ne revêtent pas les caractéristiques (précarité et adaptation de l'allocation à la situation concrète du bénéficiaire, remboursement exigible si retour à meilleure fortune, etc.). Il en déduit que, littéralement, elles devraient tomber dans le champ d'application de l'art. 11 al. 1 let. d LPC. Cette interprétation littérale se heurte toutefois, selon lui, à la longue pratique en Suisse du versement par les communes de prestations complémentaires municipales - dont la validité n'a jamais été contestée par la Confédération dans le cadre de sa surveillance - à l'instar du modèle zurichois.

12.

La chambre est d'avis que l'art. 11 al. 1 let. d LPC ne peut viser les prestations municipales. En effet, celles-ci existent de longue date, et aucune volonté de les exclure ne figure dans les différents messages du Conseil fédéral relatifs à la LPC et à ses modifications successives. L'absence de toute contestation ultérieure de la Confédération dans le cadre de sa surveillance atteste du maintien de ce système et de sa compatibilité au but poursuivi par cette loi, qui est d'assurer un minimum vital aux personnes dont les rentes AVS/AI sont insuffisantes et non d'intervenir dans les rapports entre les cantons et les communes quant à la gestion de leurs fonds publics.

Quant au principe de l'égalité de traitement, il n'est évoqué nulle part dans les travaux préparatoires. En laissant aux cantons la faculté d'accorder aux personnes situées sur leur territoire des prestations supplémentaires aux prestations minimales fédérales et en admettant le principe des prestations complémentaires municipales, la LPC admet que les bénéficiaires domiciliés dans les différents cantons ou communes ne soient pas traités de manière identique. La compatibilité de la loi fédérale à l'art. 8 Cst. ne peut être revue par la chambre de céans (art. 190 Cst.).

Les prestations complémentaires versées par les communes en sus des prestations complémentaires cantonales ne sauraient dès lors être considérées comme contraires à la LPC.

13.

La compatibilité des prestations municipales avec le droit fédéral ne suffit cependant pas pour affirmer leur légalité. Il faut encore déterminer si l'exercice de la compétence communale respecte le droit cantonal.

Aux termes de l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence, une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale, lui accordant une liberté de décision importante. Le domaine d'autonomie protégé peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, l'autonomie ne doit pas nécessairement concerner l'ensemble d'une tâche communale, mais uniquement le domaine litigieux. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 129 I 410 consid. 2.1 p. 412 ss ; 129 I 313 consid. 5.2 p. 320 ; 126 I 133 consid. 2 p. 136 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_384/2007 du 14 mai 2008 ; A. AUER/G. MALINVERNI/M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Vol. 1, Berne 2006, p. 94, n. 272).

14.

La Constitution de la République et canton de Genève du 24 mai 1847 (Cst-GE - A 2 00) règle l'organisation des communes et des autorités communales à ses art. 144 ss. Le principe de l'autonomie communale n'y est pas expressément mentionné, mais il est consacré à l'art. 2 de la loi sur l’administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05), qui dispose que l'autonomie communale s'exerce dans les limites de l'ordre juridique et plus particulièrement des compétences cantonales et fédérales, ainsi que du pouvoir de surveillance auquel la commune est soumise.

15.

En vertu de ces principes, pour écarter la compétence communale, il faudrait admettre que le canton s'est attribué l'exclusivité des compétences laissées par la LPC aux cantons et aux communes, ou qu'il a utilisé celles-ci de telle sorte qu'il n'y aurait, matériellement, plus de place laissée à la commune dans ce domaine.

16.

Selon l'art. 1 LPCC, les personnes âgées, les conjoints ou partenaires enregistrés survivants, les orphelins et les invalides ont droit à un revenu minimum cantonal d’aide sociale, qui leur est garanti par le versement de prestations cantonales complémentaires à l'AVS/AI.

Le principe de base, selon lequel le montant annuel de la prestation complémentaire cantonale correspond à la part des dépenses reconnues qui excède le revenu annuel déterminant de l'intéressé, est calqué sur le droit fédéral (art. 15 al. 1 LPCC). Les dépenses reconnues sont celles énumérées par la loi fédérale et ses dispositions d'exécution, à l'exclusion du montant destiné à la couverture des besoins vitaux, remplacé par le montant destiné à garantir le revenu minimum cantonal d'aide sociale défini à l'article 3 LPCC (art. 6 LPCC). Par ce renvoi, les « prestations périodiques » visées à l'art. 11 al. 1 let. d LPC sont prises en compte dans le calcul du revenu déterminant et les prestations d'aide sociale et ayant un caractère d'assistance manifeste au sens de l'art. 11 al. 3 let. b et c LPC ne le sont pas.

17.

La LPCC est muette sur l'existence de compétences municipales résiduelles ; rien n'indique qu'elle les exclut ou qu'elle les admet. Les travaux préparatoires anciens et récents, jalonnant les révisions successives de la loi - et, en particulier la révision entrée en vigueur le 1er janvier 2008 mettant en œuvre la nouvelle LPC - ne font état d'aucune exclusivité de la compétence cantonale.

En 1987, lors de l'adoption du règlement municipal concerné, le Conseil d'Etat n'a pas contesté l'exercice de la compétence communale dans le cadre de sa surveillance. Pendant des années, l'OCPA a envoyé au service social de la ville la liste des bénéficiaires des prestations complémentaires pour faciliter le versement des prestations municipales.

Le Conseil d'Etat invoque aujourd'hui un changement de pratique.

Celui-ci trouverait appui dans les nouveaux principes de gestion rationnelle et efficace des finances publiques. La nouvelle LPCC devrait dorénavant être interprétée comme constituant une réglementation exhaustive. Le principe de l'égalité de traitement s'opposerait également à l'octroi de prestations complémentaires municipales.

Une compétence communale historiquement reconnue ne peut être retirée sur la base d'une simple interprétation nouvelle de la LPCC, lorsque les principes de la loi concernée n'ont pas changé. En effet, la garantie de l'autonomie communale, qui dispose d'un statut équivalent à un droit fondamental, ne peut être restreinte sans base légale et sans une volonté clairement manifestée du législateur cantonal de supprimer la compétence litigieuse.

Une telle base légale fait défaut en l'espèce.

Le grief de violation de la garantie de l'autonomie communale sera donc admis.

18.

Le principe de l'égalité de traitement, tel qu'il est garanti par l'art. 8 Cst., ne s'oppose pas à une différenciation des situations entre les habitants domiciliés dans des communes différentes, dont les situations ne peuvent être comparées. Comme exposé ci-dessus, cette différence de traitement est d'ailleurs acceptée et intégrée dans la loi fédérale s'agissant des prestations complémentaires.

Si le législateur cantonal entend donner une nouvelle portée au principe de l'égalité de traitement en cette matière, s'agissant des personnes domiciliées sur son territoire, affirmer un changement de valeurs dans ce domaine et rompre avec l'ancien système, il doit le faire par l'adoption d'une base légale claire, conformément au principe de la légalité.

19.

Le recours sera dès lors admis. Le remarque sera par conséquent annulée et l'arrêté confirmé pour le surplus.

20.

Un émolument de CHF 2'000.- sera mis la charge du Conseil d'Etat. Conformément à la jurisprudence de la chambre administrative, aucune indemnité ne sera allouée à la ville, qui compte plus de 10'000 habitants et dispose d'un service juridique pour assurer sa défense (ATA/163/2011 du 15 mars 2011 et les références citées ; ATA/362/2010 du 1er juin 2010 et les références citées).

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