Öffentliches Baurecht/Raumplanung/Umweltschutz

I.

1.

1.1

B.______ ist Eigentümer der Parz.-Nr. 01, Grundbuch […]. Ohne über eine Baubewilligung zu verfügen, führte er auf seinem Grundstück Bauarbeiten aus. Am 9. Februar 2017 verfügte die Abteilung Bau und Umwelt der Gemeinde Glarus Nord einen sofortigen Baustopp. Gleichzeitig setzte sie B.______ eine Frist zur Einreichung eines ordentlichen Baugesuchs an.

1.2

Nachdem B.______ innert Frist kein Baugesuch eingereicht hatte, beschloss die Kommission Bau und Umwelt der Gemeinde Glarus Nord gestützt auf einen Entscheid des Gemeinderats Glarus Nord am 19. Juli 2017, dass B.______ den sich im Bau befindlichen Vorplatz südlich des Ökonomiegebäudes, LB-Nr. […], sowie die aufgeschüttete Rampe zur […]strasse bis spätestens am 30. September 2017 zurückzubauen habe. Für den Säumnisfall wurde die Ersatzvornahme durch die Gemeinde angedroht.

2.

2.1

In der Folge erhob B.______ am 13. September 2017 Beschwerde beim Departement Bau und Umwelt (DBU). Er beantragte die Aufhebung der Verfügung vom 19. Juli 2017. Eventualiter sei die Sache an die Gemeinde Glarus Nord zur Erteilung der Baubewilligung zurückzuweisen. Ferner sei festzustellen, dass der […]weg Nr. 02 nicht über seine Parzelle führe.

2.2

Das DBU hiess die Beschwerde am 16. April 2018 teilweise gut. Es hob die angefochtene Verfügung auf und wies die Sache im Sinne der Erwägungen zur Durchführung von weiteren Abklärungen und eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens an die Gemeinde Glarus Nord zurück. Auf das Feststellungsbegehren betreffend […]weg trat es nicht ein.

3.

3.1

Dagegen gelangte die Gemeinde Glarus Nord mit Beschwerde vom 26. April 2018 ans Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids des DBU sowie die vollumfängliche Bestätigung ihrer Verfügung; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von B.______.

3.2

Das DBU schloss am 4. Mai 2018 auf Abweisung der Beschwerde; unter Kostenfolge. B.______ beantragte am 17. Mai 2017, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Eventualiter sei sie abzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Staatskasse oder der Gemeinde Glarus Nord.

II.

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 79 Abs. 1 des Raumentwicklungs- und Baugesetzes vom 2. Mai 2010 (RBG) i.V.m. Art. 105 Abs. 1 lit. b des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 4. Mai 1986 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

1.2.1

Der Beschwerdegegner 1 vertritt die Auffassung, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, da es sich beim angefochtenen Entscheid um einen nicht anfechtbaren Zwischenentscheid handle.

1.2.2

Der Beschwerdegegner 2 hob in seinem Entscheid die Verfügung der Beschwerdeführerin auf und wies die Sache zur Durchführung von weiteren Abklärungen und eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens zurück. Es ist zu Recht unbestritten, dass es sich dabei um einen Zwischenentscheid handelt.

1.2.3

Gemäss Art. 86 Abs. 2 VRG sind verfahrensleitende und andere Zwischenentscheide selbstständig nur anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Nach Art. 93 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG) sind Zwischenentscheide aber auch dann anfechtbar, wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Da gemäss Art. 111 Abs. 1 BGG die zur Beschwerde an das Bundesgericht Berechtigten, sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können müssen und da gemäss Art. 86 Abs. 2 BGG die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte einzusetzen haben, müssen beim Bundesgericht anfechtbare Zwischenentscheide auch vor dem kantonalen Verwaltungsgericht angefochten werden können.

1.2.4

Das Verwaltungsgericht orientiert sich bei der Auslegung des Begriffes "nicht wieder gutzumachender Nachteil" an der Praxis des Bundesgerichts zu Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG. Ein solcher Nachteil muss grundsätzlich rechtlicher Natur sein, d.h. auch durch einen günstigen Endentscheid nicht mehr behoben werden können; eine rein tatsächliche oder wirtschaftliche Erschwernis genügt in der Regel nicht (BGE 134 I 83 E. 3.1). Soweit es das materielle Verwaltungsrecht gebietet, können jedoch auch rein tatsächliche Nachteile nicht wieder gutzumachende Nachteile im Sinne von Art. 86 Abs. 2 VRG bzw. Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG darstellen. Kein nicht wieder gutzumachender Nachteil liegt aber jedenfalls dann vor, wenn es einer Partei bloss darum geht, eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens zu verhindern (BGE 140 V 282 E. 4.2.2, 135 II 30 E. 1.3.4).

Vorliegend ist kein solcher nicht wieder gutzumachender Nachteil ersichtlich. Namentlich wurde durch den Beschwerdegegner 2 noch nicht über das Schicksal der strittigen Baute entschieden. Im Wesentlichen hat der vorinstanzliche Entscheid einen zusätzlichen verfahrensmässigen Aufwand für die Beschwerdeführerin zur Folge, was keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinne der genannten Bestimmungen darstellt.

1.2.5

Zu beachten ist indessen, dass bei einer Gutheissung der Beschwerde der Wiederherstellungsbefehl der Beschwerdeführerin geschützt würde. Dies hätte zur Folge, dass das unter Umständen aufwändige nachträgliche Baubewilligungsverfahren nicht mehr durchgeführt werden müsste. So könnte den Parteien ein bedeutender Aufwand an Zeit und Kosten erspart werden. Damit liegt ein Anwendungsfall von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG vor, weshalb der Zwischenentscheid des Beschwerdegegners 2 vor dem Verwaltungsgericht anfechtbar ist.

1.3

1.3.1

Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist gemäss Art. 88 lit. a VRG unter anderem berechtigt, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Entscheids hat. Einer Gemeinde kommt zudem die Beschwerdebefugnis zur Wahrung der von ihr vertretenen öffentlichen Interessen zu (Art. 88 lit. b VRG).

1.3.2

Das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen und damit der Legitimation ist zwar grundsätzlich von Amtes wegen festzustellen. Dies entbindet die Parteien jedoch nicht davon, zumindest wenn die Beschwerdebefugnis wie vorliegend nicht offensichtlich ist, diese zu substantiieren. Die Beschwerdeführerin beliess es in ihrer Beschwerde bei der blossen Behauptung, dass sie zur Beschwerde legitimiert sei, ohne dies in irgendeiner Weise zu begründen. Wie sich aus dem Nachfolgenden ergibt, kann offengelassen werden, ob bereits aus diesem Grund auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.

1.3.3

Eine Gemeinde ist zunächst gestützt auf Art. 88 lit. a VRG zur Beschwerde befugt, wenn sie vom angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater in ihren materiellen oder vermögensrechtlichen Interessen berührt ist. Dies kann beispielsweise der Fall sein, wenn sie selbst Bauherrin ist oder wenn sie durch eine Baubewilligung für ein Werk gleich wie Private immissionsbelastet ist (BGE 124 II 293 E. 3b). Vorliegend ist die Beschwerdeführerin in ihrer Rolle als Baupolizeibehörde berührt. Es ist offensichtlich und bedarf keiner Weiterungen, dass sie vom angefochtenen Entscheid nicht wie ein Privater betroffen ist.

1.3.4

1.3.4.1

Gemäss Art. 88 lit. b VRG ist eine Gemeinde aber auch zur Wahrung der von ihr vertretenen öffentlichen Interessen zur Beschwerde legitimiert. Seit Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes am 1. Januar 2007 orientiert sich das Verwaltungsgericht bei der Auslegung dieser Bestimmung mit Blick auf die in Art. 111 Abs. 1 i.V.m. Art. 89 BGG verankerte Mindestanforderung an die Beschwerdelegitimation im kantonalen Verfahren an der bundesgerichtlichen Praxis zur Beschwerdelegitimation vor dem Bundesgericht (vgl. VGer-Urteil VG.2010.00141 vom 25. Januar 2012 E. II/1c, nicht publiziert). Dies dient der Einheit des Verfahrens.

Die Beschwerdelegitimation der Gemeinde ist dann zu bejahen, wenn sie als Trägerin öffentlicher Aufgaben schutzwürdige, spezifische öffentliche Interessen geltend machen kann und in einem Mass betroffen ist, das die Bejahung der Rechtsmittelbefugnis im als verletzt gerügten Aufgabenbereich rechtfertigen lässt. Verlangt wird grundsätzlich eine qualifizierte Betroffenheit in eigenen hoheitlichen Interessen. Eine solche ist anzunehmen, wenn ein Hoheitsakt wesentliche öffentliche Interessen in einem Politikbereich betrifft, der der Gemeinde zur Regelung zugewiesen wurde (BGE 136 II 383 E. 2.4; VGer-Urteil VG.2010.00141 vom 25. Januar 2012 E. II/1c, nicht publiziert; Martin Bertschi, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2014, § 21 N. 105 ff.; Bernhard Waldmann, in Basler BGG-Kommentar, 2011, Art. 89 N. 43).

1.3.4.2

Die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands wird durch kantonales Recht abschliessend in Art. 82 Abs. 1 RBG geregelt. Danach verfügt die zuständige Gemeindebehörde auf Kosten des Bauherrn nach den Vorschriften des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege die Änderung oder die Entfernung widerrechtlich erstellter Bauten, sofern die Abweichung gegenüber den Bauvorschriften nicht geringfügig ist.

Bei der Frage, ob die Beschwerdeführerin den Wiederherstellungsbefehl alleine deshalb erlassen durfte, weil der Beschwerdegegner 1 kein nachträgliches Baugesuch eingereicht hatte, handelt es sich um eine Rechtsfrage. Es geht einzig um die richtige Auslegung der kantonalen Bestimmung von Art. 82 Abs. 1 RBG. Anders etwa als bei der Frage, ob eine Baubewilligung zu erteilen ist, bei welcher regelmässig örtliche Gegebenheiten eine Rolle spielen und der Gemeinde ein Ermessen zukommt, geht es vorliegend nicht um eine Ermessensbetätigung der Gemeinde. Auch handelt es sich nicht um einen Politikbereich, welcher den Gemeinden zur Regelung zugewiesen wurde. Dasselbe würde im Übrigen für die Frage, ob die Baubewilligung offensichtlich zu verweigern ist, weshalb auf ein nachträgliches Bauverfahren ohnehin verzichtet werden könnte, gelten (vgl. VGer-Urteil VG.2016.00078 vom 22. Dezember 2016 E. II/4.2.2). Auch hierbei handelt es sich nämlich um eine Rechtsfrage des kantonalen Rechts. Diesbezüglich ist aber anzufügen, dass die Beschwerdeführerin den Beschwerdegegner 1 zur Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs aufforderte, weshalb sie offenbar selber nicht der Auffassung ist, dass die Baubewilligung offensichtlich verweigert werden kann.

Da der angefochtene Entscheid lediglich die Durchführung eines allenfalls aufwändigen nachträglichen Bauverfahrens zur Folge hat, vermag die Beschwerdeführerin keine schutzwürdigen, spezifischen öffentlichen Interessen geltend zu machen. Ihr Interesse reduziert sich auf eine richtige Anwendung des kantonalen Rechts, was ihre Beschwerdelegitimation nach Art. 88 lit. b VRG nicht zu begründen vermag (BGE 136 II 383 E. 2.4; Bertschi, § 21 N. 105; Waldmann, Art. 89 N. 44; vgl. zum Ganzen auch das Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2007.00348 vom 12. März 2008 E. 1.2, www.vgr.zh.ch).

1.3.4.3

Einzutreten wäre auf die Beschwerde schliesslich, wenn die Beschwerdeführerin die Verletzung der verfassungsrechtlich geschützten Gemeindeautonomie geltend machen würde (Art. 113 Abs. 1 lit. b VRG). Darauf hat sie aber zu Recht verzichtet, da es vorliegend wie dargelegt um die Anwendung kantonalen Rechts, welches nicht in den Autonomiebereich der Gemeinde eingreift, geht.

2.

Obwohl sich das Verwaltungsgericht nach dem Dargelegten nicht zur vorliegend strittigen Rechtsauffassung des Beschwerdegegners 2 äussern kann, rechtfertigen sich einige Hinweise zum Fortgang des Verfahrens. Nach Rechtskraft des vorliegenden Entscheids steht fest, dass das Bauvorhaben des Beschwerdegegners 1 bewilligungspflichtig ist, weshalb es für diesen keinen Grund mehr gibt, auf die Einreichung eines nachträglichen Baugesuchs zu verzichten. Daher erscheint es als zweckmässig, dass die Beschwerdeführerin nach Rechtskraft dieses Entscheids den Beschwerdegegner 1 erneut auffordern wird, ein Baugesuch einzureichen. Aufgrund des vorinstanzlichen Entscheids ist sodann der Beschwerdeführerin zu empfehlen, mit der Aufforderung zur Einreichung des Baugesuchs für den Säumnisfall die Ersatzvornahme, nämlich die Erstellung des Baugesuchs durch die Beschwerdeführerin selbst, anzudrohen. Sollte diese Ersatzvornahme tatsächlich notwendig werden, stünde es der Beschwerdeführerin frei, damit ein professionelles Planungsbüro zu beauftragen. Unabhängig davon, ob die nachträgliche Baubewilligung schliesslich zu erteilen ist oder nicht, und unabhängig davon, ob das Baugesuch durch die Beschwerdeführerin selbst oder durch von ihr beauftragte Dritte erstellt wird, hat der Beschwerdegegner 1 die dadurch entstandenen Kosten zu tragen (Art. 130 Abs. 1 lit. a VRG; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1467 f.). Es liegt daher in seinem Interesse, dass er der Aufforderung zur Einreichung eines Baugesuchs nachkommt.

III.

Da die unterliegende Beschwerdeführerin an der vorliegenden Streitsache nicht wirtschaftlich interessiert ist, sind ihr keine Gerichtskosten aufzuerlegen, weshalb diese auf die Gerichtskasse zu nehmen sind (Art. 135 Abs. 2 VRG). Ausgangsgemäss und da ohnehin keine besonderen Umstände vorliegen, ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 138 Abs. 3 lit. a VRG e contrario und Art. 138 Abs. 4 VRG). Der Beschwerdegegner 1 macht zwar geltend, er sei jetzt anwaltlich vertreten. Da er im vorliegenden Verfahren aber selbst handelte, ohne durch einen Rechtsanwalt vertreten worden zu sein, steht ihm ebenfalls keine Parteientschädigung zu (Art. 138 Abs. 1 VRG).