27 LAT et 75 LCAT : zones réservées

1.

La compétence de la Cour administrative pour connaître du présent recours est donnée par les articles 73 al. 3 LCAT (par renvoi de l’art. 75 al. 3 LCAT ; RSJU 701.1) et 160 let. b Cpa (RSJU 175.1).

Le recourant dispose manifestement de la qualité pour recourir. Pour le surplus, le recours a été déposé dans les forme (art. 126 et 127 Cpa) et délai légaux (art. 73 al. 3 LCAT). Partant, il convient d’entrer en matière.

2.

Est litigieux le classement en zone réservée de la parcelle n° yyy5.________, propriété du recourant.

3.

La création d’une zone réservée au sens des articles 27 LAT et 75 LCAT constitue une mesure d’aménagement assimilable à un plan d’affectation puisqu’elle détermine l’utilisation du sol durant une certaine période. Partant, une telle réglementation est soumise aux exigences de l’article 33 LAT en matière de protection juridique (ATF 138 I 131 consid. 4.2). Celle-ci doit notamment garantir l’accès à au moins une autorité de recours exerçant un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Selon la jurisprudence, ce libre pouvoir d’examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l’application du droit ; il comporte aussi un contrôle de l’opportunité. L’autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste et adéquate. La question du contrôle de l’opportunité se pose à propos des plans d’affectation communaux. L’autorité cantonale de recours doit préserver la liberté d’appréciation dont les communes ont besoin dans l’accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d’appréciation implique qu’une mesure d’aménagement appropriée doit être confirmée. L'autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de l’opportunité s’exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d’intérêts d’ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa ; TF 1C_253/2011 du 22 février 2012 consid. 2.1 ;1C_17/2008 du 13 août 2008 consid. 2.4.1). L’autorité intervient ainsi non seulement lorsque la mesure d’aménagement retenue est insoutenable, mais aussi lorsqu’elle ne répond pas (ou pas suffisamment) aux buts, principes et intérêts qui gouvernent l’aménagement du territoire ou lorsqu’elle paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF 112 Ia 268 consid. 2c). Dans le cadre d’une procédure de recours, seule une intention de planification manifestement contraire au droit ou totalement inadéquate peut entraîner la suppression de la zone (RUCH, Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation, 2016, art. 27 N 51 et les réf. cit.).

4.

Aux termes de l'art. 15 LAT (RS 700), les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). Selon l'art. 15 al. 4 LAT, de nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies: ils sont propres à la construction (let. a); ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance (let. b); les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c); leur disponibilité est garantie sur le plan juridique (let. d); ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur (let. e). L'art. 15 al. 5 LAT prévoit enfin que la Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

4.1

Le surdimensionnement de la zone à bâtir (zone centre, mixte et d’habitation) dans le Canton du Jura est un fait établi par les études menées tant par la Confédération que par le Canton (Directives techniques sur les zones à bâtir, Confédération Suisse DETEC). La Confédération a procédé à un calcul théorique du taux cantonal d’utilisation des zones d’habitation, des zones mixtes et des zones de centre pour la période 2012-2027, en appliquant un scénario moyen et un scénario haut. Dans les deux cas, le Canton du Jura se retrouve avant-dernier du classement (Eclairages sur les zones à bâtir destinées à l’habitat, partie 1 : diagnostic 2014, p. 5).

4.2

Le Canton devait adapter son plan directeur cantonal jusqu’au 1er mai 2019 en précisant notamment : la dimension totale des surfaces affectées à l’urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l’échelle régionale, la manière de concentrer le développement d’une urbanisation de qualité à l’intérieur du bâti et la manière d’assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l’article 15 LAT. Un des principaux leviers pour redimensionner la zone à bâtir consiste à restituer les terrains libres à la zone agricole. La densification des secteurs centraux et bien desservis par les transports publics est également un levier permettant de favoriser un dimensionnement correct des zones à bâtir. Les communes ont jusqu'au 31 décembre 2024 pour réviser leur PAL. Par décision d'approbation du 1er mai 2019, le Conseil fédéral a relevé que les zones à bâtir sont dans l’ensemble nettement trop grandes. Dans le cadre de l’approbation, la Confédération a précisé et intensifié ce programme : d’ici à 2030, le Canton devra réduire de 230 ha – et non de 170 ha comme prévu – ses zones d’habitation, mixtes et centrales. Il doit pour cela encore augmenter ses efforts de création de zones réservées ; il a jusqu’au premier trimestre 2020 au plus tard pour définir de nouvelles zones réservées. Pour ce faire, le Canton a réalisé une nouvelle phase de planification cantonale de zones réservées, à la suite de celle ayant déjà été initiée en 2015. Le Canton a ainsi classé en zones réservées les terrains non bâtis sis en zones à bâtir destinées à l'habitat, constituant un secteur d'une surface supérieure à 2'500 m2 et non équipé ou équipé, mais ne bénéficiant pas d'une bonne desserte en transports publics au sens du plan directeur cantonal, dont le PAL ou le plan spécial est antérieur au 1er mai 2014. Les secteurs se trouvant dans des communes disposant de zones à bâtir destinées à l'habitat correctement dimensionnées ou d'un dimensionnement pouvant être qualifié de sécurisé ainsi que les secteurs concernés par des procédures antérieures ou en cours ont été exclus.

4.3

En l’espèce, il ressort du calcul du dimensionnement des zones centre, mixte et d’habitation de la commune de B.________ que celle-ci est nettement surdimensionnée. Le nouveau PAL devra ainsi réduire la zone à bâtir pour respecter les exigences de la LAT, dès lors qu’une zone à bâtir surdimensionnée n’est pas seulement inopportune, mais illégale (AEMISEGGER/KISSLING, Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation, 2016, no 57 ad art. 15 et la jurisprudence citée). L’intérêt public à la création de zones réservées à B.________ est ainsi manifeste, afin de maintenir la liberté de planification et de décision de la commune dans la révision de son PAL d’ici au 31 décembre 2024.

5.

Selon l’article 27 LAT, s’il n’existe pas de plan d’affectation ou que l’adaptation d’un tel plan s’impose, l’autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l’intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l’établissement du plan d’affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al, 2). L’article 75 LCAT précise que le Département et les communes sont compétents pour créer des zones réservées, dont le but est d’éviter les atteintes aux principes de l’aménagement du territoire (art. 27 LAT), eu égard notamment à la planification directrice ou à une modification de la législation (al. 1). Une zone peut être déclarée réservée pour une durée n’excédant pas cinq ans. Le Département peut prolonger ce délai de trois ans au plus (al. 2).

Les zones réservées ont pour but de garantir provisoirement la planification telle qu’elle a été envisagée (ATF 120 Ia 209 consid. 3a et 5, JdT 1996 I 545 ; ATF 119 Ib 480 consid.5d, JdT 1995 I 488). Il s’agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l’aménagement du territoire la liberté de planifier, de décider et d’éviter que des projets de constructions viennent entraver cette liberté (ATF 113 Ia 362 consid. 2a/bb, JdT 1989 I 441 ; ATF 118 Ia 510 consid. 4d, JdT 1994 I 428). Cette pratique se justifie par le fait qu'une zone à bâtir, quand bien même elle serait établie de manière conforme au droit fédéral, n'est pas fixée pour l'éternité, mais doit être adaptée aux nouveaux besoins qu'engendrent les modifications des circonstances et des bases légales. Un propriétaire ne peut donc pas compter sur le fait que son terrain restera indéfiniment en zone à bâtir (ATF 131 II 728 consid. 2.5). Aussi, même une parcelle équipée ou comportant déjà des constructions peut être attribuée à une zone réservée (ATF 113 Ia 362 consid. 2b = JdT 1998 I 441).

La zone réservée est une restriction de droit public à la propriété (TF 1C_91/2011 du 26 octobre 2011 consid. 2.2 ; ATF 133 II 353 consid. 3.1 ; ATF 118 Ia 510 consid. 4d, JdT 1994 I 428 ; ATF 113 Ia 362 consid. 2 = JdT 1989 I 441). Par conséquent, lorsque l’autorité délimite une zone réservée, elle doit respecter les conditions générales exigées lors d’une restriction du droit de la propriété (RUCH, Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation, 2016, no 25 ad art. 27), soit reposer sur une base légale, se justifier par un intérêt public suffisant et respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 Cst.). Les articles 27 LAT et 75 LCAT offrant des bases légales suffisantes pour l’établissement de zones réservées (TF 1P.365/2006 et 1P.366/2006 du 5 octobre 2006 consid. 3.1 ;1C_91/2011 du 26 octobre 2011 consid. 2.4 et 2.6.1), il reste encore à examiner si les autres conditions susmentionnées sont réalisées.

6.

L’établissement d’une zone réservée doit répondre à un double intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité.

6.1

Premièrement, il doit y avoir un intérêt public à la modification du plan d’affectation en vigueur qui prévale sur l’intérêt privé à son maintien. La nécessité de l’adaptation du plan d’affectation est impérative. Cette nécessité d’adaptation peut notamment porter sur un redimensionnement de la zone à bâtir ou sur la modification de l’affectation et du degré d’utilisation à l’intérieur de la zone à bâtir (RUCH, op. cit., ad no 31 ad art. 27 et références citées). L’intention de modifier le plan d’affectation doit être relativement concrète pour justifier la délimitation d’une zone réservée. C’est en cela que consiste l’intérêt public de la mesure (RUCH, op. cit. no 33 ad art. 27). Le degré de concrétisation ne doit toutefois pas être jugé avec trop de sévérité. En effet, le plan de délimitation d’une zone réservée n’est pas encore un plan d’affectation. Dès lors, une intention relativement concrète suffit (ATF 113 Ia 362 consid. 2a = JdT 1989 I 441 ; TF 1C_141/2014 du 4 août 2014 consid. 5.2). Du point de vue matériel, il doit cependant être certain, lors de la délimitation de la zone réservée, que l’intention d’aménager est admissible. En règle générale, une prise de position de la collectivité compétente allant dans le sens d’une volonté clairement exprimée de modifier les plans est nécessaire, mais également suffisante (ATF 113 Ia 362 consid. 2a/bb et consid. 2b, JdT 1989 I 441). On estime que l’intention est suffisamment concrète si le propriétaire est à même de concevoir la raison essentielle pour la planification prévue, lorsqu’il est par exemple reconnu que les possibilités d’utilisation actuelles doivent être réduites (RUCH, op.cit., no 35 ad art. 27 et références citées). De même, une prise de décision par l'autorité compétente exprime de manière suffisamment concrète l'intention de planifier (RDAF 2016 I 71 consid. 3b).

6.2

Deuxièmement, il faut un intérêt public à recourir à l'instrument de la zone réservée qui n'a qu'un effet provisoire. A cet égard, l'intérêt des autorités à maintenir leur liberté de planification et de décision s'avère suffisant. Du moment que la création d'une zone réservée permet de mener à bien la mission constitutionnelle de l'aménagement du territoire (art. 75 Cst.), qui sinon serait menacée par un éventuel statu quo, elle se fonde sur un intérêt public prépondérant (TF 1C_612/2014 du 26 août 2014 consid.

2.6

; ATF 118 Ia 510 consid. 4.d = JdT 1994 I 428).

6.3

Enfin, au regard du principe de la proportionnalité, la création d'une zone réservée doit être apte et nécessaire pour atteindre les buts visés, tout en ménageant le plus possible les intérêts des administrés, étant rappelé que la gravité de la mesure s'apprécie au regard de la zone réservée en tant que telle et non en fonction de la modification ultérieure de la planification locale (RUCH, op. cit. no 30 ad art. 27).

7.

Dans un premier grief, le recourant conteste la proportionnalité de la mesure soit que la mise en zone réservée de sa parcelle n’est ni apte ni nécessaire et par conséquent disproportionnée.

7.1

En l’espèce, la parcelle n° yyy5.________, d’une surface de 1177 m2, est située en zone à bâtir, précisément en zone village. Elle est libre de construction. Avec la parcelle n° yyy3.________, laquelle est contiguë, elle compose une entité d'une surface de 3'319 m2. Elle n’est pas directement reliée à la zone agricole, mais se situe en bordure de la zone agricole par la parcelle no yyy3.________. Bien que la parcelle litigieuse soit située à proximité du centre du village, il n'en demeure pas moins que d'un point de vue du secteur, elle est en contiguïté de la zone agricole. Elle ne se trouve pas non plus directement au centre du village. En matière d'équipement, la parcelle en cause ne bénéficie pas d'une bonne desserte en transports publics au sens du plan directeur cantonal. Le fait qu’un arrêt de car postal se situe à quelque 200 m ne suffit pas, B.________ étant considéré comme un secteur à faible desserte en transport public. La parcelle du recourant et la zone dans laquelle elle s’inscrit répondent ainsi aux critères définis dans le rapport explicatif du 4 février 2020. Elle entre ainsi raisonnablement en considération pour un éventuel déclassement lors de la prochaine révision du PAL. La création d'une zone réservée poursuit non seulement un intérêt public actuel, mais également un intérêt public digne de protection, dans la mesure où cette mesure provisionnelle va dans le sens des perspectives du Canton en matière d'aménagement, compte tenu des enjeux relatifs au surdimensionnement des zones à bâtir.

7.2

S’agissant de l’aptitude, il n’est pas contestable que la mise en zone réservée de la parcelle litigieuse est apte à permettre à la commune d'examiner et de prendre les mesures adéquates pour présenter un PAL conforme à la LAT et au plan directeur cantonal puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente (RUCH, op. cit. n° 36 ad art. 27). La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier. Tel est le cas en l'occurrence. Dans le cas d'une zone à bâtir largement surdimensionnée, l'autorité doit étendre sa zone réservée à tous les terrains susceptibles d'être dézonés afin de se ménager une marge de manœuvre suffisante dans le cadre de la révision de son plan d'affectation à l'échelle de tout le territoire communal. Il est dès lors sans pertinence - et nullement disproportionné - que la zone litigieuse ne constitue qu'un faible pourcentage de l'ensemble de la zone réservée. Dans la mesure où le secteur déterminé est conforme à l'état parcellaire, lui-même en adéquation avec la réalité du terrain, il ne se justifie pas de procéder à un zonage partiel (TF 1C_671/2019 du 5 août 2020 consid. 3.4). Ce principe est respecté dès lors que la zone réservée se limite au territoire concerné par le futur plan d'aménagement. Cette mesure, étant limitée dans le temps, apte et nécessaire, elle n'est pas disproportionnée. Par ailleurs, une mesure plus douce que le classement en zone réservée n'est pas envisageable pour conserver à la commune sa marge d'appréciation lors de la révision du PAL.

7.3

Pour le surplus, il n’importe pas de savoir si l’utilisation à des fins agricoles des parcelles est aisément exploitable. Il suffit, pour fonder la mise en zone réservée, de constater qu'en l'état, l'immeuble entre raisonnablement en considération pour un éventuel déclassement lors de la prochaine révision du PAL et qu'à défaut de mesure provisionnelle interdisant sa constructibilité, son maintien en zone à bâtir serait de nature à entraver la future planification communale (RDAF 2016 p. 71). L’utilisation potentielle des immeubles du cas particulier n’est partant pas déterminante.

7.4

Au vu de ce qui précède, les principes d’aptitude et de nécessité étant respectés, le classement en zone réservée de la parcelle du recourant est proportionnée et le double intérêt public l’emporte sur les intérêts privés du recourant, étant rappelé que celui-ci ne conteste pas le double intérêt public prépondérant, mais uniquement le principe de proportionnalité.

8.

Dans un second grief, le recourant allègue que la décision rendue par l’intimé est inopportune, arbitraire et viole le principe d’égalité de traitement dans la mesure où il y a, selon lui, d’autres parcelles plus propices à être mises en zone réservée.

8.1

D'après la jurisprudence, une décision est arbitraire lorsqu'elle est manifestement insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Il ne suffit pas qu'une autre solution paraisse concevable, voire préférable, pour que cette décision soit annulée, encore faut-il qu'elle se révèle arbitraire, non seulement dans ses motifs, mais aussi dans son résultat (TF 2C_832/2016 consid. 3 du 12 juin 2017 et les références citées).

8.2

Ce grief n'apparaît pas pertinent dans la mesure où l'instauration d'une zone réservée en vue de redimensionner la zone à bâtir doit s'examiner selon les critères posés par le droit fédéral aux art. 27 et 15 LAT (TF 1C_532/2019 du 18 mai 2020 consid. 2.2). De plus, il est indifférent que le bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet rechercher les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de l'art. 15 LAT et ensuite procéder à différents choix. Dans ce cadre, les critères posés par le droit fédéral et le plan directeur cantonal sont notamment la situation des terrains par rapport au milieu densément construit, les possibilités de densification, l'accessibilité (en particulier la desserte en transports publics et les équipements). La qualité des sols et les surfaces d'assolement ne constituent qu'un des critères (art. 15 al. 3 LAT) mais l'autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des exigences de réduction qui s'imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains n'ayant aucune vocation agricole (TC 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3).

8.3

En l’espèce, l’intimé met en application les dispositions précitées au moyen du rapport explicatif du 4 février 2020 dans lequel les conditions pour la mise en zone réservée sont développées ainsi que le plan directeur cantonal en particulier les fiches … et …. Au regard de ce qui précède, la Cour de céans peine à comprendre en quoi la mesure serait arbitraire. De plus, la violation du principe d’égalité de traitement dont se prévaut le recourant ne peut être retenue. En effet, les parcelles avec lesquelles il compare sa propre parcelle, ne correspondent pas aux critères définis dans la méthodologie exposée dans le rapport explicatif du 4 février 2020. Les parcelles nos yyy7.________ et yyy8.________ n'atteignent pas les 2'500 m2 requis et ne sont pas contiguës. Quant à la parcelle n° yyy9.________, une partie est construite et l'autre partie n'atteint pas non plus les 2'500 m2. Certes la parcelle du recourant est également inférieure à 2’500m2. Toutefois en additionnant la surface de la parcelle litigieuse à la parcelle no yyy3.________, laquelle est contiguë, d’une surface de 2142 m2, l’on atteint les 2'500 m2. La situation des autres parcelles n’est donc pas identique à celle du recourant de telle sorte que toute inégalité de traitement peut d’emblée être exclue. Ainsi, la décision de l’intimé n’apparaît pas non plus inopportune dans la mesure où elle est de nature à préserver le pouvoir d’appréciation de la commune de B.________ dans la révision prochaine de son plan d’aménagement local.

9.

Dans ses motifs, le recourant se réserve le droit de demander une juste indemnité pour le préjudice subi. Dans ses conclusions, il renvoie à l’autorité pour fixation d’une telle indemnité. Une telle conclusion est irrecevable dans le cadre de la présente procédure. Si le recourant entend faire valoir une telle indemnité, il lui appartient le cas échéant d’introduire une action de droit administratif contre la collectivité qui a décidé la restriction devant le juge administratif (art. 102 al. 2 LCAT et 44 al. 1 de la loi sur l'expropriation), à qui il appartiendra d’examiner si les conditions pour une éventuelle indemnité sont remplies.

10.

Le recourant requiert également des moyens de preuve supplémentaires, en particuliers l’interpellation des parties et une vision locale.

10.1

Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 2.1 et les références citées).

10.2

Au cas particulier, la Cour de céans dispose de l’ensemble du dossier de l’intimé, du rapport explicatif du 4 février 2020 sur les zones réservées, du plan directeur cantonal y compris les fiches y relatives, ainsi que du géoportail cantonal (consultable sur https://geo.jura.ch) lui permettant ainsi de se faire une idée suffisamment précise des circonstances locales sans avoir à se rendre sur place, ni à interpeler les parties qui ont déjà pu s’exprimer dans leur recours et prises de position respectives.

11.

Au vu de ce qui précède le recours doit être rejeté.

12. (…).