Divers. Consentement préalable du Conseil d'Etat à une mise à ban d’une forêt ou d’un pâturage (voie administrative séparée de la voie civile; notion de décision).

en droit

1. a) Selon l’article 699 al. 1 CC, chacun a libre accès aux forêts et pâturages d’autrui. Les dérogations au droit d’accès sur le fonds d’autrui au sens de l’article 699 CC relèvent de l’autorité compétente désignée par les cantons (art. 54 titre final CC). Les articles 258 et suivants CPC ne sont pas applicables dans ce cas à titre de droit fédéral, mais la loi cantonale peut implicitement ou explicitement y renvoyer, comme adopter une règle distincte (Piotet, Commentaire romand, Code civil II, 2016, ad art. 699 CC, n^o 14 et les références citées).

Dans le canton de Neuchâtel, avant l'entrée en vigueur du CPC, la procédure de mise à ban était réglée aux articles 69b à 69e aLI-CC. Elle était prononcée par le président du Tribunal de district (art. 1 ch. 9 et 69b al. 1 aLI-CC), tribunal auquel a succédé le Tribunal civil depuis le 1^er janvier 2011 (art. 1 al. 1 LI-CC). Si la mise à ban avait pour objet une forêt ou un pâturage, elle était en outre subordonnée au consentement préalable du Conseil d'Etat, qui l'accordait dans les limites prévues à l'article 699 CC (art. 69b al. 2 aLI-CC). En application de ces dispositions, le Tribunal administratif, auquel a succédé la Cour de droit public du Tribunal cantonal, a considéré que la mise à ban au sens des articles 69b et suivants aLI-CC relevait du droit privé, car elle avait pour but de régir un rapport de droit entre particuliers, « en faisant prévaloir d'une manière plus tangible les droits privés de propriétaires déterminés sur ceux des autres personnes privées » (RJN 1980, p. 136). Suite à l’entrée en vigueur le 1^er janvier 2011 des articles 258 et suivants CPC, traitant expressément de la mise à ban, les règles de procédure cantonales en la matière (art. 69b à 69e aLI-CC) ont été abrogées pour cause d'obsolescence; seul est demeuré l'article 69b al. 2 LI-CC, qui dispose que, si la mise à ban a pour objet une forêt ou un pâturage, elle est subordonnée au consentement préalable du Conseil d'Etat (rapport n^o 10.047 du 30.08.2010 du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui, d’une part, d'un projet de loi portant adaptation [deuxième partie] de la législation cantonale à la réforme de la justice fédérale et, d’autre part, d'un projet de décret déléguant temporairement au Conseil d'Etat la compétence de fixer les tarifs des frais, des émoluments de chancellerie et des dépens en matière civile, pénale et administrative, p. 4 et 17). Il apparaît ainsi que, dans le canton de Neuchâtel, les articles 258 et suivants CPC s'appliquent à titre supplétif à la mise à ban, en particulier de forêts et de pâturages.

Selon l’article 258 CPC, le titulaire d’un droit réel sur un immeuble peut exiger du tribunal qu’il interdise tout trouble de la possession et qu’une infraction soit, sur plainte, punie d’une amende de 2'000 francs au plus. L’interdiction peut être temporaire ou de durée indéterminée (al. 1). Le requérant doit apporter la preuve par titre de son droit réel et rendre vraisemblable l’existence ou l’imminence d’un trouble (al. 2). L’article 259 CPC précise que la mise à ban est publiée et placée de manière bien visible sur l’immeuble. Quant à l’article 260 CPC, relatif à l’opposition, il stipule que la mise à ban peut être contestée par le dépôt d’une opposition au tribunal dans les 30 jours à compter du jour où l’avis est publié et placé sur l’immeuble. L’opposition ne doit pas être motivée (al. 1). L’opposition rend la mise à ban caduque envers la personne qui s’est opposée. Pour faire valider la mise à ban, le requérant doit intenter une action devant le tribunal (al. 2). A noter que, dans les matières régies par le CC, tel que le libre accès aux forêts et pâturages en lien avec la procédure de mise à ban de l’article 699 CC, et sous réserve des dispositions particulières de la LI-CC – dispositions, qui, comme exposé ci-avant, sont inexistantes dans le domaine concerné – le Tribunal civil est compétent pour connaître de toutes les affaires civiles contentieuses et pour prendre toutes décisions judiciaires relevant de la juridiction gracieuse (art. 1 al. 1 LI-CC). Par ailleurs, la procédure est réglée par le CPC (art. 1 al. 3 LI-CC).

b) L'article 3 al. 1 LPJA définit la décision comme toute mesure prise par les autorités dans des cas d'espèce qui, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, a pour objet soit de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), soit de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b), soit encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'article 5 al. 1 PA. La notion de décision vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 cons. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 cons. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêt du TF du 18.09.2015 [1C_113/2015] cons. 2.2 ; cf. aussi Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 21 s. et les références citées). En définitive, la loi définit la décision comme une « mesure » prise par les autorités. On entend par là une manifestation de volonté unilatérale exprimée en vertu de la puissance publique et destinée à exercer des effets obligatoires pour son destinataire. Si la mesure ne tend pas, sous l'une des formes énumérées par l'article 3 al. 1 LPJA, à déployer des effets obligatoires sur la situation juridique de l'administré, il ne s'agit pas d'une décision sujette à recours (Schaer, op. cit., p. 21).

L’article 4 LPJA énumère un certain nombre de conditions formelles de validité des décisions administratives. Dans l’optique du législateur, il importe que les justiciables puissent reconnaître qu’ils ont affaire à une décision (attaquable dans un délai précis) et non à une simple lettre, à laquelle il est possible de répondre n’importe quand (Schaer, op. cit., p. 34 et la référence citée).

2. L’écrit du 5 juillet 2021, ici entrepris, qui ne comportait ni le mot « décision » ni le verbe « décider » ni l'indication des voies de recours, n’astreint nullement la recourante à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, pas plus qu’il ne règle d'une autre manière obligatoire les rapports de celle-ci. Autrement dit, cet écrit ne tend pas, sous l'une des formes énumérées par l'article 3 al. 1 LPJA, à déployer des effets obligatoires sur la situation juridique de la recourante ; il ne s'agit donc pas d'une décision sujette à recours au sens de cette loi, mais d’une simple déclaration, tels qu’une opinion, une prise de position, une recommandation ou encore un préavis, lesquels n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant.

S'agissant de délimiter la compétence respective de la Cour de droit public et des tribunaux civils, force est de convenir qu’il est établi, au regard des considérations ci-avant, que les contestations en matière de mise à ban, y compris lorsqu’elles ont pour objet une forêt et/ou un pâturage, relèvent du droit privé, plus spécifiquement de la compétence du Tribunal civil, leur procédure étant réglée par le CPC, ainsi que par l’article 69b al. 2 LI-CC. La décision de mise à ban des articles [111] et [222], quand bien même elle suppose la réquisition du consentement préalable du Conseil d’Etat, est une décision qui appartient aux autorités civiles, soit à ce stade au Tribunal civil, et non aux autorités administratives. Il s’ensuit que c’est à juste titre que la recourante a requis, le 29 septembre 2020, la mise à ban des articles [111] et [222], en adressant au Tribunal civil une requête au sens de l'article 258 CPC. La mise à ban, prononcée par cette autorité le 15 octobre 2020 ayant fait l'objet de plusieurs oppositions formées en temps utile auprès dudit tribunal, il appartenait à la recourante de la faire valider, en intentant, conformément à l’article 260 al. 2 CPC, une action devant le Tribunal civil, soit d'agir par la voie ordinaire (ou sommaire si le cas était clair) en protection de sa possession ou de son droit réel (Bohnet, La procédure sommaire selon le Code de procédure civile suisse, in : RJJ 2008, p. 263, spéc. p. 310 ss et les références citées). Le fait que l’article 69b al. 2 LI-CC subordonne la mise à ban d’une forêt ou d’un pâturage au consentement préalable du Conseil d'Etat ne modifie en rien le fait qu’il s’agit, dans le canton de Neuchâtel, d’une procédure civile. En d’autres termes, la seule incidence de l’article 69b al. 2 LI-CC dans le cas d’espèce est que le Tribunal civil aurait dû, avant de se prononcer sur la demande de mise à ban du 29 septembre 2020, requérir le consentement préalable du Conseil d’Etat. Quoi qu’il en soit, il faut admettre avec l’intimé que c'est devant le Tribunal civil et non devant la Cour de droit public que la recourante devait faire valoir les arguments la conduisant à considérer que le Conseil d’Etat aurait dû donner son consentement préalable à la mise à ban des parcelles concernées.

3. a) L'autorité qui se tient pour incompétente prend une décision d'irrecevabilité si une partie prétend qu'elle est compétente (art. 10 al. 2 LPJA), ce qui est le cas en l’espèce de la recourante qui tient, à tort, la Cour de droit public pour compétente. L’autorité qui se tient pour incompétente transmet l'affaire à l'autorité compétente (art. 9 al. 1 LPJA).

Les considérants qui précèdent conduisent donc à déclarer le recours irrecevable et à communiquer le dossier de la cause, comme objet de sa compétence, au Tribunal civil.

b) Vu l’issue de la procédure, les frais sont mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA) et il ne lui sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 a contrario LPJA).