Fiscal.Taxe de base des déchets de résidences secondaires (mobile home).

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) Le litige porte sur la question de savoir si l’article 5.4 RGD viole l’article 22c LTD, pour le motif que le cercle des personnes assujetties à la taxe figurant dans le règlement communal est étendu à des utilisateurs du camping. Au 1^er janvier 2023, la LTD a été modifiée (loi du 03.05.2022) et a été pourvue d’un nouveau titre pour devenir la loi sur les déchets et les sites pollués (LDSP). Compte tenu du principe de droit intertemporel selon lequel les dispositions légales applicables sont celles qui étaient en vigueur à l'époque à laquelle les faits juridiquement déterminants se sont produits (à cet égard, cf. notamment ATF 149 II 187 cons. 4.4, 144 V 210 cons. 4.3.1, 129 V 354 cons. 1), il faut appliquer la LTD (dans sa teneur jusqu’au 31.12.2022) dès lors qu’il s’agit de la taxe 2021. Cela n’a en outre pas d’incidence pratique, à mesure que l’article 22c n’a pas été modifié par la loi du 3 mai 2022.

b/aa) En droit de l'environnement, auquel la gestion des déchets est rattachée, la Confédération dispose d'une compétence législative générale dotée d'un effet dérogatoire subséquent, les cantons ne pouvant légiférer que dans la mesure où la Confédération ne l'a pas exhaustivement fait (art. 74 al. 1 Cst. féd.). Celle-ci a fait usage de cette compétence en promulguant la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (ci-après : LPE), de sorte que le droit cantonal couvrant la même matière ou moins étendu a perdu toute signification propre. Le droit cantonal conserve toutefois tout son sens lorsqu'il complète les normes fédérales ou lorsque, dans la mesure où cela est autorisé, il les renforce. L'article 74 al. 3 Cst. féd. relève que l'exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons, sauf disposition contraire de la loi. L'article 36 LPE reprend cette clause et charge les cantons d'exécuter la loi sur la protection de l'environnement, sous réserve des cas mentionnés à l'article 41 LPE, non pertinents en l'espèce. L'article 31 LPE précise la compétence cantonale en matière de planification de la gestion de déchets et l'article 44 de l’ordonnance du 4 décembre 2015 sur la limitation et l’élimination des déchets (OLED; RS 814.600) charge les cantons de l'exécution de l'ordonnance à moins qu'elle ne soit confiée expressément à la Confédération. L’article 31b al. 1 LPE stipule que les déchets urbains sont éliminés par les cantons. Il faut comprendre par déchets urbains les déchets produits par les ménages (art. 3 let. a ch. 1 OLED), ceux provenant d’entreprises comptant moins de 250 postes à plein temps et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions (art. 3 let. a ch. 2 OLED) et les déchets provenant d’administrations publiques et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions (art. 3 let. a ch. 3 OLED). Conformément à l'article 32a LPE, qui ne constitue qu'une disposition cadre posant uniquement des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets (ATF 137 I 257 cons. 6.1), les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Les cantons – de même que les communes, lorsque la compétence en matière d'élimination des déchets leur a été déléguée – disposent ainsi d'une grande liberté dans la mise en œuvre des principes généraux relatifs au financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets, qu'ils doivent concrétiser dans leur législation (ATF 141 II 113 cons. 5.5.1).

b/bb) En exécution des dispositions fédérales, la LTD prévoit que la collecte et le transport des déchets urbains est une tâche qui revient aux communes (art. 5 LTD). La notion de déchets urbains est définie à l’article 4 LTD. L’article 22 al. 1 LTD indique que les communes sont tenues de couvrir la totalité des coûts d’élimination des déchets urbains par la perception d’une taxe de base et d’une taxe proportionnelle au volume ou au poids des déchets. L’article 22c LTD énumère les critères pour fixer la taxe de base : par habitant (art. 22c al. 1 let. a LTD), par ménage, avec pondération en fonction du nombre d’occupants (art. 22c al. 1 let. b LTD) ou par logement (art. 22c al. 1 let. c LTD). La taxe peut être facturée au propriétaire légal du bâtiment, qui peut la répercuter ensuite sur les locataires (art. 22c al. 2 LTD). Selon l’article 22c al. 3 LTD, le montant de la taxe de base est appliqué à 100 % pour les bâtiments et appartements utilisés comme résidence secondaire.

b/cc) Compte tenu de la délégation législative, la commune Z.________ a établi un règlement relatif à la gestion des déchets (RGD). Le règlement prévoit à son article 5.1 qu’en matière de financement de l’élimination des déchets urbains des ménages, la commune dispose notamment de la taxe de base annuelle perçue par ménage et par résidence secondaire pour couvrir le solde des frais. Concernant la perception de la taxe de base, particulièrement des personnes physiques, elle est perçue par habitant, par logement ou par ménage selon une échelle de pondération (art. 5.4 al. 1 RGD). Cette taxe est également due par les propriétaires de résidences secondaires (appartement, chalet, villa, logement de vacances, bâtiments et constructions au sein du camping utilisés comme résidences secondaires, etc.) par année, par logement, quelle que soit la durée d’occupation, sous forme de forfait calqué sur la taxe annuelle pour un ménage d’une personne (art. 5.4 al. 3 et 4 RGD).

Le prélèvement de la taxe déchets communale repose par conséquent sur une base légale claire, ainsi que sur un mandat du droit supérieur.

3. a) La LTD prévoit expressément la possibilité de taxer les résidences secondaires. La recourante n’en disconvient pas, mais remet en cause la légalité de l’extension communale de la notion de résidence secondaire aux bâtiments et constructions au sein de campings. Elle se réfère à cet égard aux termes utilisés dans la loi cantonale, qui limiteraient le cercle des personnes soumises à la taxe à celles vivant dans les "bâtiments et appartements" (art. 22c al. 3 LTD), alors que le règlement communal définit plus largement la notion de résidences secondaires : appartement, chalet, villa, logement de vacances, bâtiments et constructions au sein du camping utilisés comme résidences secondaires, etc. (art. 5.4 al. 3 RGD).

b/aa) Conformément à la jurisprudence constante, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme. Il ne s'écarte de la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 144 V 333 cons. 10.1).

b/bb) Dans le domaine de l’élimination des déchets, les cantons et les communes bénéficient d'une grande liberté dans la mise en œuvre des principes généraux relatifs au financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets (cons. 2b/aa ci-dessus). Il leur appartient ainsi en premier lieu de définir en particulier la notion de résidence secondaire.

La recourante se trompe lorsqu’elle soutient qu’une interprétation littérale des termes de bâtiments et appartements de l’article 22c al. 3 LTD suffit à définir la notion de résidence secondaire. L’article 22c LTDD figure dans le Titre 5 de la loi, dédié au financement du ramassage et de l’élimination des déchets. La disposition litigieuse traite des personnes physiques assujetties à la taxe, laquelle peut être fixée selon plusieurs critères (art. 22c al. 1 let. a à c LTD, cf. cons. 2b/bb ci-dessus). Les termes de bâtiments (art. 22c al. 2 et 3 LTD), d’appartements et de résidence secondaire (art. 22c al. 3 LTD) renvoient nécessairement à la notion de logement de l’article 22c al. 1 let. c LTD (à ce sujet, cf. rapport du CE du 12.05.2010 à l’appui d’un projet de loi portant modification de la LTD, p. 8). Si la notion juridique d’appartements ne nécessite pas d’être interprétée, il en va différemment de celles de résidence secondaire, de logements et de bâtiments, qui sont des notions juridiques indéterminées, puisqu’elles peuvent se référer à différentes constructions, quoi qu’en dise la recourante. Ces termes ne sont pas expressément définis dans la LTD. Les travaux préparatoires n’apportent pas d’éclairage suffisant à ce sujet, puisqu’ils ne sont pas davantage précisés (rapport du CE du 12.05.2010 précité, p. 8-9).

b/cc) La recourante suggère de se référer à la LRS et à l’article 23 al. 2 du Code civil. Le renvoi à cette dernière disposition, qui stipule que nul ne peut avoir en même temps plusieurs domiciles, n’est pas pertinent, puisque la résidence secondaire ne constitue précisément pas un domicile au sens de cette disposition. La LRS est entrée en vigueur le 1er janvier 2016 et met en œuvre l’article constitutionnel sur les résidences secondaires (art. 75b Cst. féd.), selon lequel est interdite toute construction de résidences secondaires dans les communes où la proportion de 20 % est déjà atteinte. La LRS définit les conditions auxquelles sont soumises la construction de nouveaux logements ainsi que la modification de logements existants et de leur affectation dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 % (article 1 LRS). Elle précise ce qu’il faut entendre par logement et résidence secondaire (art. 2 LRS). Compte tenu de son champ d’application, la LRS n’est pas directement applicable au présent litige et, de prime abord, poursuit un autre but que la gestion et le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets. Les notions de résidence secondaire et de logement définies dans cette loi se recoupent toutefois en partie avec celles découlant de l'article 22c LTD, comme on le verra ci-après. Des considérations tirées de l'égalité de traitement et de la sécurité juridique militent ainsi en faveur d'une interprétation uniforme des termes logement et résidence secondaire, même si les cantons et les communes jouissent d’une grande liberté dans le domaine litigieux. Dans la mesure où le législateur cantonal n’a pas clairement défini les termes de résidence secondaire et de logement, il apparaît par conséquent judicieux de s’inspirer des notions de la LRS.

b/dd) Aux termes de l’article 2 al. 4 LRS, est une résidence secondaire au sens de la LRS tout logement qui n’est ni une résidence principale (art. 2 al. 2 LRS) ni un logement assimilé à une résidence principale (art. 2 al. 3 LRS). Selon l’article 2 al. 1 LRS, est un logement ("eine Wohnung", "un’abitazione") un ensemble de locaux qui remplit les conditions suivantes : être propre à un usage d’habitation (let. a); former une unité de construction (let. b); disposer d’un accès soit depuis l’extérieur, soit depuis un espace commun à plusieurs logements à l’intérieur du bâtiment (let. c); être équipé d’une installation de cuisine (let. d) et ne pas constituer un bien meuble (let. e; "keine Fahrnis darstellen", "non costituiscono una cosa mobile").

Dans une cause récente, le Tribunal administratif fédéral a tranché la question de savoir si des maisonnettes préfabriquées ou des mobile-homes qui sont vissés dans le sol à l’aide d’ancrages spéciaux et qui peuvent être rapidement dévissés répondent à la définition de résidence secondaire et de logement et, partant, s’ils tombent dans le champ d’application de la LRS (arrêt du TAF du 01.02.2021 [A-4343/2018] cons. 5.4, 5.4.1, 5.4.2,5.4.5, 5.5.2). Rappelant que les conditions de l’article 2 al. 1 LRS sont cumulatives, le Tribunal administratif fédéral a déduit que les chambres individuelles des maisons de retraite pour personnes âgées, les mansardes, les hôtels ne sont pas considérés comme des logements, car ils ne sont pas équipés d’une installation de cuisine ni d’une kitchenette. Seules les installations fixes avec un évier qui servent à la préparation de repas sont considérées comme des installations de cuisine (art. 2 al. 1 let. d LRS). Les habitations mobiles, telles que les camping-cars et les caravanes, ne sont pas non plus considérées comme des logements, même si elles ne se déplacent pas. Par contre, les constructions installées sur une fondation ancrée dans le sol ne sont pas considérées comme des biens meubles. Le critère déterminant pour qualifier un bien de meuble est la conservation des moyens de mobilité ce qui peut inclure également les mobile homes, les roulottes ou les bateaux régulièrement amarrés dans un port, mais exclut en revanche les maisons de camping durablement ancrées au sol. Il importe peu si le logement est la propriété de son utilisateur ou s’il lui est loué. Ainsi le Tribunal administratif fédéral a considéré que des maisonnettes préfabriquées ou des mobile homes, vissés dans le sol à l’aide d’ancrages spéciaux et qui peuvent être rapidement dévissés, ne constituent pas des biens meubles car un tel mécanisme n’a de sens que s’ils peuvent être utilisés de manière stationnaire pendant une certaine durée. Il en a conclu que pour autant que les autres conditions soient aussi remplies, ces constructions constituent des logements et tombent donc dans le champ d’application de la LRS (arrêt du TAF du 01.02.2021 précité, cons. 5.4.2, 5.4.3, 5.4.4 et les références citées).

b/ee) L’un des intérêts publics visé par la LRS est la protection de l’environnement (arrêt du TAF du 01.02.2021 précité cons. 5.4.4 et les références citées), ce qui est également le cas de la gestion des déchets (cons. 2b/aa). Le droit neuchâtelois définit les déchets urbains en se référant aussi au droit fédéral, soit, en l’occurrence, à la LPE et à l’OLED (cons. 2b/aa et 2b/bb ci-dessus). Les déchets urbains de résidences secondaires sont en principe uniquement ceux qui sont produits par les ménages (art. 3 let. a ch. 1 OLED). Finalement, il y a lieu de remarquer que, tout comme la LRS (art. 16 al. 3; 1 ORSec, arrêt du TAF du 01.02.2021 précité, cons. 1.3.2.2, 4.2.2 ss, 4.3 et 4.4), le législateur cantonal entendait se référer au registre fédéral des bâtiments et des logements tenu par l’Office fédéral de la statistique pour déterminer ce qu’il faut entendre par logement (rapport du CE du 12.05.2010 précité, p. 8). Pour ces motifs, les définitions de résidence secondaire et de logement de la LRS se recoupent suffisamment avec celle de la LTD pour se référer à la LRS afin de définir ces termes.

Finalement, selon l’Annexe 1 de l’Accord intercantonal harmonisant la terminologie dans le domaine de la construction (AIHC, RSN 720.5), qui n’est pas applicable au présent litige, mais dont on peut également s’inspirer, un bâtiment est une construction immobilière pourvue d’une toiture fixe et généralement fermée abritant des personnes, des animaux ou des choses. Cette notion recouvre donc un grand nombre de constructions et n’apparaît pas non plus totalement éloignée de celle de la LTD.

b/ff) En l’espèce, la recourante a son domicile dans le canton de Soleure et a un mobile home sur une parcelle qu’elle loue au camping [aaa]. Cette installation est une sorte de maisonnette mobile propre à un usage d’habitation, forme une unité de construction par ces cloisons, dispose d’un accès depuis l’extérieur, est présumée être équipée d’une installation de cuisine. Selon les parties, son implantation doit être autorisée par la commune, par le biais d’une procédure de permis de construire. Il est à cet égard constant que le mobile home de la recourante est soumis aux règles de la LConstr. (art. 2 al. 2 let. c LConstr.). Selon la description du mobile home faite par la recourante et les photos produites, l’installation est raccordée à l’électricité, à l’eau courante et bénéficie également d’une évacuation des eaux usées. Elle n’est certes pas ancrée au sol et est munie de quatre roues, lesquelles sont cachées par des planches en bois fixées, pour éviter que le vent passe sous le mobile home et le soulève. Sans pouvoir trancher spécifiquement pour chaque mobile home au sein du camping [aaa], il apparaît au vu des caractéristiques du camping que l’installation de la recourante remplit les conditions prévues par l’article 2 al. 1 LRS et constitue un logement plutôt qu’une caravane ou un camping-car. La condition de bien meuble permet de délimiter les dispositifs construits qui restent à un endroit de manière temporaire de ceux stationnaires pendant de longues périodes et qui ont des répercussions sur les intérêts publics ici en jeu. Or, dans le cas particulier, il est établi que le mobile home de l’intéressée a été installé avec l’intention d’y rester pendant de longues périodes. Même si cette structure peut être déplacée dans la mesure où elle a conservé des éléments de mobilité (roues), son installation sur le camping de [aaa] n’a de sens que si elle peut être utilisée au même endroit pendant un certain temps, ce qui est le cas en l’occurrence. Elle n’a donc pas la même vocation qu’un camping-car ou qu’une caravane. Elle occupe ainsi durablement du terrain, requiert des infrastructures (routes, conduites d’eau et d’électricité, production de déchets, etc.) et affecte les intérêts publics dont la protection est visée par la LPE et la LTD.

Il n’est par conséquent pas contraire à la LRS ni à la jurisprudence d’assimiler le mobile home de la recourante à un logement occupé comme résidence secondaire. La taxe de base est donc due, même si la résidence secondaire est inoccupée une partie de l’année. Le grief de la recourante doit être rejeté sur ce point.

4. La recourante est d’avis que la taxe ne peut être perçue à 100 % pour les résidences secondaires, qui ne sont occupées qu’occasionnellement, que les taxes déchets doivent avoir un rapport avec l’utilisation effective de l’installation, sous peine de violation du principe de l’équivalence et de l’égalité de traitement, et que les frais de mise à disposition de ces installations doivent être répartis entre les utilisateurs selon un principe d’équité. Le cas échéant, le propriétaire du camping devrait taxer les utilisateurs selon leur séjour effectif.

Selon l’article 22 al. 1 LTD, sous déduction d’une part de 20 à 30 % financée par l’impôt, les communes sont tenues de couvrir la totalité des coûts d’élimination des déchets urbains, y compris les déchets spéciaux provenant des ménages, ainsi que les autres frais dus à la gestion de ces déchets, par la perception d’une taxe de base et d’une taxe proportionnelle au volume ou au poids des déchets. Les taxes déchets se composent de taxes de base et d’une taxe proportionnelle. Selon l’article 22b LTD, la taxe de base et la part d’impôt couvrent les autres frais, notamment les coûts dus à la collecte et au transport des déchets à valoriser ou à traiter, à l’information, aux conseils, ainsi qu’aux charges de personnel et aux charges administratives. Au regard de la jurisprudence du Tribunal fédéral, la taxe de base est une taxe dite de mise à disposition, qui doit notamment être payée pour le simple maintien de l'infrastructure (organisation de la collecte et du transport ainsi que de la valorisation des déchets). Cette taxe couvre les frais fixes qui sont générés indépendamment de la quantité de déchets et n’est pas contraire au principe du pollueur-payeur. Tous les habitants ou propriétaires d’immeubles peuvent utiliser à tout moment l'élimination des déchets, même s'ils ne l'utilisent pas sur le moment. Ils apparaissent en quelque sorte comme les responsables des coûts fixes de l'infrastructure. La Haute Cour est ainsi d’avis qu’il n’est ni arbitraire, ni contraire au principe de causalité, de prélever la taxe de base sur les déchets pour des logements temporairement inoccupés, si l’on peut s’attendre à ce qu’ils soient à nouveau utilisés à tout moment (arrêt du TF du 22.04.2010 [2C_415/2009] cons. 3). Cela signifie que dans ce cas de figure la taxe de base est due même si aucun déchet n’est produit et que l’on puisse ou pas jouir des infrastructures mises à disposition. Le Tribunal fédéral n’a pas jugé insoutenable du point de vue de l’égalité de traitement le fait de considérer, pour des raisons pratiques, que les résidences secondaires profitent des installations de traitement des déchets autant que les résidences principales (DC 1/2006, N° 179). La solution du législateur neuchâtelois, qui soumet toutes les résidences secondaires à la taxe déchets de base indépendamment de leur degré d’utilisation, est par conséquent conforme au droit fédéral. La taxe communale de base est, dès lors, conforme au droit cantonal et aux principes fédéraux qu’elle met correctement en œuvre. Le grief peut être écarté.

5. La recourante maintient le fait qu’elle n’utilise pas les infrastructures de gestion des déchets de la Commune Z.________, qu’elle paie déjà une taxe déchets dans sa commune de domicile et qu’elle ramène toujours ces déchets à la maison.

L’interdiction de la double imposition n’est pas applicable aux taxes causales, par exemple à la taxe déchets (Oberson, Droit fiscal suisse, 2007, 3e éd., p. 407 ch. 8; Girardin Commentaire romand de la Constitution fédérale, ad art. 127 n. 71 et les références citées, arrêt du TF du 02.03.2011 [2C_677/2010]). En l’espèce, la taxe attaquée est un taxe causale, destinée à financer notamment les coûts d’infrastructures d’élimination des déchets. Il ne s’agit donc pas d’un impôt. Bien que l’intéressée paie une taxe identique dans la commune de son domicile, cela ne l’exempte pas de la taxe litigieuse. En effet, l’interdiction de la double imposition ne s’applique pas dans ce cas. La taxe reste due et le grief est donc rejeté.

6. Le recours est rejeté. La décision litigieuse est confirmée. La recourante qui succombe doit supporter les frais judiciaires (art. 47 LPJA). Elle n’a pas droit à des dépens, pas plus que l’intimé (art. 48 LPJA a contrario).