Aménagement du territoire et constructions : création d’une zone réservée.

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. a) En vertu de l'article 4 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure (al. 1); elles veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans (al. 2); les plans prévus par la LAT peuvent être consultés (al. 3). La participation des administrés doit intervenir dès la genèse de la planification, c’est-à-dire à un stade où celle-ci n'a pas de portée irréversible. Il s'agit non seulement d'asseoir la légitimité démocratique des outils de planification, mais aussi d'éviter autant que possible les diverses oppositions. En principe, toutes les personnes touchées sur le territoire concerné par la mesure d'aménagement doivent être informées, soit par le biais de séances d'information, voire par voie de publication officielle, soit par l'intermédiaire des médias. Toute personne peut demander des renseignements à titre individuel sans avoir à justifier d'un intérêt particulier. Le droit de participation prévu à l'article 4 al. 2 LAT tend à éviter que les projets soient élaborés à huis clos ou que la population soit mise devant le fait accompli. Celle-ci doit disposer d'un moyen réel d'intervenir effectivement dans le processus, en exerçant une véritable influence sur le résultat à atteindre. Les alinéas 1 et 2 de l'article 4 LAT donnent ainsi un mandat législatif au canton, à qui il appartient de déterminer le type d'information et les autorités compétentes. Ces dernières disposent ainsi d'un large pouvoir d'appréciation dans l'application de l'article 4 LAT. La jurisprudence considère que le processus de participation de la population peut être mis sur pied au moment de l'élaboration du projet ou après la prise de décision, pour autant qu'il intervienne à un moment où la pesée d'intérêts peut encore avoir lieu (arrêt du TF du 10.12.2020 [1C_94/2020] cons. 2.1 et 2.3 et les références citées).

b) En droit neuchâtelois, la loi cantonale sur l’aménagement du territoire du 2 octobre 1991 (LCAT) prévoit que l'information et la participation de la population sont assurées par les autorités compétentes lors de l'élaboration des instruments d'aménagement du territoire (art. 6 al. 2 LCAT) et, concernant les plans communaux, qu'ils sont mis à l'enquête publique (art. 93 al. 1 LCAT) et que le conseil communal informe la population et veille à la faire participer à l'élaboration du plan (art. 93 al. 6 LCAT). Par ailleurs, pendant le délai de mise à l'enquête, les intéressés et les communes touchées, peuvent adresser une opposition écrite et motivée au conseil communal qui a l'obligation de la transmettre aux autorités chargées de délivrer les autorisations spéciales (art. 94 al. 1 LCAT).

c) Il ressort du dossier que, conformément à la jurisprudence et doctrine précitée, le processus de participation est intervenu à un moment où la pesée des intérêts pouvait encore avoir lieu. En effet, le courrier du 5 novembre 2018 convoquant les intéressés à une séance du 21 novembre 2018 mentionnait la possibilité de poser des questions personnelles. Par ailleurs, le procès-verbal de cette séance indique qu'ont été développés les critères pris en considération pour mettre une parcelle en zone réservée. Le 20 novembre 2018, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) s'est prononcé sur le rapport 47 OAT dans sa teneur au 31 octobre 2018 et a indiqué qu'il devra mentionner les remarques émises par la population lors de la séance d'information ainsi que la manière dont les autorités communales ont pris en considération lesdites remarques. Le second rapport 47 OAT du 23 novembre 2018 mentionne au chapitre "Informations et participation de la population" (ch. 6) le résumé de cette séance et indique que le procès-verbal y relatif est annexé.

Cela démontre que les objectifs de transparence visés par l'article 4 LAT (cf. notamment à cet égard Aemisegger et Kissling, in Commentaire pratique LAT, Planifier l'affectation, 2016 n. 50 ad remarques préliminaires) ont été respectés.

Par ailleurs le grief relatif au fait que le rapport 47 OAT n'a pas été rendu public est mal fondé. En effet, comme susmentionné, lors de la séance du 21 novembre 2018, les critères relevés dans ce document, visant à déterminer quelles parcelles peuvent être mises en zone réservée, ont été discutés, ainsi que les zones concernées. Il y est rappelé que les propriétaires peuvent prendre contact avec l'administration communale. Quant au powerpoint présenté lors de dite séance, il indique que le dossier est composé notamment du rapport 47 OAT.

d) Comme le relève le Conseil d'Etat, l'article 4 LAT se distingue de l'article 29 al. 2 Cst. féd. (ATF 135 II 286 cons. 4, JT 2010 I 720). Tel qu'il est garanti par l'article 29 al. 2 Cst. féd., le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision soit prise à son détriment, celui de fournir les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leurs propos (ATF 135 I 279 cons. 2.3; 132 V 368 cons. 3.1). Le grief y relatif est mal fondé, la recourante ayant eu l'occasion de se déterminer au cours de la procédure d'enquête publique puis lors d’une séance de conciliation le 21 février 2020 et par avis de droit du 28 avril 2020.

3. a) L'article 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) du 22 juin 1979 prévoit que, s’il n’existe pas de plan d’affectation ou que l’adaptation d’un tel plan s’impose, l’autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l’intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l’établissement du plan d’affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour 5 ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée au sens de cet article est une mesure visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet anticipé négatif : une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (ATF 146 II 289 cons. 5.2 et les références citées). Quant à l'article 57 LCAT, il stipule que les communes sont compétentes pour créer des zones réservées pour une durée n'excédant pas 5 ans (al. 1). A l'intérieur de celles-ci, rien ne doit être entrepris qui soit de nature à entraver ou rendre plus onéreuse l'exécution du plan d'affectation (al. 2). Le statut de ces zones peut être prolongé de 5 ans au maximum en raison de circonstances particulières en suivant la procédure prévue pour son adoption (al. 3).

b) Le classement d'un terrain en zone réservée entraîne une restriction du droit public à la propriété qui ne peut être restreinte qu'aux conditions de l'article 36 Cst. féd. au terme duquel la restriction doit reposer sur une base légale (al. 1), être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3). Avec raison, la recourante ne conteste pas que les deux premières conditions sont réalisées. En effet, l'article 27 LAT est considéré comme une base légale suffisante (Ruch, in Commentaire pratique LAT, op. cit., n. 30 ad art. 27; RJN 2015, p. 386 ss). La création de la zone réservée répond par ailleurs sans aucun doute en l'occurrence à un intérêt public étant donné qu'il ressort du PDC (fiche U_11) et du PDR que la zone à bâtir doit être redimensionnée si bien que l'adoption d'une zone réservée a pour but d'assurer la liberté de décision des organes de planification et d'exclure ce qui pourrait gêner l'intention des planificateurs.

4. a) Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité : la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 cons. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté – ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, no 460, p. 201-202). Les zones réservées, en tant que mesures conservatoires ou provisionnelles, ont pour fonction d'assurer provisoirement une certaine situation dans la perspective d'une nouvelle organisation des affectations, de sorte qu'elles doivent en principe entrer en vigueur immédiatement, c'est-à-dire à Neuchâtel dès le vote du législatif communal (art. 92 al. 2 LCAT; ATF 120 Ia 209 cons. 5; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., no 461-462, p. 202).

b) Le principe de la proportionnalité exige quant à lui, comme pour chaque restriction au droit de la propriété, que la délimitation de zone réservée soit apte à atteindre les buts visés. Elle doit en outre être nécessaire et prépondérante par rapport à la gravité des effets de la mesure sur la situation de l'administré. On juge la proportionnalité de la mesure à l'aune du but poursuivi par la zone réservée (et non pas en regard du futur plan d'affectation à adopter) et en général, la règle de l'aptitude d'une zone réservée ne devrait pas poser de question particulière, vu qu'il s'agit de préserver la liberté de planification des autorités (Ruch, in op. cit. n. 36 ad art. 27 et les références citées). Le principe de nécessité interdit que les zones réservées aillent plus loin concernant les aspects personnels, territoriaux, matériels et temporels, que ce qui est absolument indispensable à la réalisation de l'objectif de sécurisation, les aspects personnels et territoriaux se rejoignant. L'article 27 LAT exige déjà en soi que les secteurs soient exactement délimités ce qui signifie d'une part un découpage exact des parcelles et, d'autre part, la limitation de la surface au strict minimum nécessaire. Est disproportionnée une zone réservée qui, pour assurer la délimitation d'une zone de protection prévue, inclurait des parcelles qui n'ont pas de lien spatial suffisant avec l'objet à protéger (Ruch, in op. cit., n. 37 ad art. 27; RJN 1985, p. 386 ss et les références citées). Le rapport raisonnable entre l'objectif visé et la restriction de la liberté de l'individu, doit être jugé par rapport à la zone réservée et non d'après le plan d'affectation prévu. Compte tenu du caractère de la zone réservée et de son contenu, il est toutefois difficile d'examiner la question de la proportionnalité sous l'angle du rapport raisonnable de la mesure. La proportionnalité de la délimitation d'une zone réservée devra, par conséquent, être principalement examinée sous l'angle de son aptitude à atteindre le but visé et de sa nécessité (Ruch, in op. cit., n. 40 ad art. 27).

5. La recourante ne conteste pas la réalisation des deux premières conditions nécessaires à l'instauration d'une zone réservée soit une intention de modifier la planification et une délimitation exacte des territoires concernés.

Elle reproche au Conseil d'Etat d'avoir écarté le grief de la proximité de son terrain du centre du village, vu qu'il ressort du rapport 47 OAT la volonté de densifier la zone de localité et que sa parcelle répond en tous points aux critères de densification (opportunité de densifier, équipement du terrain et accessibilité).

Le rapport 47 OAT mentionne les critères pris en compte par le PDR pour identifier les secteurs à retirer de la zone à bâtir et à geler, soit "mauvaise desserte en TP (transports publics), en bordure de la zone à bâtir, pas de volonté de densifier, préservation du patrimoine paysager ou naturel et respect des quotas (surface du dimensionnement de la zone à bâtir"). Le tableau sis en page 8 relève concernant la parcelle en question que le PDR mentionne un retrait de la zone à bâtir en raison de l'absence de volonté de densifier, de la préservation du patrimoine paysager ou naturel et du respect du dimensionnement de la zone à bâtir. Le Conseil d'Etat se réfère avec raison à la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêt du TF du 01.04.2021 [1C_576/2020] cons. 4.4.1 et la jurisprudence citée) selon laquelle lorsque la révision ne procède pas de l'intention de la commune, mais d'une obligation découlant de l'article 15 LAT et du PDC il n'est pas nécessaire que l'autorité ait déjà arrêté précisément la manière dont sera redéfinie sa zone à bâtir. Les réflexions sur l'affectation définitive de la parcelle de la recourante devront être menées séparément, dans le cadre de la révision du plan d'aménagement. C'est ainsi avec raison que le Conseil d'Etat a considéré que les arguments soulevés par la recourante pour déterminer quels sont les critères utiles à la détermination de la réduction de la zone à bâtir sont prématurés. C'est également en vain que la recourante indique qu'il est patent que sa parcelle sera retirée de la zone à bâtir. Si un dézonage du territoire concerné est prévu dans le PDR, il appartient encore à l'autorité communale de se prononcer à cet égard. A tort, la recourante voit une contradiction dans le fait que le Conseil d'Etat mentionne d'une part que la surface restante sur l'article 3181 est encore suffisante pour être construite et d'autre part que son classement en zone à bâtir n'est pas acquis d'emblée. En effet, la mise en zone réservée a précisément pour but de permettre à l'autorité communale de mener une réflexion à ce sujet.

Selon le rapport justificatif 47 OAT, le classement en zone réservée d'une partie de l'article 3181 est justifié par un potentiel retrait de cette surface de la zone à bâtir en raison de l'absence de volonté de densifier, de la préservation du patrimoine paysager ou naturel et du respect du dimensionnement de la zone à bâtir. La recourante conteste l'absence de volonté de densifier en se référant à des croquis réalisés en 2020 mais ne dépose aucun document permettant de constater une réelle volonté de densification. Elle relève par ailleurs à tort que le Conseil d'Etat reprend la condition de la mauvaise desserte en transports publics alors que tel n'est pas le cas de la décision communale. En effet, le Conseil d'Etat mentionne cet élément en lien avec les critères retenus pour placer une parcelle en zone à bâtir qui sont en l'occurrence prématurés. Enfin, elle reproche au Conseil d'Etat une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents aux motifs qu'il ne se serait pas prononcé sur le prétendu accès difficile à la parcelle alors que la décision communale mentionne que son accessibilité au domaine public n'est pas aisée et que la visibilité au débouché sur le chemin des Charrières est problématique. Or, ce critère n'a pas été pris en considération dans le rapport 47 OAT relativement à l'article 3181.

A tort la recourante indique que le PDR prévoit de retirer de la zone à bâtir des surfaces indiquées aux lieux-dits Quartier de Savoie et Petite Perla mais ne mentionne pas le secteur concerné par la parcelle 3181 soit le Paquier aux Oies. En effet, comme l'indique le conseil communal dans ses observations à la Cour de céans et comme cela résulte du plan relatif à la création d'une zone réservée, sa parcelle se trouve dans le quartier de Savoie. Elle n'indique par ailleurs pas en quoi les considérations du Conseil d'Etat relatives aux critères de la préservation du patrimoine paysager et naturel seraient arbitraires.

Le grief relatif à une inégalité de traitement avec la parcelle 2857 (recte 2957) dite de La Petite Perla (à propos de laquelle le conseil communal a proposé et obtenu du conseil général qu'elle soit retirée de la zone réservée étant donné qu'elle est située au milieu d'une zone constructible ou déjà construite) doit être rejeté. Il ressort d'une décision y relative du Conseil d'Etat du 15 février 2023 que les autorités communales ont en effet approuvé de la retirer de la zone réservée. Cependant, le droit à l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de même situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 cons. 6 e/bb les références citées; RJN 2015, p. 386 ss cons. 4b/bb).

Comme exposé ci-dessus, la création de la zone réservée en cause n'est pas arbitraire, donc pas contraire au principe de l'égalité de traitement. Par ailleurs, bien que l'article 2957 présente des similitudes avec la parcelle de la recourante, force est de constater que sa surface est moins importante (0,13 ha par rapport à 0,40 ha).

6. La recourante se prévaut d'une violation du principe de la proportionnalité sans toutefois développer ce grief. Il y a lieu de rappeler ici que l'examen de la proportionnalité est absorbé par celui de la balance des intérêts étant donné que la validité d'un plan d'affectation – auquel est assimilable la création d'une zone réservée au sens des articles 27 LAT et 57 LCAT – est appréciée non pas parcelle par parcelle mais en fonction de la cohérence de l'ensemble du périmètre visé, ce qui exclut en principe l'examen du sacrifice subi par tel ou tel propriétaire à moins que la mesure entraîne des effets localisés ou individualisés de telle sorte que le sacrifice subi par le propriétaire n'entre pas dans un contexte plus général et peut dès lors être évalué pour lui-même (Moor, Commentaire LAT, 1999, n. 41 ad art. 14 LAT et les références citées; RJN 2015, p. 386, 397). Dans le cas particulier, le sacrifice subi par la recourante s'inscrit dans le contexte général de la création d'une zone réservée qui devient inconstructible durant 5 ans. Il n'y a donc pas lieu d'examiner le sacrifice particulier subi par l'intéressée.

7. Les considérants qui précèdent amènent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le dossier permettant de juger la cause en l'état, il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de preuve de la recourante relative au plan directeur des équipements de la commune de St-Aubin-Sauges.

Vu l'issue de la procédure, les frais seront mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 47 al. 1 LPJA) et il ne lui sera pas alloué de dépens (art. 48 al. 1 LPJA a contrario).