VVGE 1989/90 Nr. 33

1. Gemäss Art. 64 Bst. b GOG ist die Gemeinde zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert "in Gemeindeangelegenheiten zur Wahrung öffentlicher Interessen". Damit ist gemäss konstanter Praxis jener Bereich der Gemeinde gemeint, wo sie als autonome Körperschaft fungiert (VVGE 1981/82, Nr. 44, Erw. 2a; 1978-80, Nr. 58, Erw. 1). Zur Bejahung der Befugnis genügt es, dass die Gemeinde behauptet, in ihrer Autonomie verletzt zu sein. Ob sie in bezug auf die in Frage stehenden Bereiche tatsächlich autonom ist und gegebenenfalls durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Autonomie verletzt wurde, sind Fragen der materiellen Beurteilung der Beschwerde (VGE vom 11. September 1990 i.S. Einwohnergemeinderat Sachseln c. Regierungsrat, Erw. 3b; VVGE 1981/82, Nr. 44, Erw. 2a).

2. a) In seiner Beschwerde behauptet zwar der Gemeinderat, der Regierungsrat habe der Gemeinde das Recht entzogen, hinsichtlich der Anerkennung des Wohnheims Rütimattli und des Arbeitszentrums "Hüetli" im Anerkennungsverfahren angehört zu werden. Indessen behauptet der Gemeinderat nicht einmal, die Gemeinde sei in ihrer Autonomie verletzt worden. Unter diesen Umständen kann aber auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.

b) Die Beschwerde müsste aber auch abgewiesen werden, wenn auf sie einzutreten wäre, da der Gemeinde in der fraglichen Angelegenheit offensichtlich keine Autonomie zukommt und sie infolgedessen in ihrer Autonomie gar nicht verletzt sein kann.

Kommt einer Gemeinde in einem Sachbereich Autonomie zu, kann sie nicht nur beanspruchen, dass die kantonale Behörde anlässlich der Genehmigung von Gemeindeerlassen oder der Prüfung von Gemeindeverfügungen im Rechtsmittelverfahren formell innerhalb der ihr im kantonalen Recht gesetzten Schranken bleibe, sondern auch, dass sie materiell bei der Anwendung kommunaler, kantonaler und bundesrechtlicher Normen, die den Sachbereich gemeinsam ordnen, nicht in Willkür verfalle. Voraussetzung ist aber immer, dass die Gemeinde im betreffenden Sachbereich den Autonomieschutz geniesst. Dies ist dort der Fall, wo das kantonale Recht für eine Materie keine abschliessende Ordnung trifft, sondern der Gemeinde, sei es auf dem Gebiet der Rechtsetzung oder der Rechtsanwendung, eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (a.a.O.).

Dies ist vorliegend offensichtlich nicht der Fall, verfügt doch die Gemeinde im Rahmen des in Frage stehenden Anerkennungsverfahrens über keine Entscheidungsbefugnis und erst recht nicht über Entscheidungsfreiheit. Selbst wenn mit der Gemeinde davon auszugehen wäre, dass auch die beim Inkrafttreten der Verordnung über Beiträge an Kinder- und Jugendheime sowie an Behinderteneinrichtungen bereits bestehenden Einrichtungen dem Anerkennungsverfahren gemäss Art. 2 der Verordnung unterliegen würden und infolgedessen der Regierungsrat die Pflicht, vor der Anerkennung den Einwohnergemeinderat anzuhören, verletzt hätte, bedeutete dies keine Verletzung der Gemeindeautonomie. Die Eingabe der Gemeinde kann nicht als Beschwerde entgegengenommen werden.

3. Schliesslich gilt es zu prüfen, ob die Eingabe des Gemeinderates an das Verwaltungsgericht als verwaltungsgerichtliche Klage entgegenzunehmen ist.

a) Gemäss Art. 62 Abs. 1 GOG beurteilt das Verwaltungsgericht als einzige Instanz, ausgenommen in den Fällen, in denen aufgrund der Gesetzgebung zuerst eine andere Instanz anzurufen ist, öffentlichrechtliche Streitsachen aus öffentlichrechtlichen Verträgen (Bst. a), zwischen Gemeinden oder Kanton und Gemeinden (Bst. b), wegen vermögensrechtlicher Ansprüche aus öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen (Bst. c), aus Konzessionen (Bst. d), wegen öffentlichrechtlicher Entschädigungsansprüche (Bst. e), wegen Forderungen aus ungerechtfertigter Bereicherung (Bst. f) sowie öffentlichrechtliche Streitsachen, für welche andere Erlasse die verwaltungsrechtliche Klage vorsehen.

Von diesen Kategorien fallen mit Ausnahme der öffentlichrechtlichen Streitsachen zwischen Gemeinden oder Kanton und Gemeinden (Bst. b) alle andern von vornherein ausser Betracht. Zu prüfen ist, ob die vorliegende Streitigkeit unter die Teilgeneralklausel von Art. 62 Abs. 1 Bst. b GOG fällt.

b) In seiner ursprünglichen Fassung war die Klage ausschliesslich für vermögensrechtliche Streitigkeiten öffentlichrechtlicher Natur vorgesehen (LB XIII, 81). Mit der Revision vom 28. November 1982 (LB XVIII, 165 f). wurde der Begriff der vermögensrechtlichen Klage durch jenen der verwaltungsgerichtlichen Klage ersetzt und die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Klageinstanz nicht mehr ausschliesslich auf vermögensrechtliche Streitigkeiten beschränkt. Seither können auch Streitsachen aus öffentlichrechtlichen Verträgen (Bst. 1), aber auch generell Streitigkeiten, für welche andere Erlasse die verwaltungsrechtliche Klage vorsehen (Bst. g), mit Klage vor das Verwaltungsgericht getragen werden. In den meisten Klagefällen wird es sich zwar nach wie vor um vermögensrechtliche Streitigkeiten handeln, doch brauchen sie nicht mehr unbedingt vermögensrechtlicher Natur zu sein (vgl. Botschaft des Regierungsrates vom 17. August 1982, 8; Kommissionspräsidentin Abächerli gemäss Protokoll des Kantonsrates vom 23. September 1982). So wurde in den Beratungen der kantonsrätlichen Kommission etwa der Fall von Grenzstreitigkeiten zwischen Gemeinden erwähnt (Protokoll vom 27. August 1982, 8). Voraussetzung der Klage ist aber immer, dass es sich beim vom Gemeinwesen geltend gemachten Anspruch um einen klagbaren Anspruch handelt.

c) Anlass zur Revision von Art. 62 GOG war in erster Linie die Unklarheit in bezug auf die Abgrenzug des Klage- vom Beschwerdeverfahren. Während das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren der Kontrolle der Verwaltungstätigkeit dient, indem Verwaltungsakte durch das Gericht auf ihre Rechtmässigkeit überprüft werden (Art. 65 GOG), ist das verwaltungsgerichtliche Klageverfahren jenen verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten vorbehalten, in welchen keine der beiden Parteien die streitige Frage gegenüber der andern durch eine hoheitliche Verfügung zu entscheiden berechtigt ist: Alles, was die Behörden durch Verfügungen verbindlich erledigen können und dürfen, unterliegt dem Beschwerdeverfahren und alles, was die Behörden nicht durch Verfügungen verbindlich erledigen können, gehört auf den Klageweg (vgl. auch Botschaft, a.a.O., und Kantonsratsprotokoll, a.a.O; Alfred Kölz, Kommentar zum VRG, Zürich 1978, N 3 und 6 zu Vorbemerkungen zu §§ 81 - 86).

Die Abgrenzung der Anwendungsgebiete der beiden Verfahren macht auch deutlich, dass es nicht im Belieben des Rechtsuchenden stehen kann, ob er Beschwerde führen oder Klage erheben will. Insbesondere findet das Klageverfahren nicht einfach überall dort Anwendung, wo der Beschwerdeweg verschlossen bleibt, sei es wegen Fehlens der Legitimation oder einer anfechtbaren Verfügung oder im Fall der Gemeindebeschwerde, weil weder die Gemeindeautonomie in Frage steht (Art. 64 Bst. b GOG) noch die Behördenbeschwerde gegeben ist, wie es ausnahmsweise für Steuerangelegenheiten vorgesehen ist (Art. 64 Bst. c GOG). In diesem Sinne ist das Klageverfahren primärer Natur.

d) Daraus ergibt sich für den vorliegenden Fall folgendes: In der Weigerung des Regierungsrates, den Einwohnergemeinderat nicht anzuhören, ist durchaus eine Verfügung zu erblicken, liegt es doch in der Kompetenz des Regierungsrates, die Anhörung anzuordnen oder nicht, was nicht mit der Frage zu verwechseln ist, ob der Regierungsrat im konkreten Fall eine Anhörung hätte durchführen müssen. Dies bedeutet aber in verfahrensrechtlicher Hinsicht, dass der Klageweg ausgeschlossen ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Gemeinde, da nicht die Gemeindeautonomie in Frage steht, der Beschwerdeweg gemäss Art. 64 Bst. b GOG verstellt ist. Es wurde darauf hingewiesen, dass das Klageverfahren nicht einfach subsidiär zum Zuge kommt, wenn aus irgendwelchen Gründen die Beschwerde ausgeschlossen ist.

Aber selbst wenn das Klageverfahren zulässig wäre, könnte der Klage kein Erfolg beschieden sein und zwar ungeachtet dessen, ob der Regierungsrat hätte ein Anerkennungsverfahren durchführen und demzufolge eine Anhörung anordnen müssen, weil der Gemeinde hinsichtlich der Anhörung kein klagbarer Anspruch zusteht. Wohl sieht Art. 2 Abs. 2 der Verordnung vor, dass der Regierungsrat die Gemeinden anzuhören hat, wenn ein Anerkennungsverfahren durchgeführt wird. Doch findet diese Verpflichtung des Regierungsrates keine Entsprechung in einem subjektiven und daher klagbaren und rechtlich durchsetzbaren Anspruch der Gemeinden auf Anhörung. Auf die Eingabe der Gemeinde kann daher auch nicht unter dem Gesichtspunkt der verwaltungsgerichtlichen Klage eingetreten werden.