VVGE 1991/92 Nr. 1

4. Seit Jahren bewilligte der Regierungsrat auf Antrag der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission (KNHK) Kantonsbeiträge an die Renovationskosten stilgerecht erneuerter Häuser. Die entsprechenden Beschlüsse gingen davon aus, dass die entsprechenden Beiträge in der Kompetenz der Ausgabenbefugnis des Regierungsrates (Art. . 76 Abs. 2 Ziff. 8 KV) liegen und die Ausgabe deshalb bewilligt werden konnte. Nach schweizerischer Praxis können schon allgemeine Ziel- und Aufgabennormen in Verfassung und Gesetz für sich allein eine hinreichende Rechtsgrundlage für Einzelvorhaben, insbesondere im Bereich der Kulturpflege oder des Naturschutzes bilden (Heinrich Koller, Der öffentliche Haushalt als Instrument der Staats- und Wirtschaftslenkung, Basel und Frankfurt am Main 1983, 212 f., 424; Ivo Hangartner, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. I, 208 f; BGE vom 22. Januar 1988, in ZBl 1990, 2.7 ff., 32, mit weitern Verweisen). Solche allgemeinen Ziel- und Aufgabennormen enthalten insbesondere Art. 30 KV (Kulturförderung) und Art. 31 KV (Natur- und Heimatschutz). Diese Verfassungsbestimmungen enthalten vor allem den Auftrag von Kanton und Gemeinden, die Kultur sowie den Natur- und Heimatschutz zu fördern, was auch Beitragszahlungen beinhalten kann. Die Verordnung über Natur- und Heimatschutz und die Erhaltung von Altertümern und Kunstdenkmälern vom 8. November 1932/5. Juni 1961 wie auch Art. 132 EG zum ZGB wollen demgegenüber den Schutz mit staatlichen Zwangsmassnahmen (Verboten, Enteignung usw). sicherstellen. Aus diesen Überlegungen folgt, dass die frühere Beitragsausrichtung durch den Regierungsrat nicht beanstandet werden kann.

5. Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit soll nach neuerer Auffassung nicht bloss im Bereich der Eingriffsverwaltung, sondern grundsätzlich auch für die Leistungsverwaltung gelten (siehe BGE vom 22. Januar 1988 in ZBl 1990, 32, mit Hinweisen; BGE 118 Ia 61). Mit andern Worten bedürfen danach auch staatliche Beiträge einer gesetzlichen Grundlage. Dadurch würden die staatlichen Organe verpflichtet, ihre Ausgaben im Einzelfall auf eine genügende Rechtsnorm zu stützen. Die Vorausbestimmung der Entscheidungen durch Regelungen, die sich an eine unbestimmte Zahl von Adressaten richten und eine unbestimmte Zahl von Fällen betreffen, verbessert auf jeden Fall die Chancen der rechtsgleichen Behandlung und gewährleistet die Voraussehbarkeit staatlichen Handelns. Der mit der Ausgabenbewilligung verknüpfte Sachentscheid sollte deshalb auf einem Rechtssatz beruhen, wenn und soweit dies zur Gewährleistung von Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit notwendig ist (Georg Müller in einem redaktionellen Nachwort zum BGE vom 22. Januar 1988, in ZBl 1990, 34).

Aufgrund der neueren Rechtsauffassung und der wesentlich höheren Beitragsleistungen war es deshalb richtig, die Beitragsleistung auf dem Gebiet der Denkmalpflege rechtssatzmässig zu erfassen (Erw. 5).

6. Die bereits erwähnte Natur- und Heimatschutzverordnung, welche die gesetzliche Grundlage für die kantonale Natur- und Heimatschutzkommission bildete, wurde durch die Denkmalschutzverordnung vom 30. März 1990 (Inkrafttreten am 1. November 1990) und durch die Naturschutzverordnung vom 30. März 1990 (Inkrafttreten am 1. Januar 1991) abgelöst. Die Beitragssprechung an die Restaurierung privater Bau- und Kulturdenkmäler ist nunmehr in Art. 1.7 DSV geregelt. Diese Verordnung enthält detaillierte Vorschriften, in welchen Fällen Kantonsbeiträge und in welcher Höhe ausgerichtet werden können. Insbesondere setzt die Gewährung eines Kantonsbeitrages voraus, dass auch der Bund sowie die Einwohner- bzw. Bezirksgemeinde einen entsprechenden Beitrag leistet (Art. 17 Abs. 2 DSV). Die Höhe des Beitrages richtet sich nach der Einstufung des Schutzobjektes; bei der Festsetzung des konkreten Betrages sind die Schutzwürdigkeit des Objektes und die finanziellen Verhältnisse des Eigentümers angemessen zu berücksichtigen (Art. 17 Abs. 3 und 5 DSV). Ferner sind Beitragsgesuche vor Beginn der Restaurierungsarbeiten einzureichen (Art. 18 Abs. 3 DSV). Diese Bestimmungen erfüllen die Anforderungen, die an das Legalitätsprinzip im Bereich der Leistungsverwaltung gestellt werden müssen. Daraus ergibt sich aber auch, dass der Regierungsrat nach neuer Regelung ausserhalb der Denkmalschutzverordnung keine Beiträge aufgrund seiner allgemeinen Ausgabenbefugnis mehr sprechen darf.

7. Der Beschwerdeführer macht nun geltend, er habe einen Anspruch auf einen Kantonsbeitrag, weil die kantonale Natur- und Heimatschutzkommission einen solchen in Aussicht gestellt hatte. Es geht in diesem Punkt um das Problem behördlicher Auskünfte. Die Mitteilung der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission vom 22. Dezember 1989 stellt sich aus der Sicht des Beschwerdeführers nämlich als falsch heraus.

Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine unrichtige Auskunft bindend,

1. wenn die Behörde in einer konkreten Situation mit Bezug auf bestimmte Personen gehandelt hat;
2. wenn sie für die Erteilung der betreffenden Auskunft zuständig war oder wenn der Bürger die Behörde aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte;
3. wenn der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennen konnte;
4. wenn er im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft Dispositionen getroffen hat, die nicht ohne Nachteil rückgängig gemacht werden können;
5. wenn die gesetzliche Ordnung seit der Auskunfterteilung keine Änderung erfahren hat

(BGE 115 Ia 18 f; siehe auch Beatrice Weber-Dürler, Falsche Auskünfte von Behörden, in ZBl 1991, 1, 3). Die Voraussetzungen der Verbindlichkeit behördlicher Auskünfte müssen kumulativ erfüllt sein (Imboden/Rhinow/Krähenmann, Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 75 B III; BGE 114 Ia 107).

Im vorliegenden Fall war die KNHK nicht zuständig, eine Beitragssprechung durch den Regierungsrat in Aussicht zu stellen. Sie konnte höchstens in Aussicht stellen, dass sie einen befürwortenden Antrag stellen werde. Zuständigkeit und Auskunft waren aber für den Bürger nicht als unrichtig erkennbar, zumal dieser Vorgang einer konstanten Praxis entsprach. Nach Treu und Glauben kann auch nicht gesagt werden, der Gesuchsteller habe mit einer Rechtsänderung rechnen müssen. Einzig die KNHK wäre verpflichtet gewesen, angesichts der ihr bekannten, bevorstehenden Änderungen der gesetzlichen Grundlagen eine vorsichtigere Formulierung zu verwenden. Der Regierungsrat ist daher grundsätzlich an die damalige Zusicherung, die für Laien nicht als falsch erkennbar war, gebunden. Es muss überdies davon ausgegangen werden, dass der Gesuchsteller den Neubau auch gestützt auf diese Auskunft begonnen hat.