VVGE 1991/92 Nr. 7

3. Der Schutz der Kulturobjekte ist in der Verordnung über den Schutz von Bauund Kulturdenkmälern (Denkmalschutzverordnung) vom 30. März 1990 geregelt. Nach dieser Verordnung sind zwei Verfahrensschritte zu unterscheiden:

a) Vorerst muss die zuständige Behörde im Rahmen der Zonenplanung bzw. des kantonalen Schutzplanes die betreffenden Objekte unter Schutz stellen (Art. 8 und 21 DSV). Im vorliegenden Fall handelt es sich um ein Objekt von vermuteter regionaler Bedeutung, weshalb das Erziehungsdepartement die zuständige Behörde ist und die Unterschutzstellung in einem kantonalen Schutzplan erfolgen muss (Art. 21 Abs. 3 DSV). Die Unterschutzstellung hat zur Folge, dass das geschützte Kulturobjekt nicht abgebrochen werden darf. Es muss in seiner schutzwürdigen Substanz erhalten bleiben; im übrigen sind Vorkehren, die das Schutzobjekt verändern, bewilligungspflichtig (Art. 1 DSV).

b) Anschliessend muss der Schutzumfang im einzelnen geregelt werden, da die soeben umschriebene Wirkung des Schutzes des Kulturobjektes sehr allgemein gehalten ist und der Eigentümer nicht unbedingt genau weiss, welche baulichen und anderen Massnahmen überhaupt noch möglich sind. Diese Regelung soll nach der Denkmalschutzverordnung auf vertraglicher Grundlage erfolgen (Art. 15 DSV). Erst wenn eine solche vertragliche Vereinbarung nicht zustandekommt, kann das Erziehungsdepartement den Schutzumfang auch hoheitlich verfügen (Art. 16 DSV). Diese Schutzverfügung kann, wie die Unterschutzstellung im Rahmen des Schutzplanes auch, auf dem Rechtsmittelweg angefochten werden.

c) Im vorliegenden Fall geht es um die Unterschutzstellung des Wohnhauses im Rahmen des geplanten kantonalen Schutzplanes. Das Erziehungsdepartement hat auch den Entwurf einer Vereinbarung über den Schutzumfang im einzelnen der Beschwerdeführerin vorgelegt. Dies erscheint richtig, kann sich doch der Grundeigentümer dadurch ein besseres Bild über die Auswirkungen der geplanten Unterschutzstellungen machen. Trotzdem geht es im ersten Schritt noch nicht um diesen Schutzumfang im einzelnen, sondern um die Hauptfrage, ob das Objekt überhaupt unter Schutz gestellt wird oder nicht. Diese Frage bildet Gegenstand der vorliegenden Beschwerde.

4. a) Das Verfahren für den Erlass der kantonalen Schutzpläne ist in Art. 30 Bst. b DSV wie folgt vorgeschrieben:

"Die kantonalen Schutzpläne werden durch das Erziehungsdepartement in Zusammenarbeit mit dem Baudepartement erarbeitet und nach einer Anhörung der Einwohner- bzw. Bezirksgemeinden während 30 Tagen öffentlich aufgelegt. Einsprachen erledigt das Erziehungsdepartement. Einspracheentscheide können innert 20 Tagen mit Beschwerde an den Regierungsrat weitergezogen werden. Die kantonalen Schutzpläne werden nach Abschluss des Rechtsmittelverfahrens durch den Regierungsrat erlassen."

b) Das Verfahren stimmt im wesentlichen mit jenem zum Erlass eines kommunalen Zonenplanes nach der VV zum BauG vom 18. April 1972 überein. Danach findet ebenfalls ein öffentliches Auflageverfahren mit der Einsprachemöglichkeit an den Gemeinderat statt (Art. 12 Abs. 2 und 3 und Art. 13 Abs. 1 VV zum BauG). Sodann können Einsprecher gegen die Ablehnung ihrer Einsprache beim Regierungsrat Beschwerde führen (Art. 13 Abs. 3 VV zum BauG). Nach Abschluss des Beschwerdeverfahrens vor dem Regierungsrat entscheidet erst die Gemeindeversammlung über den Zonenplan (Art. 13 Abs. 4 VV zum BauG). Die von der Gemeindeversammlung gutgeheissenen Vorlagen werden anschliessend dem Regierungsrat zur Genehmigung unterbreitet (Art. 13 Abs. 5 VV zum BauG).

c) Das Bundesgericht hat in einem kürzlichen Urteil vom 20. Dezember 1991 i.S. B. gegen Dorfschaftsgemeinde Sarnen das Verfahren zum Erlass eines kommunalen Zonenplanes als mit einem geordneten Ablauf des Rechtsschutzverfahrens unvereinbar erklärt. Es bemängelte, dass das Beschwerdeverfahren bereits stattfindet, bevor die zuständige Behörde (Gemeindeversammlung) überhaupt über den Zonenplan entschieden hat. Dann stellte es auch fest, dass die Beschwerdebehandlung zusammen mit der Genehmigung der Ortsplanung erfolgen müsse, damit der Regierungsrat eine Gesamtbeurteilung vornehmen könne. Erst eine Gesamtbeurteilung lasse erkennen, ob die vorgebrachten Einwände begründet seien.

5. Beim Verfahren zum Erlass eines kantonalen Schutzplanes der Kulturobjekte von regionaler und nationaler Bedeutung verhält es sich nicht anders als beim Erlass eines Zonenplanes. Es ist sinnwidrig, wenn der Regierungsrat Beschwerden gegen den Entwurf des Schutzplanes in einem Zeitpunkt behandelt, in welchem über das Zustandekommen des Schutzplanes noch gar nicht entschieden ist. Wesentlich ist aber vor allem, dass der Regierungsrat über den Schutzplan und die Beschwerdebehandlung nur gesamthaft befinden kann. Würden einzelne Beschwerden vorgezogen, fehlte dem Regierungsrat die Gesamtbeurteilung. Die Beschwerdebehandlung ist daher zur Zeit nicht möglich, d.h. das Verfahren ist zu sistieren.

In bezug auf das weitere Vorgehen ist folgendes zu beachten. Die Antragstellung zum Erlass des kantonalen Schutzplanes obliegt dem Erziehungsdepartement. Die Antragstellung in bezug auf die Beschwerdebehandlung erfolgt grundsätzlich durch das stellvertretende Departement bzw. - wie hier - durch einen ausserordentlichen Stellvertreter. Die Beschwerdebehandlung muss inskünftig, wie erwähnt, durch das stellvertretende Departement vorläufig sistiert werden. Das Erziehungsdepartement bereitet unterdessen den Erlass des kantonalen Schutzplanes - mit Ausnahme der angefochtenen Objekte - vor und orientiert im gegebenen Zeitpunkt das stellvertretende Departement und stellt ihm die Unterlagen, die eine Gesamtbeurteilung ermöglichen, zu. Anschliessend werden dem Regierungsrat gleichzeitig der Erlass des Schutzplanes und die Beschwerdebehandlung unterbreitet, damit der Regierungsrat in Kenntnis aller Grundlagen und Zusammenhänge über den Schutzplan insgesamt entscheiden kann.

Das vorliegende Beschwerdeverfahren zeigt überdies, dass der Regierungsrat im Grunde genommen nicht als Rechtsschutzinstanz Beschwerden gegen erlassene Schutzpläne beurteilt, sondern als zweite Einsprachebehörde vor dem Erlass des Schutzplanes dagegen vorgebrachte Einwände noch einmal prüft. Erst nach dem Erlass des Schutzplanes beginnt das Rechtsmittelverfahren. Zuständige Rechtsmittelbehörde ist das Verwaltungsgericht, da kantonale Schutzpläne nach der Denkmalschutzverordnung der Einzelverfügung näher stehen als dem generellabstrakten Rechtssatz (siehe dazu VVGE 1981 und 1982, Nr. 42 bis [43] 44).