VVGE 1993/94 Nr. 3

3. Es stellt sich die Frage, ob die Bezeichnung einer Strasse durch die zuständige Behörde überhaupt als (anfechtbare) Verfügung qualifiziert werden kann. Im verwaltungsinternen und verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sind grundsätzlich nur Rechtsverhältnisse zu überprüfen und zu beurteilen, zu denen die zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich - in Form einer Verfügung - Stellung genommen hat. Insoweit bestimmt die Verfügung den beschwerdeweise weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand. Umgekehrt fehlt es an einem Anfechtungsgegenstand und somit an einer Sachurteilsvoraussetzung, wenn und insoweit keine Verfügung ergangen ist (BGE 110 V 51, Erw. 3b; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, 127).

a) Das Verwaltungsgericht wie auch der Regierungsrat haben wiederholt festgehalten, dass mangels eines kantonalen Verwaltungsverfahrensgesetzes grundsätzlich dasjenige des Bundes als richtungsweisend gelte (VVGE 1987 und 1988, Nr. 54, Erw. 1a; VVGE 1976 und 1977, Nr. 5, Erw. 4). Für den Verfügungsbegriff kann daher insbesondere auf das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021) abgestellt werden. Gemäss Art. 5 VwVG gilt als Verfügung jede Anordnung der Behörden im Einzelfall, welche die Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten, die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten oder Pflichten oder die Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten sowie das Nichteintreten auf solche Begehren zum Gegenstand hat. Entscheidend ist somit, ob die Festsetzung eines Strassennamens Rechte und Pflichten von Bürgern begründet, ändert oder feststellt.

b) Die Rechtsnatur der Strassenbezeichnung ist in Lehre und Rechtsprechung umstritten. In einem Urteil des Verwaltungsgerichts aus dem Jahr 1980 wurde der Verfügungscharakter der Strassenbezeichnung bejaht (VVGE 1978 bis 1980, Nr. 61; so offenbar auch Georg Müller in ZBl 93 (1992) 238). Demgegenüber verneinte der Regierungsrat des Kantons Zug in seinem Entscheid vom 13. August 1991 den Verfügungscharakter einer Strassenbezeichnung, wobei er es immerhin offen liess, dass Fälle denkbar seien, in welchen die Beschwerde gegen eine Strassenbezeichnung bzw. -umbenennung als zulässig zu erachten seien (ZBl 93 (1992) 234 ff., vgl. auch Tobias Jaag, Zur Rechtsnatur der Strassenbezeichnung, in: recht 1993, 50 ff.).

c) Ausgehend von der Legaldefinition des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes, wonach die Verfügung als Anordnung im Einzelfall zu definieren ist, mithin ein konkretes individuelles Rechtsverhältnis in verbindlicher Weise feststellt, ist davon auszugehen, dass eine Strassenbezeichnung nicht als Anfechtungsobjekt einer Beschwerde gelten kann. Vielmehr handelt es sich bei einer Strassenbezeichnung um eine sogenannte organisatorische Anordnung, welche nicht unmittelbar in die Rechtsstellung von Bürgerinnen und Bürgern eingreift (Tobias Jaag, a.a.O., 53). Zwar hat eine Strassenbezeichnung durchaus Auswirkungen auf Private, es handelt sich aber um sogenannte Reflexwirkungen, nicht um die unmittelbare Regelung von Rechten und Pflichten von Privaten. Mit der Strassenbezeichnung wird kein individuell-konkretes Rechtsverhältnis zwischen Bürger und Staat begründet. Die Strassenbezeichnung als Verfügung zu taxieren, hiesse, die bundesrechtliche Ausgestaltung der Verfügung als einen individuell-konkreten Hoheitsakt zu unterlaufen. Eine Trennlinie zwischen der Anordnung im Einzelfall und den organisatorischen Anordnungen würde praktisch verunmöglicht. Im Endeffekt müsste sämtliches staatliche Handeln mit Reflexwirkungen auf Private als Verfügung bzw. als Anfechtungsobjekt einer Beschwerde bezeichnet werden.

Im vorliegenden Verfahren fehlt es an einer anfechtbaren Verfügung bzw. an einem anfechtbaren Entscheid im Sinne von Art. 5 VwVG. Auf die Beschwerde kann daher nicht eingetreten werden.

4. Es stellt sich die Frage, ob die Beschwerde allenfalls als Aufsichtsbeschwerde zu behandeln ist. Der Regierungsrat tritt aus Gründen verwaltungsrechtlicher Ordnung und gestützt auf das Petitionsrecht nach Art. 21 der Kantonsverfassung (KV) in konstanter Praxis dann auf eine Aufsichtsbeschwerde ein, wenn damit eine offensichtliche Verletzung von öffentlichen Interessen, klarem Recht oder verfahrensrechtlicher Formen gerügt wird (VVGE 1971 bis 1975, Nr. 30; VVGE 1983 und 1984, Nr. 7; VVGE 1985 und 1986, Nr. 7). Die Beschwerdeführer bringen zum Ausdruck, dass sie die Strassenbezeichnung "Flüelistrasse" durch den Einwohnergemeinderat nicht für richtig halten und an deren Stelle die Bezeichnung "Bunzli" richtig wäre. Inwieweit die Strassenbezeichnung "Flüelistrasse" öffentliche Interessen, klares Recht oder verfahrensrechtliche Formen verletzt, legen sie allerdings nicht dar. Der Regierungsrat prüft jedoch diese Frage aufgrund des allgemeinen Aufsichtsrechts über die Gemeinden nach Art. 89 Abs. 1 KV.

5. Gemäss Art. 91 Abs. 2 KV regelt die Einwohnergemeinde im Rahmen der Gesetzgebung alle örtlichen Angelegenheiten, die nicht in die Kompetenz des Bundes, des Kantons oder einer anderen Gemeindeart fallen. Gemäss Art. 2 Abs. 2 der Ausführungsbestimmungen über die Erhebung und Schreibweise der Lokalnamen vom 5. Juli 1983 (LB XVIII, 229) ist die Benennung von Strassen, Plätzen und Objekten Sache der Gemeinde. Dabei holt die Gemeinde vor der endgültigen Benennung die Stellungnahme der Nomenklaturkommission ein.

a) Bei der Verpflichtung der Gemeinden, vor der endgültigen Benennung von Strassen die Stellungnahme der Nomenklaturkommission einzuholen, handelt es sich um eine Ordnungsvorschrift. Sie will zunächst sicherstellen, dass im öffentlichen Interesse auch bei den Strassenbezeichnungen eine einheitliche Schreibweise der Ortsnamen beachtet wird, wie sie der Regierungsrat ursprünglich als amtliche Schreibweise festgelegt hat bzw. die Nomenklaturkommission nun seit 1983 in den dafür vorgesehenen Verfahren festlegt. Ein solches allgemeines, gesamtkantonales Interesse ist insofern ausgewiesen, als Interessen des Rechtsverkehrs und der Verwaltung betroffen sind, namentlich auch in bezug auf die Einträge von Adressen und Ortsbezeichnungen in Registern und Büchern (vgl. BGE vom 27. Juni 1990 i.S. Initiativkomitee gegen Gemeinderat Buttisholz).

b) Was die eigentliche Benennung der einzelnen Strassen anbetrifft, kommt dagegen der Gemeinde, wie der Einwohnergemeinderat in seinem Entscheid vom 22. November 1993 richtig festgestellt hat, ein weitgehendes Ermessen zu (VVGE 1978 bis 1980, Nr. 61, Erw. 2).

Der Einwohnergemeinderat Sachseln macht geltend, die Einführung der Hausnumerierung erfolge zur Erleichterung der Postzustellung und der Auffindbarkeit der einzelnen Personen und Gebäude. Es sei Hauptaufgabe der Hausnumerierung, die Adressierung der Personen einfach und rationell zu gestalten. Das bestehende Haus von P.R. habe bereits die Numerierung "Flüelistrasse X". Die folgenden Häuser seien ebenfalls bereits nach der Flüelistrasse numeriert. Die neuen Reihenhäuser kämen vor das bestehende Haus von P.R. in Richtung Flüelistrasse zu liegen. Die Erschliessung erfolge ebenfalls ab der Flüelistrasse. Es erscheine daher sinnvoll, die neuen Reihenhäuser mit der ungeraden Numerierung der Flüelistrasse zu versehen. Die Nummern seien dabei in abnehmender Reihenfolge ab der bestehenden Nummer X zu wählen. Diese Darlegungen sind sachlich vertretbar, wenn auch die von den Beschwerdeführern angeführte Benennung möglich gewesen wäre. Die Numerierung mit der Bezeichnung "Flüelistrasse" verstösst jedenfalls weder gegen klares Recht, noch unterliegt sie einem qualifizierten Ermessensfehler.

c) Der Einwohnergemeinderat Sachseln hat durch die Bezeichnung "Flüelistrasse" anstatt der Bezeichnung "Bunzli" auch nicht unmittelbar wesentliche öffentliche Interessen verletzt. Die Nomenklaturkommission weist in ihrer Stellungnahme vom 21. Januar 1994 zwar darauf hin, dass der Name "Bunzli" ein alt überlieferter, auch mündlich tradierter Lokalname sei, der nun durch die Überbauung zu einem Quartiernamen werde und so weitererhalten werden könne. Eine gleichlautende Strassenbenennung hätte dieses Anliegen zweifellos unterstützt. Mit der anders gewählten Strassenbenennung wird aber anderseits der Quartier- oder Lokalname nicht abgeändert oder der Lokalname "Bunzli" gar aufgehoben. Er wird als solcher, wie bis anhin und auch in Zukunft, weiterbestehen und ist auch grundbuchlich sichergestellt (vgl. Art. 3 Abs. 1 AB über die Erhebung und Schreibweise der Lokalnamen).

d) Was die eigentliche Benennung und nicht die Schreibweise anbetrifft, hat die Stellungnahme der Nomenklaturkommission deshalb lediglich begutachtenden und nicht verbindlichen Charakter. Es liegt jedoch im öffentlichen Interesse, dass eine Gemeinde diese Begutachtung im Sinne der Beratung grundsätzlich beizieht, wenn sie auch im Einzelfall aus ebenso vertretbaren Gründen im Entscheid davon abweicht, wie dies vorliegend geschehen ist.

6. Die Ausführungsbestimmungen über die Erhebung und Schreibweise der Lokalnamen stützen sich auf Art. 3 des Bundesratsbeschlusses über Orts-, Gemeinde- und Stationsnamen vom 30. Dezember 1970 (SR 510.625). Dieser Bundesratsbeschluss bietet jedoch keine genügende gesetzliche Grundlage, um die Gemeinden auch bei der eigentlichen Benennung von Strassen rechtlich an die Stellungnahme der Nomenklaturkommission zu binden. Dies trifft einzig in bezug auf die Schreibweise zu, welche hier als solche aber nicht umstritten ist.

Der Einwohnergemeinderat Sachseln hatte nun das Strassenverzeichnis auch in bezug auf die Schreibweise der Lokalnamen nicht der Nomenklaturkommission vorgelegt. Insofern ist er im Rahmen der Aufsichtspflicht anzuhalten, in Zukunft diese Vorschrift zu beachten. Im Rahmen dieser Stellungnahme der Nomenklaturkommission ergibt sich dann auch die Gelegenheit, frühzeitig auf allfällige Anregungen der Nomenklaturkommission bereits im Hinblick auf die Benennung einzugehen.