VVGE 1993/94 Nr. 4

2. ...

Es stellt sich hier vorerst die Frage, welche Instanz für eine Wiedererwägung zuständig ist. Der Schulrat geht ohne weiteres davon aus, dass er hiefür zuständig sei. Der Erziehungsrat ist der Meinung, ein Rechtsmittelentscheid müsse in jedem Fall vollzogen werden. Die Eltern von X vertreten die Ansicht, für die Behandlung eines Wiedererwägungsgesuches sei stets die ursprünglich verfügende Behörde zuständig.

3. a) In bezug auf Wiedererwägung, Widerruf und Revision herrscht ein eigentlicher Begriffswirrwarr. Sowohl Wiedererwägung als auch Revision beinhalten das Zurückkommen auf eine formell rechtskräftige Verfügung oder auf einen formell rechtskräftigen Entscheid, wobei Wiedererwägung der Oberbegriff ist und die Revision der Bezeichnung der Wiedererwägung von Beschwerdeentscheiden dient (Peter Saladin, Wiedererwägung und Widerruf formell rechtskräftiger Verfügungen, in: Sozialversicherungsrecht im Wandel, Festschrift 75 Jahre Eidgenössisches Versicherungsgericht, Bern 1992, 113 ff., 116). Im Kanton Obwalden fehlt ein kantonales Verwaltungsverfahrensgesetz. Deshalb gilt dasjenige des Bundes als richtungsweisend (VVGE 1987 und 1988, Nr. 54, Erw. 1a), d.h. das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021). Die Wiedererwägung ist in Art. 58 Abs. 1 VwVG wie folgt geregelt:

"1 Die Vorinstanz kann bis zu ihrer Vernehmlassung die angefochtene Verfügung in Wiedererwägung ziehen."

In der Praxis wird es sogar toleriert, dass die Vorinstanz ihre Verfügung bis zum Entscheid der Rechtsmittelbehörde ändert (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, 189).

Die Revision im Sinne von Art. 66 VwVG betrifft die Fälle, in welchen die Beschwerdeinstanz ihren Beschwerdeentscheid von Amtes wegen oder auf Begehren einer Partei ändert, weil insbesondere neue erhebliche Tatsachen oder Beweismittel vorliegen, die die Partei bisher nicht geltend machen konnte (Art. 66 Abs. 2 und 3). Danach ist die Instanz, welche die ursprüngliche Verfügung erlassen hat, zur Wiedererwägung zuständig; zur Revision eines Rechtsmittelentscheids ist hingegen die Rechtsmittelinstanz zuständig. Darum wird auch gesagt, Wiedererwägungsgesuche könnten sich nur auf erstinstanzliche Verfügungen beziehen (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, Rz 1423; ähnlich auch Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band I, Basel 1992, Rz 1137).

b) Es gibt allerdings auch Fälle, in welchen die Wiedererwägung eines Rechtsmittelentscheids durch die Verwaltung als zulässig gilt.

"Muss infolge veränderter öffentlicher Interessen oder veränderter Sach- bzw. Rechtslage ein durch Rechtsmittelentscheid geregeltes Verwaltungsrechtsverhältnis abweichend konstituiert werden, ist dazu ausschliesslich die mit Verwaltungskompetenzen ausgestattete, funktionell zuständige Behörde (erstinstanzlich verfügende Behörde) befugt" (Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, N 53 zu § 20).

Daraus könnte geschlossen werden, die Verwaltung könne einen Rechtsmittelentscheid ohne weiteres in Wiedererwägung ziehen. Die Beispiele bei Kölz zeigen aber, dass er vor allem Dauerverwaltungsakte meint. Insbesondere verweist er auf BGE 97 I 752:

"Die Verwaltungsbehörden haben im allgemeinen ein formell rechtskräftiges Urteil des Verwaltungsgerichts zu befolgen. Wenn sie jedoch die Entscheidung des Gerichts für unrichtig halten, sind sie in neuen gleichartigen Fällen daran nicht gebunden, sondern können abweichende Entscheidungen treffen und dadurch gegebenenfalls das Gericht zur Überprüfung seiner Rechtsprechung veranlassen. Schafft ein verwaltungsgerichtliches Urteil - z.B. durch Bewilligung des Aufstellens und Betreibens eines Geldspielautomaten - einen Dauerzustand, so kann es der Verwaltung auch nicht unter allen Umständen verwehrt sein, gestützt auf veränderte Verhältnisse oder neue Erkenntnisse eine Verfügung zu treffen, welche im Ergebnis das früher gefällte Urteil des Verwaltungsgerichts aufhebt."

Daraus ergibt sich, dass Rechtsmittelentscheide nicht ausschliesslich auf dem Weg der Revision durch die Rechtsmittelinstanz geändert werden können. Immerhin müssen aber die strengen materiellen Voraussetzungen für einen Widerruf erfüllt sein (BGE 97 I 753).

4. Das Verwaltungsgericht fasst die Praxis zum Wiedererwägungsgesuch wie folgt zusammen:

"Das Wiedererwägungsgesuch ist das Ersuchen an die Verwaltungsbehörde, sie möge auf ihren früheren Entscheid zurückkommen und ihn abändern oder aufheben (vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1983, 220). Die Wiedererwägung von Verwaltungsentscheiden ist gesetzlich nicht geregelt. Das heisst indessen nicht, dass es im freien Ermessen des Regierungsrates liegt, seine Entscheide in Wiedererwägung zu ziehen oder nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ergibt sich nämlich unter bestimmten Voraussetzungen ein Anspruch auf Wiedererwägung unmittelbar aus Art. 4 BV als Ausfluss des Anspruchs auf rechtliches Gehör (BGE 67 I 72; ZBl 1963, 303). Dementsprechend tritt der Regierungsrat nach konstanter Praxis auf ein Wiedererwägungsgesuch nur dann ein, wenn vom Gesuchsteller rechtlich relevante Tatsachen vorgebracht und nachgewiesen werden, die im Entscheid unberücksichtigt gelassen oder erst hernach bekannt wurden. Sodann wird eine Sache in Wiedererwägung gezogen, wenn sie eine offensichtlich irrtümliche rechtliche Würdigung erfahren hat (VVGE VI, Nr. 34, II, Nr. 27 und 28, I, Nr. 53) " (VGE vom 27. Oktober 1992 i.S. M.B.H. gegen Regierungsrat, Erw. 2a).

Danach steht fest, dass unter gewissen Umständen ein Anspruch auf Wiedererwägung besteht.

Nicht ausdrücklich gesagt ist aufgrund der kantonalen Praxis, wer zur Wiedererwägung verpflichtet ist. Im Urteil vom 7. März 1991 i.S. B.I.-B. gegen Regierungsrat ging das Verwaltungsgericht ohne weiteres davon aus, der Regierungsrat müsse seinen Beschluss in Wiedererwägung ziehen. Im Urteil vom 19. Juni 1992 i.S. H.B.-B. gegen Regierungsrat wies das Bundesgericht eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, weil es das Vorliegen von Wiedererwägungsgründen verneinte und der Regierungsrat daher zu Recht auf ein Wiedererwägungsgesuch nicht eingetreten war. Es gab - soweit ersichtlich - noch nie einen Fall, in welchem eine Vorinstanz einen Rechtsmittelentscheid in Wiedererwägung gezogen hätte. Stets wurde der Regierungsrat um Wiedererwägung (bzw. Revision) angegangen. Dies erscheint auch nach der Regelung von Art. 58 Abs. 1 VwVG richtig. Es kann hier offen bleiben, ob im Falle von Dauerverwaltungsakten ausnahmsweise auch allenfalls die Verwaltung eine neue Verfügung treffen könnte (vgl. Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1978, N 53 zu § 20).

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7. Der Auffassung des Erziehungsrates, dass Rechtsmittelentscheide grundsätzlich zu vollziehen sind, ist zuzustimmen. Nicht zuzustimmen ist hingegen der Auffassung, es sei einzig zu prüfen, ob im April 1992 der Zuweisungsentscheid zu Recht so gefällt worden sei oder nicht. Dem Regierungsrat steht die volle Überprüfungsbefugnis zu (vgl. Art. 89 Abs. 1 Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968, KV, LB XIII, 1); es gibt kein Verbot, neue Tatsachen zu berücksichtigen. Dies ist sinnvoll. Andernfalls müsste eine Beschwerde abgewiesen werden, obschon im Zeitpunkt des Beschwerdeentscheids die Voraussetzungen für eine Gutheissung bestehen. Der Erziehungsrat kritisiert schliesslich den Umstand, dass ein Beschwerdeführer "dank" der Beschwerdeerhebung den "Tatbeweis" erbringen kann, dass der ursprüngliche Zuweisungsentscheid falsch war. Dies stimmt insofern nicht, als die Rechtsmittelinstanzen nicht nur überprüfen, ob damals richtig entschieden worden ist, sondern den Fall gestützt auf die Verhältnisse im Zeitpunkt des Rechtsmittelentscheids beurteilen. Es trifft aber zu, dass der Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren eine zusätzliche Chance erhält. Dies ergibt sich aus der Möglichkeit, ein Rechtsmittel ergreifen zu können. Tatsächlich ergibt sich daraus die Gefahr, dass Zuweisungsentscheide faktisch unterlaufen werden können, wie dies auch das Verwaltungsgericht bereits früher festgestellt hat (Urteil vom 6. April 1988 i.S. P.R. gegen Schulrat Kerns, Erziehungsrat und Regierungsrat betreffend Rückversetzung von der dritten in die zweite Klasse, Erw. 4 am Schluss). Dem kann dadurch entgegengewirkt werden, dass rasch entschieden wird und dass neue Tatsachen gegenüber dem Sachverhalt der ursprünglichen Verfügung nur berücksichtigt werden, wenn sie entsprechend gewichtig sind (vgl. das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 6. April 1988, Erw. 4). Das Verwaltungsgericht mass zum Beispiel den präjudiziellen Bedenken eine grössere Bedeutung bei als den allgemeinen erzieherischen Überlegungen:

"Tatsache ist, dass X die Voraussetzungen zu einer Umwandlung der bedingten in eine unbedingte Versetzung bei weitem nicht erfüllte und dass er, falls er am Ende des 2. Schuljahres einen Durchschnitt gehabt hätte, wie er ihn nunmehr aufweist, nicht einmal provisorisch in die nächsthöhere Klasse hätte versetzt werden dürfen. Angesichts dieser an sich klaren Situation müssten schon wichtige Gründe für ein Verbleiben in der dritten Klasse und einen Verzicht auf Zurückversetzung sprechen. Würden schulische und allgemeine erzieherische Überlegungen im konkreten Fall klar für ein Verbleiben des Schülers in der 3. Klasse sprechen, müssten allfällige präjudizielle Bedenken eines solchen Entscheides, wie z.B. die Befürchtung, dass durch die Ergreifung von Rechtsmitteln eine aufgrund der Promotionsordnung angezeigte Zurückversetzung faktisch unterlaufen werden könnte, vor solchen Überlegungen zurückstehen." (VGE vom 6. April 1988, Erw. 4).

Auch diese Überlegungen zeigen, dass Wiedererwägungen von Zuweisungs- oder Promotionsentscheiden nur in klaren Fällen vorgenommen werden dürfen.