VVGE 1999/00 Nr. 23

5. a. Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass seit dem Anbau des Wintergartens im Jahre 1994 eine baurechtsrelevante Nutzungsänderung stattgefunden hat. Die Cafeteria und der Gemeinschaftsraum bestünden seit der Erstellung bzw. Eröffnung des Betagtenheimes, also seit 1979. Seit 1979 werde darin für die Bewohner des Betagtenheimes und deren Besucher Speisen und Getränke abgegeben. Durch den Anbau des Wintergartens im Jahre 1994 hätten die Cafeteria und der Gemeinschaftsraum keine Nutzungsänderung erfahren. Was sich hingegen geändert habe, sei die Fläche der Cafeteria, die durch den Anbau des Wintergartens vergrössert worden sei. Der Gemeinderat habe für die Erweiterung die Baubewilligung gegeben, ohne die Erstellung von zusätzlichen Parkplätzen zu verlangen.

... Die Behauptung des Gemeinderates, die Beschwerdeführerin habe den bewilligten Wintergartenanbau seit der Erstellung in der Nutzung geändert, treffe somit nicht zu.

b. Der Gemeinderat hält in seiner Stellungnahme zur Beschwerde daran fest, dass entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin sich durch den bewilligten Anbau nicht nur die Fläche der Cafeteria, sondern auch die Nutzung und somit der Zweck dieser Räumlichkeiten geändert habe. Bei der Eröffnung des Betagtenheimes im Jahre 1979 sei dort eine Heimcafeteria betrieben worden. Seit dem Anbau und der regierungsrätlichen Erteilung der Betriebsbewilligung vom 6. Juni 1995 werde jedoch ein öffentliches Restaurant betrieben. Mit Beschluss vom 6. Juni 1995 habe der Regierungsrat nämlich auf Gesuch hin die Berechtigung zur Führung eines Restaurants zur Abgabe von Speisen und Getränke jeder Art an jedermann zum Genuss an Ort und Stelle sowie über die Gasse erteilt.

6. a. Gemäss Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Bauten und Anlagen werden auch dadurch geändert, wenn sie - selbst bei äusserlich unveränderter Gestalt - neuen Bestimmungen zugeführt werden. Nutzungsänderungen sind deshalb bewilligungspflichtig, weil sie baurechtliche Vorschriften tangieren können. Die Zweckänderung muss allerdings örtlich fassbare Auswirkungen auf die Nutzungsordnung haben. Es muss sich um eine grundlegende Zweckänderung handeln, die neuen Auswirkungen müssen intensiver als bisher sein. Zweckänderungen entfalten örtlich fassbare Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, wenn sie die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (etwa indem der neue Verwendungszweck Immissionen mit sich bringt, die die ordentliche Nutzung benachbarter Grundstücke verhindert) (Erläuterungen BauG, Art. 34 Abs. 1, S. 64; VVGE 1983 und 1984, Nr. 17, 24).

Keiner Baubewilligung bedürfen Zweckänderungen, wenn sie nur nebensächlicher Natur sind. Der Begriff der Zweckänderung ist dabei nicht kleinlich auszulegen. Keine solche Änderung liegt vor, wenn die neue Nutzung weder anderen Bauvorschriften unterliegt noch erhöhte, gegebenenfalls auch neue Gefahren, Nachteile oder Auswirkungen für die Nachbarschaft mit sich bringt (AGVE 1993, 357).

b. Zur früheren und heutigen Nutzung der Cafeteria ergibt sich Folgendes: Am 17. Januar 1978 hat der Regierungsrat dem Betagtenheim die wirtschaftsbaupolizeiliche Bewilligung für das Heim erteilt. Am 13. August 1979 hat er C.H. die Führung des Betagtenheimes gemäss Art. 9 Ziff. 2 und Art. 11 des damals noch gültigen Gastwirtschaftsgesetzes vom 5. März 1972 (LB XIII, 373) bewilligt. Dabei wurde die Bewilligung zur Abgabe von Speisen und Getränken auf die Bewohner des Betagtenheimes und deren Besucher beschränkt. Mit Beschluss vom 15. April 1989 hat der Regierungsrat den Personenkreis näher umschrieben, an den Speisen und Getränke abgegeben werden dürfen.

Am 16. März 1994 reichte die Beschwerdeführerin beim Gemeinderat ein Baugesuch zur Erweiterung der Cafeteria ein. Gegenstand des Gesuches war die Erweiterung der Cafeteria durch Anbau eines Wintergartens, wie sich aus dem Baubewilligungsgesuch ergibt. Laut Ziff. 4 des Baugesuches sollte der Wintergarten als Gemeinschaftsraum für das Betagtenheim dienen. Mit Beschluss vom 3. Mai 1994 erteilte der Gemeinderat die Baubewilligung.

Nachdem die Stiftung Betagtenheim vom Einwohnergemeinderat mit Beschluss vom 20. Februar 1995 und vom Polizeidepartement mit Verfügung vom 8. März 1995 darauf aufmerksam gemacht wurde, dass mit der Bewilligung zur Führung eines Heims nur der umschriebene Personenkreis gemäss seinerzeitigen Umschreibung bewirtet werden darf, ersuchte diese am 23. Februar 1995 um Erteilung eines Restaurationspatentes im Sinne von Art. 6 des Gastwirtschaftsgesetzes von 1972. Laut dem Regierungsratsentscheid vom 6. Juni 1995 betreffend Erweiterung des Wirtschaftspatentes (Nr. 131) betrug die Sitzplatzzahl im Selbstbedienungsrestaurant und Speisesaal zusammen 200. Als Gäste seien die 170 Pensionäre, welche frei zwischen Selbstbedienungsrestaurant und Speisesaal wählen können, sowie die 140 Angestellten, von welchen sich gut ¼ täglich im Restaurant verpflegt, vorgesehen. Dazu kämen täglich rund 40 Angehörige, die sich zum Teil gemeinsam mit den Pensionären verpflegen möchten, sowie rund 20 bis 30 Besucher, die zufällig oder bewusst vorbeikommen, um jemanden aus den Reihen der Bewohner, des Personals oder der Besucher zu treffen. Weiter sollen die Vereine, die im Zusammenhang mit dem Heim Anlässe durchführen, sowie die Senioren aus der Umgebung, wie auch die Teilnehmer von Kursen, bewirtet werden. Der Regierungsrat erteilte schliesslich der Stiftung Betagtenheim zusätzlich zur bestehenden Bewilligung zur Führung eines Heimes gemäss Art. 9 Ziff. 2 und Art. 11 des Gastwirtschaftsgesetzes von 1972 das Wirtschaftspatent zur Führung eines Restaurants gemäss Art. 3 Abs. 1 Ziff. 3 und Art. 6. Damit wurde der Stiftung Betagtenheim das Patent erteilt, Speisen und Getränke an jedermann zum Genuss an Ort und Stelle sowie über die Gasse abzugeben.

Mit dem Gesuch vom 3. Februar 1995 um Erteilung eines Restaurationspatentes im Sinne von Art. 6 des Gastwirtschaftsgesetzes von 1972 fand somit insofern eine gewisse Nutzungsänderung der Cafeteria statt, indem neu jedermann Zugang zur Cafeteria erhielt. Es stellt sich die Frage, ob diese Umnutzung eine Baubewilligung braucht.

7. Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau stellte in einem Entscheid (vgl. AGVE 1993, S. 360) fest, dass die Grenze zur Bewilligungspflicht etwa dort zu ziehen sei, wo das gewerbepolizeilich bewilligte Sitzplatzangebot erhöht (mit Auswirkungen namentlich auf den Bedarf an Parkfeldern), die Zweckbestimmung von Räumen grundlegend geändert (z.B. Umwandlung eines Speisesaals in eine Bar) oder die Öffnungszeiten bis nach Mitternacht verlängert werden sollen. Andere Nutzungsänderungen innerhalb der Kategorie "Restaurant" dürfen laut Verwaltungsgericht des Kantons Aargau zumindest dann bewilligungsfrei vorgenommen werden, wenn die Zonenkonformität der gewerblichen Nutzung als solcher ausser Frage steht.

Vorliegend kann nicht von einer eigentlichen baubewilligungspflichtigen Umnutzung die Rede sein. Tatsache ist, dass die Cafeteria seit dem Anbau des Wintergartens im Jahre 1994 keine weitere räumliche Erweiterung erfahren hat. Nach wie vor werden darin Speisen und Getränke abgegeben. Was sich vorliegend einzig geändert hat, ist der Personenkreis, und zwar insofern, dass nebst den bisherigen Benutzern, nämlich den Heimbewohnern, deren Verwandte und Besucher sowie dem Personal, auch noch Drittpersonen Zugang zum Restaurant haben. Wie der Gemeinderat richtig ausführt, hat sich der Adressatenkreis vergrössert. Die Sitzplatzzahl hat sich dadurch aber nicht geändert. Es können somit nicht mehr Gäste als vorher bewirtet werden. Es mag zutreffen, dass durch die Patenterweiterung faktisch doch eine gewisse Zunahme der Gäste erfolgt ist, doch stellt dies keine wesentliche Änderung dar. Andernfalls müsste bei jedem Wirtewechsel geprüft werden, ob die Gästezahl gegenüber früher zugenommen hat. Für die unmittelbare Umgebung entsteht somit keine wesentliche Mehrbelastung. Im Übrigen kann auch nicht von einem eigentlichen Restaurantbetrieb - trotz diesbezüglichem Patent - die Rede sein, da die Öffnungszeiten doch nur sehr beschränkt sind. Von einer grundlegenden Zweckänderung, welche erhebliche neue Auswirkungen auf die Umgebung hätte, kann nicht die Rede sein. Vielmehr handelt es sich lediglich um eine Zweckänderung nebensächlicher Natur, die aber keiner Baubewilligung bedarf. Anders würde es etwa aussehen, wenn die Cafeteria nicht nur während des Tages, sondern auch neu am Abend (z.B. bis um Mitternacht) geöffnet hätte. In einem solchen Fall könnte wohl nicht mehr nur von einer unwesentlichen Zweckänderung die Rede sein.

8. Art. 46 Abs. 1 des Baugesetzes vom 12. Juni 1994 (BauG; LB XXIII, 61) bestimmt, dass bei Neubauten und wesentlichen Umbauten, Erweiterungen und Zweckänderungen von Bauten in der Regel genügend Abstellflächen für Motorfahrzeuge und Fahrräder auf privatem Grund vorzusehen sind. Die Abstellflächen müssen dauernd benutzt werden können. In Art. 18 BauR sind die Bemessungsgrundsätze festgelegt. Die verbindliche Festsetzung der erforderlichen Anzahl Parkplätze setzt demnach das Vorliegen eines die Erstellungspflicht auslösenden Tatbestandes gemäss Art. 46 Abs. 1 BauG voraus. Eine nachträgliche Erstellungspflicht sieht das Baugesetz nicht vor. Nachdem vorliegend im Jahre 1995 keine baurechtsrelevante Zweckänderung stattgefunden hat, kann der Gemeinderat die Beschwerdeführerin nicht dazu auffordern, zusätzliche Parkplätze zu errichten oder hierfür Ersatzabgaben zu leisten. Wenn schon hätte der Gemeinderat im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens betreffend Erweiterung der Cafeteria durch Anbau des Wintergartens prüfen müssen, ob allenfalls zusätzliche Parkplätze zu errichten sind (vgl. VVGE 1991 und 1992, Nr. 61, Erw. 4).

(Das Verwaltungsgericht wies eine dagegen erhobene Autonomiebeschwerde am 30. April 2001 ab; es prüfte die Rügen nur insoweit, als der Gemeinde in den fraglichen Bereichen Autonomie zusteht.)