BUDE 2024 Nr. 056

1.

1.1 Die beiden Rekursverfahren stehen im gleichen sachlichen Zusammenhang. Sie werfen dieselben Sachverhalts- und Rechtsfragen auf. Es ist somit zweckmässig, sie verfahrensrechtlich zu vereinigen

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und durch einen einzigen Entscheid zu erledigen (VerwGE B 2015/96 und B 2015/97 vom 26. Oktober 2016 Erw. 1; GVP 1972 Nr. 30).

1.2 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.3 Mit Schreiben vom 3. Juni 2024 wurde der Rekurs von F.___ und E.___ wieder zurückgezogen. Mithin ist der Rekurs 1 in Bezug auf die genannten Rekurrenten zufolge Rückzugs abzuschreiben (Art. 57 Rekurs 1 indessen aufrechterhalten.

1.4 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 Abs. 1 VRP)

1.5 Soweit die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung zum Rekurs 2 die Legitimation des Rekurrenten 2 in Zweifel zieht, ist hierauf nicht weiter einzugehen. Erstens stellt sich die Vorinstanz in Widerspruch zu ihrem eigenen Entscheid, in welchem sie die Legitimation noch bejaht hat. Zweitens beträgt die Distanz zwischen dem Grundstück des Rekurrenten 2 (Grundstück Nr. 008) und der geplanten J.___strasse bloss 50 bis 60 m und es besteht direkter Sichtkontakt. Die räumliche Nähe ist deshalb ohne Weiteres zu bejahen. Wenn die räumliche Nähe gegeben ist, kann ein Rekurrent alle Einwendungen vorbringen, die dazu führen könnten, dass das umstrittene Vorhaben gar nicht oder zumindest nicht in der ursprünglichen Form ausgeführt werden kann (BGE 137 II 30 ff.).

2. Die Rekurrentinnen und Rekurrenten rügen in beiden Rekursen, der strittige Teilstrassenplan sei unvollständig.

2.1 Der Strassenbau beruht auf einem (Sonder-)Nutzungsplan im Sinn von Art. 14 Abs. 1 des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG), dem sogenannten «Teilstrassenplan» gemäss kantonalem Strassengesetz (sGS 732.1; abgekürzt StrG). Dieser überlagert die zugrundeliegende Zone (Grundordnung) und hat daher – neben den strassenbaulichen Anforderungen gemäss Art. 32 ff. StrG – auch die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu berücksichtigen (BUDE Nr. 83/2023 vom 12. September 2023 Erw. 3.2.1; Urteil des Bundesgerichtes 1C_199/2022 vom 4. März 2024 Erw. 4.1.1). Weil die Erstellung oder Änderung öffentlicher Strassen auf einem projektbezogenen Sondernutzungsplan beruht, bedarf es keiner zusätzlichen Baubewilligung (Art. 39 Abs. 1 StrG). Das Strassenprojekt wird in der politischen Gemeinde unter Eröffnung einer Einsprachefrist von dreissig Tagen öffentlich aufgelegt (Art. 41 Abs. 1 StrG). Ein solches Strassenbauprojekt («Teilstrassenplan») hat nach Art. 40 StrG insbesondere einen Situationsplan (Bst. a), den Landbe-

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darf für die dauernde und vorübergehende Beanspruchung des Bodens, allfällige Baulinien (Bst. c) und die «Einteilung von Gemeindestrassen» (Bst. d) zu enthalten (P. SCHÖNENBERGER, in: G. Germann [Hrsg.], Kurzkommentar zum st.gallischen Strassengesetz vom 12. Juni 1988, St.Gallen 1988, Art. 40 N 1 f.). Neben dem Situationsplan hat der Teilstrassenplan selbstverständlich auch sämtliche anderen Pläne zu beinhalten, die für den Bau der Strasse und das kantonale Genehmigungsverfahren (Art. 13 Abs. 2 StrG) erforderlich sind. Erfahrungsgemäss sind das bei einem Strassenbauprojekt neben dem Situationsplan jeweils auch Längen- und Querprofile sowie Pläne zur Entwässerung und zur Fundation, zur Beleuchtung, allfällig erforderliche Sichtzonen und der Technische Bericht (BDE Nr. 96/2020 vom 13. Oktober 2020 Erw. 5.3.2 mit Hinweisen).

2.2 Die «Einteilung von Gemeindestrassen», in der Praxis regelmässig als «Klassierung» bezeichnet, stellt damit (neben Bauprojekt, Landbedarf und Baulinien) bloss einen – in der Regel nicht eigenständigen – Teilbereich des Teilstrassenplans dar. Eigenständige Bedeutung kommt dem Plan «Einteilung von Gemeindestrassen» bzw. der Klassierung nur für den Fall zu, dass eine bereits bestehende Verkehrsanlage (Platz, Strasse oder Weg) nachträglich von einer privaten zu einer öffentlichen Anlage im Sinn von Art. 8 und 9 StrG erklärt oder eine bereits öffentlich gewidmete Anlage aufgrund ihrer geänderten Funktion (bei Strassen) bzw. der geänderten Unterhaltszuständigkeit (bei Wegen) einer höheren oder tieferen Strassen- oder Wegklasse zugeteilt wird. Dagegen ist die Klassierung bzw. Öffentlicherklärung einer noch nicht vorhandenen Verkehrsanlage nicht möglich, weil die Klassierung stets an ein Strassenbauprojekt anschliesst bzw. Folge desselben ist, nicht jedoch umgekehrt. Zuerst muss stets im Planverfahren nach Art. 39 ff. StrG die Recht- und Zweckmässigkeit eines Strassen- oder Wegbauprojekts beurteilt werden. Stehen der Genehmigung des Nutzungsplans keine Hindernisse entgegen, ist anschliessend (gleichzeitig) auch die Strassen- oder Wegeinteilung vorzunehmen. Eine planerisch verbindliche «Sicherung» des Raumbedarfs für das erst künftig zu erlassen beabsichtigte Strassen- oder Wegbauprojekt mittels blosser Klassierung ist dagegen nicht möglich, weil ohne konkretes Projekt auch nicht über die Notwendigkeit und damit über die Rechtmässigkeit der Anlage befunden werden kann (BDE Nr. 56/2020 vom 23. Juni 2020 Erw. 7 mit Hinweis und BDE Nr. 96/2020 vom 13. Oktober 2020 Erw. 5.3.3).

2.3 Die Rekurrentinnen und Rekurrenten rügen, der vorliegende Teilstrassenplan sei unvollständig, da lediglich die «Einteilung von Gemeindestrassen» vorliege. Weitere Pläne, wie Längen- und Querprofile, würden dagegen fehlen. Demgegenüber stellt sich die Vorinstanz auf den Standpunkt, die tatsächlich genutzte, rechtlich aber nicht sichergestellte J.___strasse sei vorbestehend. Der Teilstrassenplan «J.___strasse» sehe lediglich die rechtliche Sicherstellung ohne Ausführung baulicher Massnahmen vor. Entsprechend seien abgesehen von der «Einteilung von Gemeindestrassen» keine weiteren Pläne notwendig.

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2.4 Wie oben unter Erw. 2.2 ausgeführt, kommt dem Plan «Einteilung von Gemeindestrassen» bzw. der Klassierung dann eigenständige Bedeutung zu, wenn eine bereits bestehende Verkehrsanlage nachträglich von einer privaten zu einer öffentlichen Anlage im Sinn von Art. 8 StrG erklärt wird. Mit der «Klassierung» einer bestehenden Privatstrasse erfolgt aber eine Überlagerung der bestehenden Grundordnung, weshalb grundsätzlich die gleichen raumplanungsrechtlichen wie auch strassenrechtlichen Anforderungen erfüllt sein müssen wie bei einem Strassenneubau. Der vorinstanzlichen Ansicht kann jedoch insoweit gefolgt werden, als bei der Öffentlicherklärung einer bestehenden Strasse wohl auf die Erstellung und Auflage von jenen Plänen verzichtet werden kann, welche für den eigentlichen Bau der Strasse selbst erforderlich wären. Ob der Planerlass für die Öffentlicherklärung einer bestehenden Strasse vollständig ist, beurteilt sich demnach nicht alleine nach dem für den Strassenneubau zugeschnittenen Art. 40 StrG. Massgebend ist vielmehr, ob aufgrund der vorhandenen Grundlagen die Einhaltung der raumplanungs- und strassenrechtlichen Anforderungen beurteilt werden kann. Zentrales Element für diese Beurteilung ist neben dem Plan auch der Technische Bericht. Die raumplanungs- und strassenrechtlichen Aspekte widersprechen sich teilweise, weshalb beim Erlass eines Teilstrassenplans – wie bei jedem (Sonder-)Nutzungsplan – eine umfassende Interessensabwägung im Sinn von Art. 3 der eidgenössischen Raumplanungsverordnung (SR 700.1; abgekürzt RPV) stattzufinden hat. Diese Interessensabwägung hat die erlassende Behörde in ihren Beschlüssen zu begründen (Art. 3 Abs. 2 RPV). Die Begründung erfolgt in der Regel im Planungsbericht, welcher gemäss Art. 47 RPV vorgeschrieben ist. Der Planungsbericht wird bei Strassenbauprojekten als «Technischer Bericht» bezeichnet. Die qualitativen Anforderungen an die Begründung lassen sich nicht allgemein definieren; sie hängen von den Umständen des konkreten Falls ab. Da Nutzungspläne nach Art. 14 RPG sehr unterschiedliche Ausprägungen haben können, ist bei den Anforderungen an den Planungsbericht entsprechend zu differenzieren. Die Berichterstattung soll sich auf das Wesentliche beschränken und der Bedeutung und dem Umfang der jeweiligen Nutzungsplanung angepasst

sein. Der Bericht ist zwar nach Art. 47 RPV an die Genehmigungsbehörde zu richten. Zur Gewährleistung hinreichender Mitwirkung der Bevölkerung (Art. 4 RPG) sollten jedoch zumindest die wesentlichen Teile davon schon bei der Planerarbeitung publik gemacht werden. Das erleichtert die Planfestsetzung und erhöht deren Akzeptanz. Im Plananfechtungsverfahren haben die Parteien gestützt auf ihren Anspruch auf rechtliches Gehör das Recht, den Planungsbericht einzusehen (H. AEMISEGGER/S. KISSLING in: Aemisegger/Moor/Ruch/ Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Vorb. N20; Urteil des Bundesgerichtes

2.5 Wie erwähnt, enthält der Plan «Einteilung von Gemeindestrassen» bzw. «Klassierung» einzig und allein die Strassen- oder Wegklassen. Vor diesem Hintergrund ist bereits zweifelhaft, dass die Recht- und Zweckmässigkeit einer Strasse alleine aufgrund dieses

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Plans beurteilt werden kann. Es sind zwar Fälle denkbar, etwa, wenn lediglich eine bestehende Strasse untergeordneter Bedeutung öffentlich erklärt werden soll und das Verkehrsregime klar ist (so etwa BUDE Nr. 83/2023 vom 12. September 2023 Erw. 3.2.2.). Solche Umstände sind vorliegend jedoch nicht gegeben. Zum einen führt ein für den Langsamverkehr wichtiger Radweg über die J.___strasse. Entsprechend wird die Fuss- und Veloverkehrsachse «J.___» im kantonalen Richtplan (Koordinationsblatt M31, Stand Oktober 2023) auch als Schlüsselprojekt ausgewiesen. Zum anderen erfährt das gesamte J.___areal und die nahe Umgebung aufgrund der diversen Nutzungen einen immer grösseren Publikumsverkehr. Entsprechend kann die J.___strasse – selbst wenn berücksichtigt wird, dass das J.___areal im Rahmen der Engpassbeseitigung A1 langfristig überbaut werden soll – nicht als Strasse von untergeordneter Bedeutung bezeichnet werden. Auch kann nicht von einem klaren Verkehrsregime gesprochen werden. Weder in den Planunterlagen noch im Einspracheentscheid finden sich irgendwelche Angaben zum bestehenden Verkehr, sei dies der Langsamverkehr oder die Zu- und Wegfahrten des motorisierten Verkehrs. Die Vorinstanz beschränkt sich lediglich auf den Hinweis, es sei mit keinem Mehrverkehr zu rechnen. Für welches Verkehrsaufkommen das geplante Projekt ausgelegt ist, bleibt aber unklar. Besonders gravierend fällt hierbei ins Gewicht, dass nördlich der geplanten J.___strasse diverse Parkfelder, Anlieferungen und Zugänge ausgeschieden sind. Damit stellt sich die zentrale Frage, wie mit der Problematik der Sichtweitennachweise umgegangen wird. Dieser für die Verkehrssicherheit zentrale Aspekt, kann jedoch mit den vorliegenden Planunterlagen nicht beurteilt werden. Die Parkfelder und Anlieferungen fanden nicht einmal Eingang in die planerische Darstellung, so dass unklar ist, wo und wie parkiert bzw. angeliefert wird. Entsprechend ist es auch nicht möglich, im Rahmen des Rekursverfahrens – wie das SI in seinem Amtsbericht ausführt – die Verkehrssicherheit zu beurteilen. Auch eine Beurteilung vor Ort ist nur sehr eingeschränkt möglich, da es sich nicht – wie die Vorinstanz suggeriert – , um eine bloss nachträgliche Klassierung der tatsächlich genutzten Strassenflächen handelt. Die heute markierte J.___strasse verläuft mit einer Entfernung von rund 11 m parallel zum J.___gebäude. Lediglich

am östlichen und westlichen Ende des J.___gebäudes nähert sich die Strassenführung dem Gebäude an. Damit wird der zu schützende Langsamverkehr mit einem grossen Abstand zur Rangierfläche geführt. Demgegenüber sieht der strittige Teilstrassenplan vor, die Strasse nicht mehr parallel zu führen, sondern mit einem leichten Versatz. Von Osten herkommend soll die neue Strassenführung zunächst der heute genutzten Strasse folgen. Im Bereich des Zwischentrakts (J.___strasse 6) soll die geplante Strasse in einer leichten Kurve gegen Norden geführt werden und so – verglichen zur bestehenden Strassenführung – rund 4,5 m näher an das J.___gebäude heranrücken. Insoweit handelt es sich somit auch nicht um eine bestehende Strassenführung, welche vor Ort beurteilt werden könnte. Hinzu kommt, dass auch nicht ersichtlich ist, inwiefern die vom heutigen Bestand abweichende Strassenführung zweckmässig sein soll, weil damit die Strasse im westlichen Bereich des J.___gebäudes näher an

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die ohnehin problematischen Parkplätze und Anlieferungen herangeschoben wird. Eine Begründung für die geänderte Linienführung wird nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich.

2.6 Nachdem – wie bereits unter Erw. 2.1 ausgeführt – der Teilstrassenplan ein genehmigungspflichtiger, projektbezogener Sondernutzungsplan ist, sind bei seinem Erlass nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zwingend die Koordinationsgrundsätze zu beachten (VerwGE B 2022/185 und 189, B 2022/186 und 190 vom 6. Juli 2023 Erw. 4.2.4 mit Hinweisen). Das gilt namentlich für die Festsetzung des Perimeters des Teilstrassenplans sowie beispielsweise auch für die Verkehrssicherheit, insbesondere bezüglich der Sichtweiten, Wendemöglichkeiten und Ausweichstellen (VerwGE B 2020/217 vom 29. September 2021 Erw. 4.2.4). Folglich hätte im vorliegenden Fall im Rahmen des Erlasses des Teilstrassenplans nicht bloss eine Klassierung der künftigen Verkehrsfläche vorgenommen werden dürfen, sondern es wäre auch konkret die Verkehrssicherheit, namentlich jene der schwächeren Verkehrsteilnehmenden, zu prüfen und allenfalls notwendige Sichtzonen bereits auszuscheiden gewesen.

2.7 Vor diesem Hintergrund muss der angefochtene Teilstrassenplan als unvollständig bezeichnet werden. Ausschlaggebend ist dabei nicht nur, dass lediglich der Plan «Einteilung von Gemeindestrassen» vorliegt. Vielmehr ist problematisch, dass die zahlreichen Parkplätze und Anlieferungen in diesem Plan gar nicht berücksichtigt werden. Ebenfalls ins Gewicht fällt, dass kein Technischer Bericht vorliegt, welcher sich mit den raumplanungs- und strassenrechtlichen Grundsätzen auseinandersetzt. Dabei kann auch nicht die Auffassung vertreten werden, zumindest der vorinstanzliche Einspracheentscheid entspreche inhaltlich den Anforderungen an den Technischen Bericht (wie etwa im Urteil des Bundesgerichtes 1C_199/2022 vom 4. März 2024 Erw. 4.2.2), weil dies vorliegend nicht zutrifft. Die rekurrentische Rüge ist begründet, weshalb sich auch die Rekurse als begründet erweisen.

3. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich der angefochtene Teilstrassenplan als unvollständig erweist. Der Teilstrassenplan ist deshalb – unter gleichzeitiger Aufhebung der Gesamtentscheide – aufzuheben. Die Rekurse Nrn. 1 und 2 erweisen sich somit als begründet und sind im Sinn der Erwägungen gutzuheissen.

4.

4.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt für beide Rekurse Fr. 3'600.–, je Rekurs somit Fr. 1'800.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Da sich beide Rekurse als begründet erweisen, sind die amtlichen Kosten grundsätzlich der Politischen Gemeinde Z.___ aufzuerlegen. Auf deren Erhebung ist jedoch zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

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4.2 Der vom rekurrentischen Rechtsvertreter am 25. Mai 2023 im Rekurs 1 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.

4.3 Der vom Rekurrenten 2 am 1. Juni 2023 im Rekurs 2 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist ebenfalls zurückzuerstatten.

5. Die Rekurrentinnen und Rekurrenten der Rekurse 1 und 2 stellen je ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.

5.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98ter VRP). Nach Art. 22 Abs. 1 Bst. a der Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) beträgt das Honorar in der Verwaltungsrechtspflege vor Verwaltungsbehörden pauschal Fr. 500.– bis Fr. 6'000.–. Für ein aussergewöhnlich aufwendiges Verfahren kann das Honorar um 100 Prozent erhöht werden (Art. 22 Abs. 2 HonO). Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens wird das Grundhonorar nach den besonderen Umständen, namentlich nach Art und Umfang der notwendigen Bemühungen, der Schwierigkeit des Falls und den wirtschaftlichen Verhältnissen der Beteiligten, bemessen (Art. 19 HonO). Nach ständiger Praxis des Bau- und Umweltdepartementes wird für durchschnittlich schwierige Rekursverfahren (ohne Rekursaugenschein) regelmässig ein mittleres Honorar von Fr. 2'750.– zuzüglich Mehrwertsteuer festgesetzt, sofern ein begründeter Antrag auf Entschädigung der Mehrwertsteuer gestellt wurde.

5.2 Die Rekurrentinnen und Rekurrenten 1 beantragen im Rekurs Nr. 1 eine ausseramtliche Entschädigung von Fr. 3'250.– zuzüglich 4% Barauslagen und 7,7% Mehrwertsteuer. Der im Vergleich zur üblichen Pauschale um Fr. 500.– erhöhte Betrag wird damit begründet, dass der Rechtsvertreter im Rekurs Nr. 1 vier verschiedene Grundeigentümerschaften vertritt, was zu einem Mehraufwand führe im Vergleich zu Rekursverfahren mit nur einer Grundeigentümerschaft. Im Rekurs Nr. 2 beantragt der Rekurrent 2, vertreten durch den gleichen Rechtsvertreter, entsprechend eine ausseramtliche Entschädigung von Fr. 2'750.– zuzüglich 4% Barauslagen und 7,7% Mehrwertsteuer.

5.3 Die Rekurrentinnen und Rekurrenten 1 obsiegen im Rekurs Nr. 1 mit ihren Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, haben sie grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Eine Erhöhung der Pauschale rechtfertigt sich im Rekurs 1 jedoch nicht. Zwar hatte der rekurrentische Rechtsvertreter mehrere Grundeigentümer zu vertreten. Die Sachlage war jedoch – abgesehen vom zwischenzeitlich

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zurückgezogenen Rekurs von F.___ und E.___ – identisch, so dass der Mehraufwand begrenzt war. Die ausseramtliche Entschädigung der Rekurrentinnen und Rekurrenten 1 im Rekurs Nr. 1 ist daher auf insgesamt Fr. 2'750.– zuzüglich der beantragen 4% Barauslagen (Fr. 110.–), insgesamt also auf Fr. 2'860.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) festzulegen; sie ist von der Politischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen.

5.4 Ebenfalls Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung hat der Rekurrent 2, da auch er mit seinen Anträgen obsiegt. Der vorinstanzliche Antrag, dem Rekurrenten 2 sei keine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen, da er selbst beruflich als Rechtsanwalt tätig sei, ist mangels entsprechender Rechtsgrundlage abzuweisen. Die ausseramtliche Entschädigung ist dementsprechend auf Fr. 2'750.– zuzüglich der beantragten 4 % Barauslagen (Fr. 110.–), insgesamt also auf Fr. 2'860.– (zuzüglich Mehrwertsteuer) festzulegen; sie ist von der Politischen Gemeinde Z.___ zu bezahlen.