BUDE 2025 Nr. 033

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.

2. Im PBG, das seit 1. Oktober 2017 in Kraft ist, wurden in Art. 8 und 9 PBG die möglichen Massnahmen zur Baulandmobilisierung festge- setzt (Gesetzgebungsauftrag gemäss Art. 15a Abs. 2 RPG). Die bei- den Bestimmungen sind unmittelbar anwendbar und bedürfen nicht zuerst einer Umsetzung in der kommunalen Nutzungsplanung (Bau- departement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1). Nach Art. 8 Abs. 1 PBG trifft die politische Gemeinde die erforderlichen Massnahmen zur Sicherstellung der Verfügbarkeit des Bodens als Bauland. Wenn es

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das öffentliche Interesse rechtfertigt, kann sie namentlich gemäss Art. 8 Abs. 2 Bst. c PBG den Grundeigentümerinnen und Grundeigen- tümern eine Frist von wenigstens fünf Jahren für die Überbauung ihres Grundstücks ansetzen und bei unbenütztem Ablauf die Zonenzuwei- sung ändern oder das gesetzliche Kaufsrecht nach Art. 9 dieses Er- lasses ausüben. Art. 9 PBG konkretisiert das gesetzliche Kaufsrecht (vgl. C. BERNET, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Pla- nungs- und Baugesetz, Basel 2020, Art. 8-10 N 20). Es ist unstrittig, dass die Ansetzung einer Überbauungsfrist und die Androhung der Ausübung des gesetzlichen Kaufsrechts im Unterlassungsfall einen Eingriff in die Eigentumsgarantie darstellen. Die Eigentumsgarantie gilt indes nicht absolut. Unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV sind Eingriffe in die Eigentumsgarantie zulässig. Entsprechend bedürfen Eingriffe in die Eigentumsgarantie einer gesetzlichen Grundlage und eines öffentlichen Interesses und müssen sie den Grundsatz der Ver- hältnismässigkeit wahren (AEMISEGGER/KISSLING, in: Aemiseg- ger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungs- planung, Zürich 2016, Art. 15a N 9; vgl. dazu im Einzelnen nachfol- gend; zum Hintergrund der Bestimmungen gegen die Baulandhortung siehe L. BÜCHEL, Massnahmen zur Baulandmobilisierung, Zürcher Studien zum öffentlichen Recht 297, Zürich/Genf 2024, S. 9 f. und

3. Der Rekurrent macht geltend, es fehle an einem öffentlichen Interesse für den Eigentumseingriff.

3.1 Die Vorinstanz beruft sich betreffend das öffentliche Interesse in erster Linie auf die attraktive Lage und die gute Erschliessung des Grundstücks Nr. 001 des Rekurrenten sowie die angestrebte Innen- entwicklung des Ortsteils Y.___. Das Grundstück Nr. 001 sei eine der besten eingezonten, jedoch noch nicht überbauten Lagen am C.___.

3.2 Wie vorstehend erwähnt, bedürfen die strittigen Massnahmen eines öffentlichen Interesses, da sie einen Eingriff in die Eigentumsga- rantie bewirken. Das öffentliche Interesse im Raumplanungsrecht wird vor allem durch die Planungsziele und -grundsätze von Art. 1 und 3 RPG konkretisiert. Dabei steht das öffentliche Interesse an der haus- hälterischen Nutzung des Bodens und der Umsetzung der auf die er- wünschte Entwicklung des Landes ausgerichteten Ordnung der Be- siedlung sowie der Schaffung von kompakten Siedlungen, die auf den raumplanungsrechtlichen Bedarf von Art. 15 RPG dimensioniert sind, im Vordergrund. Ferner soll ein besonderer Akzent auf die bessere Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen gelegt werden (C. BERNET, a.a.O., Art. 8-10 N 69 und AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15a N 11). Daneben gibt es weitere zu berücksichtigende Interessen. Ist in einem bestimmten Gebiet das Angebot an verfügbarem Bauland ungenügend, obwohl ausreichend grosse Bauzonen ausgeschieden sind, besteht ein grosses öffentli- ches Interesse an der Ansetzung einer Überbauungsfrist. Ein erhebli-

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ches öffentliches Interesse kann es aber auch rechtfertigen, Grundstü- cke an strategischen Lagen im Siedlungskontext einer Bebauung zu- zuführen (AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15a N 11; siehe in die- sem Zusammenhang auch L. BÜCHEL, a.a.O., S. 21 f.).

3.3 In seinem Amtsbericht hält das AREG fest, die Gemeinde Z.___ verfüge über grössere unbebaute und unternutzte Flächen. Der zu er- wartende Bevölkerungsanstieg könne durch die Innenentwicklung auf- genommen und im Planungshorizont von 15 Jahren in der bestehen- den Bauzone gedeckt werden. Mit dem bestehenden bzw. künftigen Zonenplan bestehe ein ausreichendes Angebot an Bauland, vo- rausgesetzt die Fläche werde innert den nächsten 15 Jahren tatsäch- lich einer baulichen Nutzung zugeführt. Die Gemeinde setze in ihrer aktuell laufenden Ortsplanungsrevision auf eine Strategie der Sied- lungsentwicklung nach innen. Laut Zonenplanentwurf soll das Grund- stück des Rekurrenten in der Bauzone belassen und der Wohnzone W11 zugewiesen werden. Aus raumplanerischer Sicht sollte sich die Entwicklung der Gemeinde hauptsächlich auf die Ortsteile Y.___, F.___/Z.___ und G.___ konzentrieren. Diese Entwicklungsstrategie entspreche dem Grundsatz, dass Bauzonen an Orten mit guter Infra- struktur zu konzentrieren seien. Zudem könne die Zweitwohnungsthe- matik entschärft werden. Verbleibe das fragliche Grundstück in der Bauzone, liege es im öffentlichen Interesse, das Grundstück seiner bestimmungsgemässen Nutzung und Überbauung zuzuführen und so dem Rahmennutzungsplan zum Durchbruch zu verhelfen.

3.4 Der Rekurrent bestreitet das Vorliegen eines öffentlichen Inte- resses aufgrund der von der Vorinstanz vorgebrachten attraktiven Lage des Grundstücks. In der Botschaft zur Teilrevision des Raumpla- nungsgesetzes vom 20. Januar 2010 (BBl 1049, 1077) wird festgehal- ten, dass auch ein grosses öffentliches Interesse daran bestehe, Grundstücke an strategischen Schlüsselstellen der Überbauung zuzu- führen. Das Grundstück des Rekurrenten liegt an einer solchen Schlüsselstelle. Es ist zum aktuellen Zeitpunkt der WG2 zugeteilt und umgeben von überbautem Gebiet. Y.___ hat von allen Ortschaften in der Gemeinde am zweitmeisten Einwohnerinnen und Einwohnern (732 Stand 31. Dezember 2023; Einwohnerstatistik: «…», abgerufen am 11. März 2025). Da es sich bei Z.___ um eine Zweitwohnungsge- meinde handelt, können lediglich Wohnbauten zwecks Erstwohnsitz erstellt werden. Solche Bauten und auch Gewerbebauten sollten sich in raumplanerischer Hinsicht an gut erschlossenen Lagen befinden. Dies ist vorliegend – wie die Vorinstanz zu Recht ausführt – der Fall. Das Grundstück grenzt nordöstlich unmittelbar an den C.___. Der Bahnhof Y.___ ist rund 250 m (Luftlinie) entfernt. Gleich nördlich ist das Fährterminal Y.___ Ost. Zudem befindet sich das Fährterminal Y.___ West in der Nähe. Sodann führen südlich die D.___, eine Kan- tonsstrasse, sowie die E.___ vorbei. Das Grundstück ist mithin sowohl strassenmässig als auch mit öffentlichen Verkehrsmitteln ausgezeich- net erschlossen. Folgerichtig ist die Bebauung von Baulandreserven an einer solch gut erschlossenen Lage zu priorisieren. Wie das AREG in seinem Amtsbericht des Weiteren festhält, befinden sich andere

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grössere Baulandreserven nicht an derart gut erschlossenen Lagen (L.___ und M.___). Die Lage und insbesondere die Erschliessung die- ser Grundstücke ist weitaus weniger attraktiv als diejenige des Grund- stücks des Rekurrenten. Aus raumplanerischer Sicht ist es vielmehr zweckmässig, die Baulandreserven in gut erschlossenen Gebieten der Bebauung zuzuführen (vgl. Art. 3 RPG). Ferner ist zu beachten, dass die Baulandreserven der Gemeinde – wie sich dem Gemeindeporträt entnehmen lässt – sicher nicht zu klein sind. Gemäss Gemeindeporträt beträgt das erwartete Bevölkerungswachstum bis ins Jahr 2040 410 Personen und die Kapazität bei den bebauten und unbebauten Wohn- und Mischzonen 438 Personen. Der Kapazitätsindex liegt bei minus 1,2 %. Neueinzonungen von Wohn- und Mischzonen auf dem Gemeindegebiet sind folglich – wie das AREG in seinem Amtsbericht ausführt – nicht mehr möglich, da die vorhandenen Baulandreserven den zu erwartenden Bevölkerungsanstieg abdeckten (vgl. zum Kapa- zitätsindex im Allgemeinen BDE Nr. 3/2019 vom 27. Juni 2019 Erw. 4.6). Es ist also umso mehr erforderlich, dass Bauland an gut er- schlossenen Lagen überbaut wird. Für das öffentliche Interesse an der Überbauung spricht auch, dass die ständige Wohnbevölkerung über zehn Jahre betrachtet um 8,1 % zugenommen hat (Wohnbevölkerung: «…», abgerufen am 11. März 2025). Darüber hinaus ist zu beachten, dass im Entwurf des kommunalen Richtplans im Zusammenhang mit der Baulandmobilisierung festgehalten wird, dass den Umstrukturie- rungs- und Weiterentwicklungsgebieten eine höhere Priorität zu- komme. Hinsichtlich Y.___ wird ausgeführt, dass die Nutzungsreser- ven für Wohn- bzw. teilweise für Mischnutzungen mit mittlerer bzw. erhöhter Dichte mobilisiert werden. Das Gebiet J.___ soll als Weiter- entwicklungsgebiet bestimmt werden und in diesem prioritären Gebiet sollen geeignete Massnahmen zur Mobilisierung von nicht überbau- tem Bauland ergriffen werden. Die Gemeinde legt vor diesem Hinter- grund – aus nachvollziehbaren Gründen – ihren Fokus hinsichtlich der Siedlungsentwicklung namentlich auf das Gebiet J.___ im Ortsteil Y.___. In diesem Gebiet befindet sich auch das Grundstück des Re- kurrenten. Der Ermessensspielraum der Politischen Gemeinde im Rahmen ihrer Ortsplanung gilt es zu wahren (vgl. BDE Nr. 15/2016 vom 23. März 2016 Erw. 3.1 f.).

3.5 Vor diesem Hintergrund ist folglich festzuhalten, dass ein öffent- liches Interesse an der Bebauung des Grundstücks Nr. 001 und mithin der Ansetzung der Überbauungsfrist besteht.

4. Ferner rügt der Rekurrent, der in der angefochtenen Verfügung ange- ordnete Eingriff in die Eigentumsgarantie erweise sich als unverhält- nismässig. Die Anordnung einer Überbauungsfrist für ein 889 m2 gros- ses Grundstück sei von vornherein nicht geeignet, das Ziel von Mobi- lisierungsmassnahmen zu erreichen. Weitergehend sei die angeord- nete Überbauungsfrist nicht erforderlich und unzumutbar.

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4.1 Die Vorinstanz beruft sich darauf, dass die Ansetzung der Über- bauungsfrist ein geeignetes, erforderliches und zumutbares Mittel sei, um der Baulandhortung entgegenzuwirken.

4.2 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Massnahme zur Erreichung des Ziels geeignet, erforderlich und zu- mutbar ist. Eine Massnahme nach Art. 15a RPG sowie Art. 8 und 9 PBG muss geeignet sein, die Überbauung von Bauland zu fördern. Je nach den Verhältnissen in einer Gemeinde ist das gesetzliche Kaufs- recht oder eine Auszonung das Mittel, welches geeigneter ist. Die Massnahme muss dazu geeignet sein, die Bauzonen ihrer Bestim- mung zuzuführen. Sie hat mithin also zu einer weitgehenden Aus- schöpfung des Nutzungspotentials des Baugrundstücks zu führen und darf nicht dazu führen, dass ein Grundstück bloss teilweise oder mit einer viel geringeren als der zulässigen Nutzung überbaut wird. Hin- sichtlich der Erforderlichkeit einer Massnahme ist fraglich, ob es weni- ger in die Eigentumsgarantie eingreifende Mittel gibt, die ebenfalls zum vorgesehenen Ziel führen. Eine Sanktion für die Baulandmobili- sierung ist grundsätzlich als subsidiäre Massnahme zu konzipieren. Sie soll nur dort greifen, wo das Angebot an verfügbarem Land unge- nügend ist oder wo die Überbauung aus anderen Gründen einem über- wiegenden öffentlichen Interesse entspricht. Überdies muss die anzu- wendende Massnahme zumutbar sein. Eine Massnahme ist nur dann gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem an- gestrebten Ziel und dem Eingriff wahrt, den sie beim betroffenen Pri- vaten bewirkt. In Art. 8 f. PBG wird das Gebot der Verhältnismässigkeit durch die Festlegung des Handlungsablaufs von der milderen zur strengeren Massnahme beachtet (vgl. zum Ganzen: C. BERNET, a.a.O., Art. 8-10 N 71 f.).

4.3 Die Vorinstanz hat in der angefochtenen Verfügung nachvoll- ziehbar aufgezeigt, weshalb ein öffentliches Interesse daran besteht, unüberbaute Grundstücke am C.___ im Ortsteil Y.___ der bestim- mungsgemässen Bebauung zuzuführen. Im Weiteren hat sie darge- legt, weshalb verfügbares Bauland in anderen Ortsteilen des Gemein- degebiets weniger geeignet ist, möglichst rasch der Überbauung zu- geführt zu werden. Entgegen der rekurrentischen Ansicht hat die Ge- meinde somit eine gesamtheitliche Betrachtung ihres Gemeindege- biets in Bezug auf die Baulandverflüssigung vorgenommen. Das AREG hält in seinem Amtsbericht fest, dass sich aus raumplanerischer Sicht die Entwicklung der Gemeinde hauptsächlich auf die Ortsteile Y.___, F.___/Z.___ und G.___ konzentrieren sollte. Demgegenüber sei ihrer Ansicht nach im Gebiet K.___ (L.___ und M.___) oder in H.___ keine vergleichbare Entwicklung zu erwarten. Dass der Fokus der Siedlungsentwicklung nach innen namentlich auf Y.___ liegt, ergibt sich auch daraus, dass gemäss Ausführungen des AREG von den 13 für eine Reduktion bzw. Verlegung in Frage kommenden Po- tenzialflächen acht in L.___ und drei in H.___ liegen. Die Vorinstanz strebt denn auch – wie sich dem Richtplanentwurf entnehmen lässt – die Baulandverflüssigung der unüberbauten bzw. unternutzten Grund-

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stücke in Y.___ an. Wie vorstehend erwähnt, ist es aus siedlungsstra- tegischen Überlegungen sinnvoll und besteht ein öffentliches Inte- resse, das Grundstück des Rekurrenten im Ortsteil Y.___ der bestim- mungsgemässen Nutzung zuzuführen. Aufgrund der Tatsache, dass die vorhandenen Baulandreserven in Wohn- und Mischzonen den Be- darf in den kommenden 15 Jahren abdecken, ist es wichtig, dass die vorhandenen Baulandreserven an gut erschlossenen Lagen, wie auch das Grundstück des Rekurrenten, tatsächlich überbaut werden. Dies auch vor dem Hintergrund, dass auf dem Gemeindegebiet nur noch Wohnbauten für Erstwohnsitze erstellt werden können. Die Überbau- ung des Grundstücks des Rekurrenten ist daher ein Teil zur Sicher- stellung der Verfügbarkeit von Bauland und die Ansetzung der Über- bauungsfrist folglich eine geeignete Massnahme. Im Zusammenhang mit der Erforderlichkeit der Massnahme ist zu berücksichtigen, dass der Baulandbedarf im Planungshorizont von 15 Jahren zu betrachten ist. Es ist erforderlich, dass die verfügbaren Baulandreserven tatsäch- lich verflüssigt werden. Das Grundstück des Rekurrenten ist deshalb im Planungshorizont von 15 Jahren der bestimmungsgemässen Nut- zung zuzuführen. Eine Überbauungsfrist von 15 Jahren wäre zu lange, um dafür zu sorgen, dass das Grundstück effektiv innerhalb von 15 Jahren überbaut ist (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15a N 64). Die angesetzte Minimalfrist von fünf Jahren ist deshalb nicht zu bean- standen. Das Grundstück des Rekurrenten befindet sich ferner seit über 30 Jahren in der Bauzone. Fünf Jahre bieten ausreichend Zeit, ein Bauprojekt – so der Rekurrent selbst eines realisieren will – aus- zuarbeiten. Dass der Rekurrent angibt, dass keine Überbauungs- oder Nutzungsvorstellungen hinsichtlich seines Grundstücks bestehen, spricht umso mehr für die Ansetzung der Überbauungsfrist. Ohne die angesetzte Überbauungsfrist würde das Grundstück weiterhin auf ei- nen unbeschränkten Zeitraum nicht bestimmungsgemäss genutzt wer- den, trotz des bestehenden öffentlichen Interesses an dessen Über- bauung. Der Rekurrent bringt auch keine wichtigen Gründe vor, na- mentlich, um die Überbauung aufzuschieben oder zu unterlassen, die die Ansetzung der Überbauungsfrist als unzumutbar erscheinen liesse. Insgesamt wird der Grundsatz der Verhältnismässigkeit ge- wahrt.

5. Schliesslich moniert der Rekurrent, die Vorinstanz habe das Gebot der Rechtsgleichheit verletzt, da es im Gemeindegebiet viele andere un- überbaute Grundstücke gebe, für die keine Überbauungsfrist ange- setzt worden sei. Bei der Anwendung der Instrumente von Bauver- pflichtung und nachfolgender Sanktion hat die Behörde das Rechts- gleichheitsgebot und das Willkürverbot zu beachten. Hinsichtlich des Grundsatzes der Gleichbehandlung ist zu berücksichtigen, dass die- sem bei Planungsmassnahmen nur eine beschränkte Bedeutung zu- kommt. Es liegt in der Natur der Raumplanung, dass eine gewisse Auswahl und bestimmte Abgrenzungen getroffen werden müssen. Es genügt verfassungsrechtlich, dass die Abgrenzung sachlich vertretbar, mithin nicht willkürlich, ist (C. BERNET, a.a.O., Art. 8-10 N 76). Wie sich

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aus dem vorstehend Ausgeführten ergibt, bestehen sachlich gerecht- fertigte Gründe für die Ansetzung der Überbauungsfrist betreffend das Grundstück des Rekurrenten. Ein Verstoss gegen das Rechtsgleich- heitsgebot liegt daher nicht vor.

6. Zusammenfassend ergibt sich, dass für die angeordnete Überbau- ungsfrist und die für im Fall des unbenutzten Ablaufs der Frist ange- drohte Sanktion ein öffentliches Interesse gegeben ist und kein unver- hältnismässiger Eingriff in die Eigentumsgarantie vorliegt. Der Rekurs erweist sich deshalb als unbegründet und ist abzuweisen.

7.

7.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten dem Rekurrenten zu überbinden.

7.2 Der am 16. April 2024 von der N.___ AG, O.___, geleistete Kos- tenvorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen.

8. Der Rekurrent stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kos- ten.

8.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung

8.2 Da der Rekurrent mit seinen Anträgen unterliegt, hat er von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Sein Begehren ist deshalb abzuweisen.