BUDE 2025 Nr. 032

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.

2. Im PBG, das seit 1. Oktober 2017 in Kraft ist, wurden in Art. 8 und 9 PBG die möglichen Massnahmen zur Baulandmobilisierung festge- setzt (Gesetzgebungsauftrag gemäss Art. 15a Abs. 2 RPG). Die bei- den Bestimmungen sind unmittelbar anwendbar und bedürfen nicht zuerst einer Umsetzung in der kommunalen Nutzungsplanung (Bau- departement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1). Nach Art. 8 Abs. 1 PBG trifft die politische Gemeinde die erforderlichen Massnahmen zur Sicherstellung der Verfügbarkeit des Bodens als Bauland. Wenn es das öffentliche Interesse rechtfertigt, kann sie namentlich gemäss Art. 8 Abs. 2 Bst. c PBG den Grundeigentümerinnen und Grundeigen- tümern eine Frist von wenigstens fünf Jahren für die Überbauung ihres Grundstücks ansetzen und bei unbenütztem Ablauf die Zonenzuwei- sung ändern oder das gesetzliche Kaufsrecht nach Art. 9 dieses Er- lasses ausüben. Art. 9 PBG konkretisiert das gesetzliche Kaufsrecht (vgl. C. BERNET, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Pla- nungs- und Baugesetz, Basel 2020, Art. 8-10 N 20). Es ist unstrittig, dass die Ansetzung einer Überbauungsfrist und die Androhung der Ausübung des gesetzlichen Kaufsrechts im Unterlassungsfall einen Eingriff in die Eigentumsgarantie darstellen. Die Eigentumsgarantie gilt indes nicht absolut. Unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV sind Eingriffe in die Eigentumsgarantie zulässig. Entsprechend bedürfen Eingriffe in die Eigentumsgarantie einer gesetzlichen Grundlage und eines öffentlichen Interesses und müssen sie den Grundsatz der Ver- hältnismässigkeit wahren (AEMISEGGER/KISSLING, in: Aemiseg- ger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungs- planung, Zürich 2016, Art. 15a N 9; vgl. dazu im Einzelnen nachfol- gend; zum Hintergrund der Bestimmungen gegen die Baulandhortung siehe L. BÜCHEL, Massnahmen zur Baulandmobilisierung, Zürcher Studien zum öffentlichen Recht 297, Zürich/Genf 2024, S. 9 f. und

3.

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Die Rekurrenten machen geltend, dass es an einem öffentlichen Inte- resse für die Überbauung der beiden Grundstücke Nrn. 001 und 002 fehlen würde.

3.1 Die Vorinstanz beruft sich betreffend das öffentliche Interesse in erster Linie auf die attraktive Lage und die gute Erschliessung der Grundstücke Nrn. 001 und 002 der Rekurrenten sowie die angestrebte Innenentwicklung des Ortsteils E.___. Die Grundstücke Nrn. 001 und 002 zählten zu den besten eingezonten, aber bislang unbebauten Flä-

3.2 Wie bereits dargelegt, setzen die umstrittenen Massnahmen das Vorliegen eines öffentlichen Interesses voraus, da sie einen Eingriff in die Eigentumsgarantie bedeuten. Das öffentliche Interesse im Raum- planungsrecht wird vor allem durch die Planungsziele und -grundsätze von Art. 1 und 3 RPG konkretisiert. Dabei steht das öffentliche Inte- resse an der haushälterischen Nutzung des Bodens und der Umset- zung der auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichteten Ordnung der Besiedlung sowie der Schaffung von kompakten Siedlun- gen, die auf den raumplanungsrechtlichen Bedarf von Art. 15 RPG di- mensioniert sind, im Vordergrund. Ferner soll ein besonderer Akzent auf die bessere Nutzung der brachliegenden oder ungenügend ge- nutzten Flächen in Bauzonen gelegt werden (vgl. C. BERNET, a.a.O., Art. 8-10 N 69 und AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15a N 11). Ein öffentliches Interesse an der Ansetzung einer Überbauungsfrist be- steht auch dann, wenn das Angebot an verfügbarem Bauland trotz ausreichend grosser Bauzonen ungenügend ist oder wenn Grundstü- cke an strategisch wichtigen Lagen liegen (vgl. AEMISEGGER/KISSLING, a.a.O., Art. 15a N 11; sowie in diesem Zusammenhang auch L. BÜCHEL, a.a.O., S. 21 f.).

3.3 In seinem Amtsbericht hält das AREG fest, die Gemeinde Z.___ verfüge über grössere unbebaute und unternutzte Flächen. Der zu er- wartende Bevölkerungsanstieg könne durch die Innenentwicklung auf- genommen und im Planungshorizont von 15 Jahren in der bestehen- den Bauzone gedeckt werden. Mit dem bestehenden bzw. künftigen Zonenplan bestehe ein ausreichendes Angebot an Bauland, voraus- gesetzt die Fläche werde innert den nächsten 15 Jahren tatsächlich einer baulichen Nutzung zugeführt. Die Gemeinde setze in ihrer aktuell laufenden Ortsplanungsrevision auf eine Strategie der Siedlungsent- wicklung nach innen. Laut Zonenplanentwurf sollen die Grundstücke der Rekurrenten in der Bauzone belassen und der Wohnzone W11 zugewiesen werden. Wäre die Interessenabwägung beim Grundstück Nr. 001 zu Gunsten der Freihaltung des Seeufers nach Art. 3 Abs. 2 Bst. c RPG erfolgt, wäre aus ortsplanerischer Sicht eine Zuweisung zu einer Freihaltezone die angemessene zonenrechtliche Massnahme. Aus raumplanerischer Sicht sollte sich die Entwicklung der Gemeinde hauptsächlich auf die Ortsteile E.___, I.___/Z.___ und J.___ konzent- rieren. Diese Entwicklungsstrategie entspreche dem Grundsatz, dass Bauzonen an Orten mit guter Infrastruktur zu konzentrieren seien. Zu- dem könne die Zweitwohnungsthematik entschärft werden. Sollen die

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fraglichen Grundstücke auch künftig in der Bauzone verbleiben, so sei das Bauen an diesen Standorten innert angemessener Frist aus raum- planerischer Sicht angezeigt und entspreche der Zielsetzung der Raumplanungsgesetzgebung. Es liege im öffentlichen Interesse, die Grundstücke ihrer bestimmungsgemässen Nutzung und Überbauung zuzuführen und so dem Rahmennutzungsplan zum Durchbruch zu verhelfen.

3.4 Gemäss der Botschaft zur Teilrevision des Raumplanungsge- setzes vom 20. Januar 2010 (BBI 1049, 1077) besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, strategisch wichtige Standorte der Über- bauung zuzuführen. Die beiden Grundstücke der Rekurrenten befin- den sich an einer solchen Schlüsselstelle. Sie liegen an einer gut er- schlossenen Lage in E.___, der zweitgrössten Ortschaft der Ge- meinde Z.___ mit 732 Einwohnerinnen und Einwohnern (Stand 31. Dezember 2023; «…» abgerufen am 21. März 2025), und sind umge- ben von bebautem Gebiet. Da Z.___ mit einem Anteil von 41 % an Zweitwohnungen als Zweitwohnungsgemeinde gilt, dürfen dort nur Erstwohnsitze gebaut werden (Zweitwohnungsstatistik: «https://map.geo.admin.ch/», abgerufen am 21. März 2025). Erst- wohnsitze sollten sich aus raumplanerischer Sicht an gut erschlosse- nen Standorten befinden. Diese Voraussetzungen sind – wie die Vo- rinstanz zu Recht festhält – gegeben. Die Grundstücke sind sowohl strassenmässig als auch durch öffentliche Verkehrsmittel hervorra- gend angebunden. In unmittelbarer Nähe befinden sich der H.___, der Bahnhof E.___ (ca. 250 m entfernt), die Fährterminals E.___ Ost und E.___ West sowie die F.___ (Kantonsstrasse) und die Nationalstrasse A3. Folgerichtig ist die Bebauung von Baulandreserven an einer solch gut erschlossenen Lage zu priorisieren. Gemäss dem Amtsbericht des AREG gibt es in der Gemeinde keine weiteren vergleichbar gut er- schlossenen und attraktiven Baulandreserven. Die weiteren Bauland- reserven in Q.___ und R.___ sind deutlich schlechter erschlossen. Aus raumplanerischer Sicht ist es daher zweckmässig, die Baulandre- serven an dieser Lage zu bebauen (vgl. Art. 3 RPG). Ferner ist zu be- achten, dass die Baulandreserven der Gemeinde – wie sich dem Ge- meindeporträt entnehmen lässt – sicher nicht zu klein sind. Gemäss Gemeindeporträt beträgt das erwartete Bevölkerungswachstum bis ins Jahr 2040 410 Personen und die Kapazität bei den bebauten und un- bebauten Wohn- und Mischzonen 438 Personen. Der Kapazitätsindex liegt bei minus 1,2 %. Neueinzonungen von Wohn- und Mischzonen auf dem Gemeindegebiet sind folglich – wie das AREG in seinem Amtsbericht ausführt – nicht mehr möglich, da die vorhandenen Bau- landreserven den zu erwartenden Bevölkerungsanstieg abdeckten (vgl. zum Kapazitätsindex im Allgemeinen BDE Nr. 3/2019 vom

27. Juni 2019 Erw. 4.6). Es ist also umso mehr erforderlich, dass Bau- land an gut erschlossenen Lagen überbaut wird. Für das öffentliche Interesse an der Überbauung spricht auch, dass die ständige Wohn- bevölkerung der Gemeinde Z.___ in den letzten zehn Jahren um 8,1 % gestiegen ist («…», abgerufen am 21. März 2025). Darüber hinaus betont der Entwurf des kommunalen Richtplans die Priorität von Um- strukturierungs- und Weiterentwicklungsgebieten, so auch der Ortsteil

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E.___. Dort sollen Nutzungsreserven für Wohn- bzw. teilweise Mischnutzung mit mittlerer bis erhöhter Dichte mobilisiert werden. Das Gebiet N.___ in E.___ ist als Weiterentwicklungsgebiet vorgesehen. In diesem prioritären Gebiet sollen geeignete Massnahmen zur Mobi- lisierung von nicht überbautem Bauland ergriffen werden. Die Ge- meinde legt mithin im Rahmen der Siedlungsentwicklung in nachvoll- ziehbarer Weise ihren Fokus auf das Gebiet N.___. Der Ermessens- spielraum der Gemeinde bei der Ortsplanung ist zu respektieren (vgl. BDE Nr. 15/2016 vom 23. März 2016 Erw. 3.1 f.).

3.5 Auch das Vorbringen der Rekurrenten, ihre beiden Grundstücke seien zwecks Zugangs zum See und Nutzung als Badeplätze freizu- halten, überwiegt das öffentliche Interesse an der Überbauung nicht. Mit ihrer Argumentation stützen sich die Rekurrenten auf den Pla- nungsgrundsatz gemäss Art. 3 Abs. 2 Bst. c RPG. Dieser besagt, dass die Landschaft zu schonen ist, insbesondere sollen See- und Flussufer freigehalten und öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert wer- den. Die Vorinstanz argumentiert in Bezug auf die Planungsgrund- sätze hingegen mit der haushälterischen Nutzung des Bodens sowie der Siedlungsentwicklung nach innen. Sie strebt die Baulandverflüssi- gung von ungenutzten Baulandreserven an gut gelegenen Lagen auf ihrem Gemeindegebiet an (Art. 3 Abs. 3 Bst. abis RPG). Die aufgeführ- ten Planungsgrundsätze sind nach Art. 3 Art. 1 RPG von den mit Pla- nungsaufgaben betrauten Behörden zu achten. Die Rekurrenten ver- kennen in ihren Ausführungen, dass die Freihaltung von See- und Flussufern kein der haushälterischen Nutzung des Bodens bzw. der Baulandverflüssigung übergeordnetes Planungsziel ist. Vielmehr ist zu beachten, dass die Planungsgrundsätze in ihrer Gesamtheit kein wi- derspruchsfreies System bilden. Sie können nicht immer gleichmässig verwirklicht werden. Konflikte zwischen Grundsätzen, die im Einzelfall Beachtung verlangen, sind durch Abwägung auszutragen. Die in Art. 3 RPG gelisteten Grundsätze sind untereinander gleichrangig (vgl. TSCHANNEN, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Pra- xiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 3 N 12 f.).

3.6 Wie vorstehend dargelegt, besteht ein grosses öffentliches Inte- resse daran, die beiden Grundstücke der Rekurrenten der bestim- mungsgemässen Nutzung zuzuführen. Es ist raumplanerisch ange- zeigt, die bestehenden Baulandreserven an der D.___ zu überbauen bzw. zu verflüssigen, um den künftigen Bedarf an Bauland abdecken zu können. Würde der Argumentation der Rekurrenten gefolgt werden, müssten die beiden Grundstücke ausgezont und im Rahmen der Orts- planungsrevision einer Freihaltezone zugeteilt werden. Die Rekurren- ten befinden sich jedoch in der privilegierten Lage, dass ihre Grund- stücke im weitgehend überbauten Gebiet liegen (vgl. zum Begriff des weitgehend überbauten Gebiets BGE 132 II 218 Erw. 4.1). Eine Aus- zonung zweier Grundstücke inmitten einer Wohnzone bzw. einer Wohn-Gewerbezone, die grösstenteils überbaut ist, wäre daher raum- planerisch ohnehin nicht zweckmässig. Wie die Vor-instanz zudem hinsichtlich der Zugänglichkeit des H.___s zutreffend festhält, befindet sich im Ortsteil E.___ ein Strandbad, welches den Zugang zum See

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gewährleistet. Dieses ist rund 160 Meter (Luftlinie) vom Grundstück Nr. 001 entfernt. Westlich des Strandbads besteht zudem ein Pfad ent- lang des Sees (nördlich vom Camping-Platz). Hinzu kommen die wei- teren Möglichkeiten des Zugangs zum See ausserhalb des Ortsteils E.___. Namentlich gibt es zahlreiche Badestrände bzw. Strandbäder (bspw. Badestrand I.___, Strandbad J.___, Badestrand S.___ Süd und Strandbad T.___). In diesem Zusammenhang ist insbesondere zu be- tonen, dass Art. 3 Abs. 2 Bst. c RPG die Gemeinwesen nicht verpflich- tet, der Öffentlichkeit überall Zugang bis zur Wasserfläche zu ver- schaffen. Den zuständigen Behörden kommt diesbezüglich ein erheb- licher Ermessensspielraum zu (Urteil des Bundesgerichtes 1C_654/2021 vom 28. November 2022 Erw. 4.4). Dass die Vorinstanz die beiden Grundstücke nicht freihalten, sondern der bestimmungsge- mässen Nutzung zuführen will, entspricht einem öffentlichen Interesse und ist angesichts der vorstehenden Ausführungen sachlich gerecht- fertigt. Überdies ist es nicht grundsätzlich ausgeschlossen, dass die Erstellung eines Uferwegs (im Gewässerraum) trotz Überbauung des Grundstücks Nr. 001 möglich wäre (Art. 41c GSchV; siehe dazu auch L. RICKENBACHER, Die Planung und der Bau von Seeuferwegen, RlR – Schriften zum Recht des ländlichen Raums, Zürich 2024, N 176 f.).

[…] (Ausschnitt Orthofoto; Quelle: Geoportal)

3.7 Vor diesem Hintergrund ist folglich festzuhalten, dass ein öffent- liches Interesse an der Bebauung der beiden Grundstücke Nrn. 001 und 002 und mithin der Ansetzung der Überbauungsfrist besteht. Es besteht kein Grund, die beiden Grundstücke, die weiterhin in der Bauzone belassen werden sollen, als Badeplätze freizuhalten. Da be- treffend beide Grundstücke ein öffentliches Interesse an der Überbau- ung besteht, kann – entgegen dem Eventualantrag der Rekurrenten – von der Überbauung des Grundstücks Nr. 001 nicht abgesehen wer- den.

4. Im Weiteren machen die Rekurrenten sinngemäss geltend, die Anset- zung der Überbauungsfrist sei unverhältnismässig. Angesichts der Kleinheit und der Möglichkeit, darauf nicht mehr als zwei Einfamilien- häuser zu errichten, fielen sie für die angestrebte Entwicklung ohnehin nicht ins Gewicht. Die wirtschaftliche Realisierbarkeit von Einfamilien- häusern sei ferner problematisch. Überdies sei die angesetzte Frist von fünf Jahren zu kurz, zumal sie auch nicht in naher Zukunft die Möglichkeit hätten, ihren Hauptwohnsitz in die Gemeinde zu verlegen.

4.1 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Massnahme zur Erreichung des Ziels geeignet, erforderlich und zu- mutbar ist. Eine Massnahme nach Art. 15a RPG sowie Art. 8 und 9 PBG muss geeignet sein, die Überbauung von Bauland zu fördern. Je nach den Verhältnissen in einer Gemeinde ist das gesetzliche Kaufs- recht oder eine Auszonung das Mittel, welches geeigneter ist. Die

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Massnahme muss dazu geeignet sein, die Bauzonen ihrer Bestim- mung zuzuführen. Sie hat mithin also zu einer weitgehenden Aus- schöpfung des Nutzungspotentials des Baugrundstücks zu führen und darf nicht dazu führen, dass ein Grundstück bloss teilweise oder mit einer viel geringeren als der zulässigen Nutzung überbaut wird. Hin- sichtlich der Erforderlichkeit einer Massnahme ist fraglich, ob es weni- ger in die Eigentumsgarantie eingreifende Mittel gibt, die ebenfalls zum vorgesehenen Ziel führen. Eine Sanktion für die Baulandmobili- sierung ist grundsätzlich als subsidiäre Massnahme zu konzipieren. Sie soll nur dort greifen, wo das Angebot an verfügbarem Land unge- nügend ist oder wo die Überbauung aus anderen Gründen einem über- wiegenden öffentlichen Interesse entspricht. Überdies muss die anzu- wendende Massnahme zumutbar sein. Eine Massnahme ist nur dann gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem an- gestrebten Ziel und dem Eingriff wahrt, den sie beim betroffenen Pri- vaten bewirkt. In Art. 8 f. PBG wird das Gebot der Verhältnismässigkeit durch die Festlegung des Handlungsablaufs von der milderen zur strengeren Massnahme beachtet (vgl. zum Ganzen: C. BERNET, a.a.O., Art. 8-10 N 71 f.).

4.2 Die Vorinstanz hat in der angefochtenen Verfügung nachvoll- ziehbar aufgezeigt, weshalb ein öffentliches Interesse daran besteht, unüberbaute Grundstücke am H.___ in E.___ im Gebiet N.___ der be- stimmungsgemässen Bebauung zuzuführen. Die Vorinstanz strebt denn auch – wie sich dem Richtplanentwurf entnehmen lässt – die Baulandverflüssigung der unüberbauten bzw. unternutzten Grundstü- cke an. Aufgrund der Tatsache, dass die vorhandenen Baulandreser- ven in Wohn- und Mischzonen den Bedarf in den kommenden 15 Jah- ren abdecken, ist es wichtig, dass die Baulandreserven an gut er- schlossenen Lagen, wie die Grundstücke der Rekurrenten, tatsächlich überbaut werden. Dies auch vor dem Hintergrund, dass auf dem Ge- meindegebiet nur noch Wohnbauten für Erstwohnsitze erstellt werden können. Die Überbauung der Grundstücke der Rekurrenten ist daher ein Teil zur Sicherstellung der Verfügbarkeit von Bauland und die An- setzung der Überbauungsfrist folglich – auch bei der Erstellung von Einfamilienhäusern – eine geeignete Massnahme. Dass die Rekurren- ten nicht planen, die Grundstücke selbst zu Wohnzwecken zu nutzen bzw. die Grundstücke in naher Zukunft zu überbauen, spricht umso mehr für die angesetzte Überbauungsfrist der Vorinstanz. Ohne diese Frist blieben die beiden Grundstücke weiterhin auf unbestimmte Zeit ungenutzt, obwohl ein öffentliches Interesse an ihrer Überbauung be- steht. Insgesamt stellen die angeführten Argumente der Rekurrenten keine ausreichenden Gründe dar, die einen Verzicht auf die Ansetzung einer Frist für die Überbauung rechtfertigen würden. Ferner ist die An- setzung einer fünfjährigen Frist nicht unverhältnismässig. Dass die Frist mindestens fünf Jahre betragen muss, ist bereits Ausfluss des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes. Beide Grundstücke befinden sich bereits seit über 30 Jahren in der Bauzone. Eine Frist von fünf Jahren bietet ausreichend Zeit, um – sofern die Rekurrenten dies selbst um- setzen möchten – ein Bauprojekt zu planen und auszuarbeiten. Eine

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Verlängerung auf zehn Jahre ist daher nicht angezeigt. Insgesamt wird der Grundsatz der Verhältnismässigkeit gewahrt.

5. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass sowohl für die angeord- nete Überbauungsfrist als auch für die im Fall des ungenutzten Frist- ablaufs angedrohte Sanktion ein öffentliches Interesse besteht. Zu- dem liegt kein unverhältnismässiger Eingriff in die Eigentumsgarantie vor. Der Rekurs erweist sich somit als unbegründet und ist folglich ab- zuweisen.

6.

6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten den Rekurrenten – unter solidarischer Haftung – zu überbinden.

6.2 Der vom Rekurrenten am 18. April 2024 geleistete Kostenvor- schuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen.

7. Die Rekurrenten stellen ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.

7.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung

7.2 Da die Rekurrenten mit ihren Anträgen unterliegen, haben sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädi- gung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.