BUDE 2025 Nr. 039

1.

1.1 Soweit die Rekurrentin Rekurs erhebt, ergibt sich die Zuständig- keit des Bau- und Umweltdepartementes aus Art. 43bis VRP. Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Zu prüfen ist jedoch, ob mit dem vorinstanzlichen Beschluss vom 17. September 2024 überhaupt ein rekursfähiges Anfechtungsobjekt vorliegt.

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1.1.1 Die Vorinstanz hat die rekurrentische Eingabe vom 3. Septem- ber 2024 als aufsichtsrechtliche Anzeige im Sinn von Art. 162 Abs. 1 des Gemeindegesetzes (sGS 151.2; abgekürzt GG) entgegengenom- men und beurteilt und bringt entsprechend vor, dass gegen ihren Be- schluss vom 17. September 2024 kein Rechtsmittel zur Verfügung stehe. Die Rekurrentin hält demgegenüber in ihrer beim Bau- und Um- weltdepartement anhängig gemachten Eingabe vom 19. September 2024 dafür, dass es sich beim vorinstanzlichen Beschluss um eine Verfügung handle, welche mit Rekurs anfechtbar sei. Eventualiter sei ihre Eingabe als Rechtsverweigerungsbeschwerde bzw. subeventua- liter als aufsichtsrechtliche Anzeige zu behandeln.

1.1.2 Nach Art. 162 Abs. 1 GG kann jede Person Mängel in der Füh- rung der Verwaltung einer Gemeinde anzeigen. Die Aufsichtsbehörde bestätigt den Empfang, prüft die Angelegenheit und trifft wenn nötig Massnahmen. Sie stellt der anzeigenden Person eine schriftliche Stel- lungnahme zu (Art. 162 Abs. 2 GG). Mit der Anzeige können grund- sätzlich alle Tatsachen, die im Rahmen der Staatsaufsicht ein Ein- schreiten gegen die Behörde von Amtes wegen erfordern, der Auf- sichtsinstanz zur Kenntnis gebracht werden. Das aufsichtsrechtliche Verfahren ist grundsätzlich subsidiär und steht nach konstanter Praxis nicht zur Verfügung, wenn formelle Rechtsmittel zur Geltendmachung der behaupteten Verwaltungsfehler gegeben sind. Dies gilt jedenfalls, soweit das aufsichtsrechtliche Verfahren zur Durchsetzung lediglich privater Interessen des Anzeigers dienen soll und keine öffentlichen Interessen auf dem Spiel stehen, die ein Einschreiten der Aufsichtsbe- hörde von Amtes wegen erforderten. Aufsichtsrechtliches Einschreiten ist sodann nur zulässig, wenn klares Recht, wesentliche Verfahrens- vorschriften oder öffentliche Interessen offensichtlich missachtet wor- den sind (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 1999/III/36 kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRP], Zü- rich/St.Gallen 2020, Überblick N 84 f. und 87; HÄFELIN/MÜLLER/UHL- MANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St.Gallen 2020, 8. Aufl., N 1199 ff.).

1.1.3 Die aufsichtsrechtliche Anzeige ist ein blosser Rechtsbehelf; sie vermittelt der anzeigenden Person weder Partei- noch Beteiligungs- rechte und keinen Anspruch auf Erledigung, wenn auch zumindest auf eine Eingangsbestätigung und eine kurze schriftliche Stellungnahme der Aufsichtsbehörde. Dementsprechend steht dem Anzeiger oder der Anzeigerin auch kein ordentliches oder ausserordentliches Rechtsmit- tel zur Verfügung, sofern der Anzeige keine Folge geleistet wird; der «Entscheid» der Aufsichtsbehörde unterliegt lediglich selbst wieder einer Aufsichtsanzeige (ARTA, a.a.O., Überblick N 84 f. und 86; HÄFE- LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 1200 und 1209).

1.1.4 Dem Anzeiger oder der Anzeigerin ist eine ordentliche Anfech- tungsmöglichkeit grundsätzlich auch dann verwehrt, wenn die Auf- sichtsbehörde im Rahmen der Beurteilung der Anzeige bzw. des im konkreten Fall gerügten Verhaltens (unter anderem) inhaltlich die

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Frage einer Baubewilligungspflicht prüfen muss. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die aufsichtsrechtliche Anzeige als blosser Rechtsbehelf wie erwähnt grundsätzlich subsidiär ist, das heisst nur dann zur Verfü- gung steht, wenn keine ordentlichen oder ausserordentlichen Rechts- mittel gegeben sind. Daraus folgt, dass das Anzeigeverfahren dann nicht zur Anwendung kommen kann, wenn die anzeigende Person vom gerügten Verhalten in eigenen schützenswerten Interessen be- troffen ist und ihr daraus entweder ein eigener Anspruch auf ein Han- deln oder Unterlassen der Behörde oder auf Erlass einer anfechtbaren (Feststellungs-)Verfügung zukommt. Die betroffene Person muss diesfalls – wenn die Behörde untätig bleibt – den Weg der Rechtsver- weigerungs- oder -verzögerungsbeschwerde nach Art. 88 ff. VRP wählen oder aber sich mit Rekurs gegen eine Stellungnahme der Be- hörde wehren können, welche inhaltliche Festlegungen enthält, von denen sie in besonderer Weise berührt oder betroffen ist; dies auch dann, wenn die Stellungnahme in formeller Hinsicht nicht als Verfü- gung ausgestaltet ist, also beispielsweise nicht als solche bezeichnet wurde oder keine Rechtsmittelbelehrung aufweist, ohne aber bereits nichtig zu sein. Ob die Verfügung die notwendigen Verfügungsmerk- male aufweist, bestimmt sich nach ihrem Inhalt und hängt grundsätz- lich nicht von der Form der Anordnung ab, in der sie erlassen wurde. Aus der Missachtung von Formerfordernissen, welche eine mangel- hafte Eröffnung darstellt, darf dem Betroffenen lediglich kein Nachteil erwachsen (Art. 24 VRP; Art. 35 und 38 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren [SR 172.021]; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 871 f.; ARTA, a.a.O., Überblick N 60; T. TSCHUMI, in: Rizvi/ Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Ver- waltungsrechtspflege [VRP], Zürich/St.Gallen 2020, Art. 24- 26bis N 3, 6 f. und 10 ff.; vgl. auch BUDE Nr. 77/2024 vom 17. September 2024 Erw. 4).

1.1.5 Vorliegend hat die Vorinstanz im Beschluss vom 17. September 2024 zur «Klassifikation der Eingabe vom 3. September 2024» ausge- führt, aufgrund des Sachverhalts sei zum gegenwärtigen Zeitpunkt nur die Anzeige an die Aufsichtsbehörde möglich. Die Vorinstanz hat somit das die Eingabe der Rekurrentin auslösende Schreiben der Rekursbe- teiligten vom 29. August 2024 offensichtlich nicht als mit Rekurs an- fechtbare Verfügung qualifiziert, sondern als blosses Informations- schreiben, was aufgrund dessen Bezeichnung («Baustelleninforma- tion») und des rein informativen Inhalts sowie des Fehlens eines for- mellen Beschlusses, einer eigentlichen Begründung, eines Kosten- spruchs und einer Rechtsmittelbelehrung nachvollziehbar und zu be- stätigen ist. Die Vorinstanz hat sodann offensichtlich (stillschweigend) auch die Legitimation der Rekurrentin zur eventualiter geltend ge- machten Rechtsverweigerungsbeschwerde verneint. Anstatt in der Folge nur eine aufsichtsrechtliche Beurteilung abzugeben, hätte sie jedoch über den Haupt- wie den Eventualantrag und das mit diesem verbundene Feststellungsbegehren einen formellen Nichteintretens- oder allenfalls Abweisungsentscheid fällen müssen. Ein solcher fehlt im Beschluss vom 17. September 2024, weshalb sich dieser grund- sätzlich als unvollständig erweist und die Sache zu neuem Entscheid

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an die Vorinstanz zurückzuweisen wäre. Davon kann jedoch abgese- hen werden, da zum einen die Vorinstanz sich im Rahmen ihrer – im Subeventualantrag verlangten – aufsichtsrechtlichen Prüfung zumin- dest in materieller Hinsicht zur Frage der Baubewilligungspflicht wie auch zur Frage der Enteignung äussert und damit in der Sache ohne Weiteres auch den Eventualantrag samt Feststellungsbegehren be- antwortet. Zum andern kann im vorliegenden Verfahren berücksichtigt werden, dass die Rekurrentin als Grundeigentümerin durch die mate- rielle Beurteilung bzw. Verneinung der Baubewilligungspflicht direkt und mehr als andere betroffen ist und dagegen – bei Vorliegen eines korrekten formellen Entscheids – nach Art. 45 VRP ohne Weiteres hätte Rekurs erheben können. Da der Rekurrentin aus dem Umstand, dass der vorinstanzliche Beschluss vom 17. September 2024 formell lediglich unter dem Titel einer aufsichtsrechtlichen Stellungnahme er- gangen ist, kein Nachteil erwachsen darf (vgl. vorstehend Erw. 1.1.4), ist auf ihren mit Eingabe vom 19. September 2024 eingereichten Re- kurs einzutreten.

1.2 Die Vorinstanz verweist in ihrer Vernehmlassung vom 1. Okto- ber 2024 darauf, dass alle rechtlichen Fragen und rechtlich relevanten Sachverhalte bereits mindestens durch eine Instanz – Gemeinderat, Bau- und Umweltdepartement, Kreisgericht See-Gaster, Kantonsge- richt und Bundesgericht – behandelt und beurteilt worden seien. Weil folglich alle ordentlichen Rechtsmittel ausgeschöpft worden seien und auf ausserordentliche Rechtsmittel zurückgegriffen werde, um diesel- ben Fragen erneut aufzuwerfen, sei die Rechtsmissbräuchlichkeit der rekurrentischen Eingabe zu prüfen.

1.2.1 Nach Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung (SR 101; abgekürzt BV) handeln staatliche Organe und Private nach Treu und Glauben. Dieser Grundsatz gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhal- ten im Rechtsverkehr. Für den Bereich des öffentlichen Rechts bedeu- tet er, dass die Behörden und Privaten in ihren Rechtsbeziehungen gegenseitig aufeinander Rücksicht zu nehmen haben. Demnach ha- ben die Privaten einerseits einen Anspruch auf Schutz ihres berech- tigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, be- stimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Ande- rerseits verbietet der Vertrauensschutz sowohl den staatlichen Behör- den als auch den Privaten, sich in ihren öffentlich-rechtlichen Rechts- beziehungen widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten. Widersprüchlich handelt ein Privater beispielsweise, wenn er eine ge- gebene Zusage oder Einwilligung, die zur Erlangung einer ihn begün- stigenden Verfügung geführt hat, später ausdrücklich oder stillschwei- gend in Abrede stellt. Rechtsmissbrauch liegt insbesondere dann vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von Interessen verwendet wird, die dieses Rechtsinstitut nicht schützen will (vgl. BUDE Nr. 50/2022 vom 21. Juni 2022 Erw. 1.4.1 m.H.).

1.2.2 Wie aus dem dargelegten Sachverhalt hervorgeht, weist das vorliegende Rechtsmittelverfahren in der Tat eine lange Vorgeschichte

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auf und wurden hinsichtlich des umstrittenen Anschlusses des Grund- stücks Nr. 003 an die öffentliche Wasserversorgung sowohl auf dem Verwaltungs- als auch auf dem Zivilrechtsweg bereits Verfahren über mehrere Instanzen geführt. Im Rahmen der Beurteilung, ob es sich beim vorliegenden neuerlichen Rekurs um ein missbräuchliches Vor- gehen der Rekurrentin handelt, ist jedoch zu berücksichtigen, dass es sich beim Urteil des Kantonsgerichtes vom 6. Dezember 2022 um eine zivilrechtliche Beurteilung handelt und über die Frage der öffentlich- rechtlichen Baubewilligungspflicht hinsichtlich der Leitungsverlegung weder in jenem Entscheid noch in BDE Nr. 23/2021 vom 9. März 2021 entschieden worden ist (s.a. nachstehend Erw. 2.2). Das konkret in Frage stehende Vorhaben ist sodann mit einem direkten baulichen Eingriff in das rekurrentische Grundstück Nr. 001 verbunden und die Rekurrentin folglich unmittelbar in ihren Interessen betroffen. Eine Missbräuchlichkeit des vorliegend erhobenen Rekurses ist demzu- folge zu verneinen.

1.2.3 Ergänzend ist an dieser Stelle auf den zusätzlichen Antrag der Rekurrentin einzugehen, es sei die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen zur Durchführung des Verfahrens nach dem Enteig- nungsgesetz für den Erwerb des Rechts der Öffentlichkeit, das Grund- stück Nr. 001 für den Bau der Leitung dauernd zu beanspruchen. Be- reits in BDE Nr. 23/2021 vom 9. März 2021 wurde bestätigt, dass die Vorinstanz zu Recht eine Erschliessungspflicht und damit mangels eines ausreichenden öffentlichen Interesses auch das Vorliegen eines Enteignungsgrunds nach Art. 5 Bst. a EntG verneint habe. Diese Be- urteilung ist nach wie vor massgebend. Sie wurde im Übrigen auch vom Kantonsgericht im Urteil vom 6. Dezember 2022 (Erw. III.2.c.bb) ausdrücklich geteilt, weshalb überhaupt die Voraussetzungen von Art. 691 des schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210) geprüft und in der Folge die Rekurrentin zur Einräumung der Dienstbarkeit für die Wasserdurchleitung verpflichtet wurde. Das Bundesgericht bestätigte sodann in seinem Urteil 5A_62/2023 vom 17. April 2023 Erw. 4.2 aus- drücklich auch die Aktivlegitimation der heutigen Rekursgegner, als Eigentümer des Grundstücks Nr. 003 die besagte Dienstbarkeit zu be- antragen; daran ändere nichts, wenn im Begehren (und im Urteil) die Rekursbeteiligte als Bauherrin bezeichnet werde, denn wer die Was- serleitung konkret baue, tue dies – jedenfalls im vorliegenden Kontext – im Auftrag der Eigentümer des berechtigten Grundstücks und brau- che die heutige Rekurrentin nicht zu kümmern. Auf den im vorliegen- den Verfahren erhobenen Einwand der Rekurrentin, die Vor- instanz bzw. die Rekursbeteiligte sei gar nicht ermächtigt, sich auf die Dienstbarkeit zu stützen, und habe deshalb ein Enteignungsbegehren zu stellen, ist somit nicht weiter einzugehen (vgl. auch nachstehend Erw. 2.2).

2. Die Rekurrentin beantragt in erster Linie die Aufhebung des vorin- stanzlichen Entscheids, mit welchem eine Baubewilligungspflicht der umstrittenen Anschlussleitung verneint worden sei, und die Fest- stellung, dass deren Erstellung baubewilligungspflichtig sei. Zur

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Begründung macht sie geltend, dass es sich vorliegend um ein Bauvorhaben ausserhalb Bauzone handle und damit von vornherein nicht von einem bewilligungsfreien Vorhaben gemäss Art. 136 Abs. 2 PBG ausgegangen werden könne. Hinzu komme, dass ein Rutschhang angeschnitten und die bestehende Gefahrensituation somit noch verschlechtert werden solle.

2.1 Wie bereits ausgeführt (Erw. 1.1.5) fehlt im vorinstanzlichen Be- schluss-Dispositiv vom 17. September 2024 zwar ein formeller Ent- scheid über das entsprechende und vor Vorinstanz noch eventualiter erhobene Feststellungsbegehren der Rekurrentin; in den Erwägungen hält die Vorinstanz jedoch ausdrücklich fest, dass für die Erstellung einer Trinkwasser-Versorgungsleitung zur Erschliessung der beiden Liegenschaften Nrn. 002 und 003 keine Baubewilligung erforderlich sei. Zur Begründung beruft sich die Vorinstanz (auch in ihrer Vernehm- lassung vom 1. Oktober 2024) darauf, dass gemäss jahrzehntelanger Praxis – d.h. seit es Infrastrukturleitungen gebe – die Verlegung kom- munaler wie privater Leitungen in den Boden keiner Baubewilligung bedürfe. Rechtsgrundlage für die Erstellung bilde die im Grundbuch eingetragene Dienstbarkeit zulasten Grundstück Nr. 001 und zuguns- ten Grundstück Nr. 003 betreffend Durchleitung einer Wasserleitung gemäss dem Bauprojektplan der E.___AG vom 14. November 2016.

Auch die Rekursgegner bestreiten in ihrer Vernehmlassung vom 22. Oktober 2024 eine Baubewilligungspflicht. Eine solche bestehe für kommunale und private Leitungen, wie vorliegend aufgrund eines rechtskräftigen Durchleitungsrechts, nicht, sofern es sich durchgehend um eine unterirdische Leitung handle, welche keine Auswirkungen auf die Umgebung habe. Die Leitung auf dem rekurrentischen Grundstück sei sodann nur 120 m und nicht 270 m lang.

2.2 Wie erwähnt war die Erstellung der Trinkwasserleitung Gegen- stand sowohl zivil- als auch verwaltungsrechtlicher Verfahren. Dabei obsiegten die Rekursgegner im Zivilverfahren; die Rekurrentin wurde verpflichtet, ihnen für die Durchleitung zu Lasten Grundstück Nr. 001 eine Dienstbarkeit gemäss Bauprojektplan vom 14. November 2016 einzuräumen, welche mittlerweile auch grundbuchlich gesichert ist. Für ein den Rahmen der Dienstbarkeit einhaltendes Bauprojekt könnte eine Baubewilligung folglich auch ohne nochmalige ausdrückliche Zu- stimmung der Rekurrentin als mitbetroffene Grundeigentümerin – wie sie ansonsten, wenn auch bloss im Sinn einer Ordnungsvorschrift, be- reits im Baubewilligungsverfahren erstinstanzlich eingeholt werden müsste und vorausgesetzt wird (Art. 137 PBG in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 der Verordnung zum Planungs- und Baugesetz [sGS 731.11]; VerwGE B 2021/59 und 68 vom 20. Januar 2022 Erw. 4.1 m.H.) – erteilt werden (vgl. VerwGE B 2019/146 vom 13. Au- gust 2020 Erw. 7). Offen ist hingegen weiterhin, ob überhaupt ein Bau- bewilligungsverfahren durchzuführen ist, welche Frage nicht zivil-, sondern öffentlich-rechtlicher bzw. baurechtlicher Natur ist (s.a. Erw. 1.2.2). Wie bereits das Kantonsgericht im Urteil vom 6. Dezember 2022 (Erw. II.1.b und III.3.b) ausgeführt hat, regeln das privat- und das

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öffentlich-rechtliche Verfahren unterschiedliche Fragestellungen (Be- stehen eines nachbarrechtlichen Durchleitungsanspruchs bzw. Vorlie- gen öffentlich-rechtlicher Hindernisse an der geplanten Durchleitung). Damit ist im Folgenden zu prüfen, ob für die Erstellung der umstritte- nen Leitung ein öffentlich-rechtliches Baubewilligungsverfahren durch- zuführen ist.

2.3 Gemäss Art. 22 Abs. 1 des eidgenössischen Raumplanungsge- setzes (SR 700; abgekürzt RPG) dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Bauten und Anlagen im Sinn dieser Bestimmung sind künstlich geschaffene und auf Dauer angelegte Einrichtungen, die in fester Beziehung zum Erd- boden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungs- ordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheb- lich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beein- trächtigen. Massstab dafür, ob eine bauliche Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, ist die Frage, ob mit der Realisierung der Baute oder Anlage im Allgemei- nen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht. Die Baubewilli- gungspflicht soll es mithin der Behörde ermöglichen, das Bauprojekt in Bezug auf seine räumlichen Folgen vor seiner Ausführung auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen (u.a. BGE 139 II 134 Erw. 5.2; Urteil des Bundesgerichtes 1C_416/2022 vom 21. März 2024 Erw. 2.1).

Bei unterirdischen Anlagen beurteilt sich die Bewilligungspflicht eben- falls nach den Auswirkungen und dem Gesamtzusammenhang mit der Umgebung und weniger nach quantitativen Kriterien. Dabei können nicht nur die Auswirkungen an der Oberfläche, sondern auch jene im unterirdischen Raum so beträchtlich sein, dass die Anlage bewilli- gungspflichtig wird (B. WALDMANN, Bauen ohne Baubewilligung? Von klaren und den Zweifelsfällen, in: H. Stöckli [Hrsg.], Schweizerische Baurechtstagung 2017, S. 13 mit Verweis auf GVP ZG 2006 S. 87 ff.,

Der bundesrechtliche Begriff der bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen kann von den Kantonen weiter, nicht aber enger gefasst wer- den. Es bleibt den Kantonen vorbehalten, über den bundesrechtlichen Mindeststandard hinauszugehen und weitere Vorgänge der Bewilli- gungspflicht zu unterstellen. Hingegen können sie nicht von der Bewil- ligungspflicht ausnehmen, was nach Art. 22 RPG einer Bewilligung be- darf (u.a. Urteil des Bundesgerichtes 1C_379/2019 vom 7. August 2020 Erw. 2.1 m.H.). Der Kanton St.Gallen geht mit der Regelung der Baubewilligungspflicht in Art. 136 Abs. 1 PBG – Erstellung, Änderung und Beseitigung von Bauten und Anlagen bedürfen der Bewilligung – nicht über den bundesrechtlichen Mindestrahmen hinaus (vgl. M. MÖHR, in: Bereuter/Frei/Ritter [Hrsg.], Kommentar zum Planungs- und Baugesetz des Kantons St.Gallen, Basel 2020, Art. 136 N 1).

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2.4 Die Vorinstanz bezieht sich zur Begründung ihrer Verneinung einer Baubewilligungspflicht insbesondere auf BUDE Nr. 9/2022 vom 1. Februar 2022, welcher Entscheid in Erwägung 3.4 festhält, dass für eine unterirdische Anlage, die weder eine öffentliche Strasse, ein Ge- wässer noch ein Grundstück eines Dritten berührt und mit welcher auch sonst keinerlei Auswirkungen auf die Umgebung verbunden sind, die einer vorgängigen Überprüfung durch die Baubehörde bedürften, gemäss ständiger Praxis im Kanton St.Gallen keine Baubewilligung nötig ist. Der damalige Entscheid betraf die Erstellung einer neuen rund 10 m langen unterirdischen Pumpleitung auf einem innerhalb der Bauzone gelegenen Baugrundstück; ausserhalb desselben bzw. auf den Nachbargrundstücken waren keine weiteren baulichen Massnah- men vorgesehen. Eine Baubewilligungspflicht wurde demzufolge ver- neint. Inwieweit diese für die Bauzone beschriebene Praxis auch auf Grundstücke ausserhalb der Bauzone zur Anwendung kommen kann bzw. ob unterirdische bauliche Vorhaben ausserhalb der Bauzone im- mer einer Baubewilligungspflicht unterliegen, wie dies die Rekurrentin geltend macht, kann offen bleiben, da die Baubewilligungspflicht der vorliegend umstrittenen Trinkwasserleitung jedenfalls zu bejahen ist. Immerhin lässt sich sagen, dass auf das weitaus strenger regulierte Bauen ausserhalb der Bauzone zumindest die auch innerhalb der Bauzone geltenden Einschränkungen der Baubewilligungsfreiheit An- wendung finden müssen. Vorbehalten bleiben in jedem Fall die Voraussetzungen des öffentlichen Baurechts des Bundes und der Kantone (Art. 22 Abs. 3 RPG; vgl. dazu u.a. WALDMANN/HÄNNI, Hand- kommentar RPG, Bern 2006, Art. 22 N 64 ff.). So wird eine Baubewil- ligungspflicht beispielsweise auch dann zu bejahen sein, wenn das Vorhaben nach dem Natur- oder Heimatschutzrecht Biotope oder Ein- zelschutzobjekte wie ein Moor oder ein Amphibienschutzgebiet, eine geschützte Hecke oder einen Baum tangiert, oder wenn eine Koordi- nation mit weiteren spezialgesetzlichen Bewilligungen erforderlich ist, so beispielsweise im Fall, da die unterirdische Baute oder Anlage Wald tangiert und einer Rodungsbewilligung bedarf.

2.4.1 Vorliegend erstreckt sich auf Grundstück Nr. 004 entlang der Grenze zu Grundstück Nr. 001 eine nach Art. 4 der Schutzverordnung T.___ vom 28. Oktober 2004 geschützte Hecke (im Geoportal eben- falls sichtbar in der Karte «sensible Lebensräume Kt SG»). In der Karte «Hecken, Feld- und Ufergehölze Kt SG» sind sodann südwestlich des Grundstücks Nr. 002 eine weitere kleinere «Baumhecke/Baumreihe (Hecken und Ufergehölze 2019)» sowie innerhalb des Grundstücks Nr. 003 ein «Feldgehölz mit Bäumen (Feldgehölze 2019)» eingezeich- net, wobei die Karte (gemäss Karteninfo) aber lediglich eine «Zustand- serfassung von Hecken-, Feld- und Ufergehölzen (ausserhalb Basis- wald und Siedlungsgebiet) im Jahr 2019 auf der Grundlage von Luft- bildern» wiedergibt.

2.4.2 Die im Projektplan der E.___AG vom 14. November 2016 vor- gesehene Linienführung – wie auch der gemäss Beilage zur Mitteilung

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der Rekursbeteiligten vom 29. August 2024 vorgeschlagene und of- fenbar leicht angepasste Verlauf – quert zumindest die noch auf Grundstück Nr. 004 gelegene geschützte Hecke, womit nach den obausgeführten Kriterien eine vertiefte Prüfung und entsprechend eine Baubewilligungspflicht zu bejahen wären. In der zwischenzeitlich über- arbeiteten Schutzverordnung der Gemeinde S.___ sind auf den be- troffenen Grundstücken bzw. im Bereich der Linienführung zwar keine Schutzobjekte mehr eingezeichnet. Die im Rahmen der öffentlichen Auflage vom 21. August bis 10. September 2024 anhängig gemachten Einspracheverfahren sind aber noch nicht abgeschlossen, und auf die revidierte Schutzverordnung kann folglich noch nicht abgestellt wer- den. Auch die Frage, ob das in der noch geltenden Schutzverordnung verzeichnete Schutzobjekt im heutigen Zeitpunkt tatsächlich nicht mehr vorhanden ist, wäre somit im Rahmen eines Baubewilligungsver- fahrens zu klären.

2.5 Unabhängig davon, dass unterirdische Bauten und Anlagen konkrete entgegenstehende Einzel- und Schutzinteressen berühren können, ist für die Frage der Baubewilligungspflicht das vom RPG ver- folgte allgemeine und grundsätzliche Interesse an der Freihaltung der Nichtbauzone von Bauten und Anlagen zu berücksichtigen. So gelten in der Landwirtschaftszone im Grundsatz nur die zur landwirtschaftli- chen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau not- wendigen oder mit den entsprechenden Betrieben zusammenhängen- den Bauten und Anlagen als zonenkonform (vgl. Art. 22 Abs. 2 Bst. a und Art. 16a RPG in Verbindung mit Art. 34 ff. der eidgenössischen Raumplanungsverordnung [SR 700.1; abgekürzt RPV]). Nicht zonen- konforme Bauten und Anlagen sind – ebenso wie ihre Umnutzung, Er- weiterung oder ihr Wiederaufbau – ausserhalb der Bauzone nur aus- nahmsweise unter den Voraussetzungen von Art. 24 ff. RPG zulässig. Nun beeinträchtigen unterirdische Bauten und Anlagen nach Bauab- schluss ihre Umgebung äusserlich zwar in der Regel nicht direkt. Sie können sich dennoch auf die Nutzungsordnung auswirken und auch die Erschliessung beeinflussen. Kann deshalb nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass mit der Errichtung einer unterirdischen Baute oder Anlage auch eine Veränderung oder Erweiterung einer be- stehenden – landwirtschaftlichen wie zonenfremden – Nutzung mitein- hergeht oder eine Nutzungsänderung oder -intensivierung zumindest objektiv neu ermöglicht wird, so ist im Rahmen eines Baubewilligungs- verfahrens zu prüfen, ob diese neue, veränderte oder erweiterte Nut- zung ausserhalb der Bauzone zulässig wäre. Muss dies verneint wer- den, so dürfte auch die geplante unterirdische Baute oder Anlage nicht bewilligungsfähig sein. Nicht massgebend ist, ob der Baugesuchsteller die veränderte oder neu mögliche Nutzung auch tatsächlich anstrebt und ausüben will. Über die Frage der Baubewilligungspflicht kann im Rahmen einer formlosen Vorprüfung vor Eröffnung eines Baubewilli- gungsverfahrens, daneben aber auf Gesuch der Bauherrschaft auch in der Form eines formellen Vorbescheids gemäss Art. 145 PBG ent- schieden werden; sofern eine Baubewilligungspflicht verneint wird, ist allerdings in beiden Fällen – und im Fall eines Vorbescheids ungeach- tet des Umstands, dass kein eigentliches Baubewilligungsverfahren

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durchgeführt wird (Art. 145 Abs. 2 PBG) – auch das AREG als nach Art. 25 Abs. 2 RPG für die Zustimmung zu Baugesuchen ausserhalb der Bauzone zuständige kantonale Stelle in den Entscheid miteinzu- beziehen.

2.5.1 Wie bereits in BDE Nr. 23/2021 vom 9. März 2021 festgehalten, handelt es sich beim rund sechzigjährigen Wohnhaus auf Grundstück Nr. 003 um eine altrechtliche zonenwidrige Baute im Sinn von Art. 24c RPG, welche grundsätzlich Bestandesgarantie geniesst und deren Er- neuerung, Änderung, Erweiterung und Wiederaufbau sich nach den Voraussetzungen von Art. 24c RPG in Verbindung mit Art. 42 RPV richtet. Unter anderem hat eine Änderung teilweise und eine Erweite- rung massvoll zu sein, was der Fall ist, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zü- gen gewahrt bleibt (Art. 24c Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 42 Abs. 1 RPV). Dies ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurtei- len (Art. 42 Abs. 3 RPV). Die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung nach Art. 24c Abs. 5 RPG bleibt in jedem Fall vor- behalten bzw. einer Bewilligung dürfen keine überwiegenden Interes- sen entgegenstehen (vgl. Art. 24 Bst. b und Art. 24c in Verbindung mit

2.5.2 Vorliegend dient die umstrittene Leitungsverlegung dem dauern- den Anschluss der ursprünglich wohl zu Ferienzwecken errichteten Wohnbaute auf Grundstück Nr. 003 an die kommunale Trinkwasser- versorgung, nachdem sich über die ursprüngliche, dienstbarkeitsrecht- lich geregelte gemeinsame Nutzung einer Quelle – welche offenbar über Jahrzehnte für alle Beteiligten zufriedenstellend funktioniert hatte – Uneinigkeit einstellte und die Versorgung letztlich nicht mehr durch- gehend bzw. gar nicht mehr sichergestellt war. Obschon folglich der Trinkwasserbezug für die Liegenschaft Nr. 003 schon seit Beginn der Wohnnutzung geregelt war, erfährt ihre diesbezügliche Erschliessung durch den umstrittenen Anschluss an die kommunale Versorgung zweifellos eine wesentliche Verbesserung; es ist neu ein qualitativ und quantitativ gleichbleibender und von Dritten unabhängiger Bezug mög- lich. Entsprechend kann auch eine intensivierte Nutzung des Ferien- hauses – in zeitlicher Hinsicht oder auch bezogen auf den Benutzer- kreis – nicht ausgeschlossen werden. Ob eine solche (vorweggenom- mene) Nutzungsintensivierung mit Blick auf den Rahmen und die Vor- gaben von Art. 24c RPG in Verbindung mit Art. 34 f. RPV zugelassen werden kann und ob allenfalls weitere bauliche Massnahmen – wie die Erweiterung der innenliegenden Hausinfrastruktur – notwendig wer- den und vorgesehen sind, ist nach dem Gesagten vorgängig im Rah- men eines Baubewilligungsverfahrens zu prüfen und bedingt eine Zu- stimmung auch der kantonalen Behörde nach Art. 25 Abs. 2 RPG. Eine allfällige durch die heute umstrittene Leitungsverlegung ausgelöste Nutzungsintensivierung oder -erweiterung wäre dann auch bei Prü- fung allfälliger späterer (baulicher) Massnahmen oder Veränderungen mitzuberücksichtigen. Ist die Nutzungsänderung von vornherein aus- geschlossen, dürfte auch die Leitungsverlegung nicht zulässig sein.

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2.5.3 Nach dem Gesagten kann offen bleiben, ob es sich – wie die Rekurrentin geltend macht – beim Gelände, durch welches die Leitung gezogen werden soll, tatsächlich um einen Rutschhang handelt und eine Baubewilligungspflicht bereits aus diesem Grund zu bejahen ist. Eine allfällige Gefährdung wäre ebenfalls im Rahmen eines Baubewil- ligungsverfahrens abzuklären. Immerhin kann angemerkt werden, dass die Erteilung einer Baubewilligung grundsätzlich mit der Erwar- tung wie Verpflichtung verknüpft ist, dass nach den anerkannten Re- geln der Baukunde gebaut wird (vgl. Art. 101 PBG; vgl. diesbezüglich auch Urteil des Kantonsgerichtes vom 6. Dezember 2022 Erw. III.3.d und Urteil des Bundesgerichtes 5A_62/2023 vom 17. April 2023 Erw. 6.5.2).

2.6 Nach dem Gesagten ist der Rekurs gutzuheissen und festzustellen, dass die Erstellung einer Leitung durch die Grundstücke Nrn. 004, 005 und 001 für den Anschluss der Grundstücke Nrn. 002 und 003 an die kommunale Trinkwasserversorgung baubewil- ligungspflichtig ist. Den Rekursgegnern steht es frei, bei der Vorinstanz ein entsprechendes Baugesuch einzureichen. Auf die von der Rekurrentin beantragte Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz zur Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens kann folglich verzichtet werden. Soweit die Rekurrentin die Rückweisung zur Durchführung eines Verfahrens nach dem Enteignungsgesetz beantragt, ist sie wie ausgeführt nicht zu hören (vgl. Erw. 1.2.3).

3. Die Rekursgegner beantragen die Aufhebung des mit BUDE Nr. 80/2024 vom 23. September 2024 erlassenen Bauverbots bzw. Baustopps.

In Dispositivziffer 1 des genannten Entscheids wurde der Vorinstanz bzw. der Rekursbeteiligten die Aufnahme von Arbeiten wie auch die Fortführung allenfalls bereits aufgenommener Arbeiten zur Erstellung einer Trinkwasserleitung auf den Grundstücken Nrn. 004, 001, 002 und 003 im Sinn einer vorläufigen Massnahme nach Art. 18 VRP bis auf Weiteres untersagt. Dabei wurde (in damaliger Erw. 2) bereits darauf hingewiesen, dass eine solche Massnahme vom Bau- und Umweltdepartement gemäss verwaltungsgerichtlicher Rechtspre- chung nur für die Dauer des jeweiligen Rekurs- bzw. allenfalls Rechtsverweigerungsverfahrens ausgesprochen werden kann. Die vorläufige Massnahme endet folglich mit Ablauf der mit vorliegendem Entscheid ausgelösten Beschwerdefrist; eine Aufhebung erübrigt sich.

4.

4.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Hinzu kommen die Kosten für den Antrag auf superprovi- sorische Massnahmen bzw. den mit BUDE Nr. 80/2024 vom 23. Sep- tember 2024 erlassenen Baustopp bzw. das Bauverbot in der Höhe

Entscheid des Bau- und Umweltdepartementes SG (Nr. 39/2025), Seite 21/23

von Fr. 1'000.—. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten den nach Art. 96bis VRP solidarisch haftenden Rekursgegnern zu überbinden.

4.2 Der von der Rekurrentin am 29. September 2024 geleistete Kos- tenvorschuss von Fr. 1'800.– ist zurückzuerstatten.

5. Rekurrentin, Rekursgegner und Vorinstanz stellen je ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.

5.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung

5.2 Die Rekurrentin obsiegt mit ihren Anträgen. Da das Verfahren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grund- sätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Die Rekurrentin macht Kosten in der Höhe von mindestens pau- schal Fr. 2'750.— zuzüglich vier Prozent Barauslagen nach Art. 28bis Abs. 1 der Honorarordnung (sGS 963.75; abgekürzt HonO) sowie Mehrwertsteuer geltend. Die ausseramtliche Entschädigung wird folg- lich in Anwendung von Art. 6 in Verbindung mit Art. 22 HonO ermes- sensweise auf Fr. 2'750.– zuzüglich Barauslagen bzw. insgesamt Fr. 2’860.— (zuzüglich Mehrwertsteuer) festgelegt; sie ist von den Rekursgegnern je zur Hälfte zu bezahlen.

5.3 Da die Rekursgegner mit ihren Anträgen unterliegen, haben sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädi- gung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.

5.4 Die Vorinstanz hat grundsätzlich keinen Anspruch auf Ersatz der ausseramtlichen Kosten (R. HIRT, Die Regelung der Kosten nach st.gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, St.Gallen 2004, S. 176). Sie bringt keine Gründe vor, die ein Abweichen von dieser Regel rechtfertigen. Ihr Begehren ist daher abzuweisen.