BUDE 2025 Nr. 087

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.

2. Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; ab- gekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Der erstinstanzliche Einsprache- und Baubewilligungsent- scheid erging am 23. Januar 2024. Mithin sind vorliegend grundsätz- lich die Bestimmungen des PBG anwendbar, sofern sie gemäss An- hang zum Kreisschreiben «Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG» vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilun- gen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden. Im Übrigen gelangen weiterhin das Baugesetz und das entsprechende Bauregle- ment zur Anwendung.

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3. Die Rückhaltewanne, in der der Lagerplatz bewilligt werden soll, befindet sich nach dem geltenden Zonenplan der Stadt Z.___ im übrigen Gemeindegebiet und somit ausserhalb der Bauzonen. Der Lagerplatz ist damit weder gemäss Art. 22 Abs. 2 Bst. a des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes (SR 700; abgekürzt RPG) zonenkonform, noch im Sinn von Art. 24 RPG standortgebunden. Die Rekurrentin macht hingegen geltend, dass die Umnutzung der Auffangwanne als Lagerplatz gemäss Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 RPG der eidgenössichen Raumplanungsverordnung (SR 700.1; abgekürzt RPG) bewilligungsfähig sei.

3.1 Der Gesetzgeber hat den Bestandesschutz für zonenwidrig gewordene gewerbliche Bauten und Anlagen einer Spezialregelung unterzogen. Gemäss Art. 37a RPG regelt der Bundesrat, unter wel- chen Voraussetzungen Zweckänderungen gewerblich genutzter Baut- en und Anlagen zulässig sind, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind. Art. 37a RPG ist ausschliesslich auf gewerbliche Bauten und Anlagen anwendbar. Im Anwendungsbereich von Art. 37a RPG gelten die Regelungen bezogen auf Art. 24c RPG als Spezialregelungen und gehen diesen vor. Art. 37a RPG verfolgt das Ziel, den sich ausserhalb der Bauzonen befindlichen Gewerbe- betrieben die nötige Flexibilität für Modernisierungen und Umstruktu- rierungen einräumen. Es handelt sich um eine Ausweitung der Besitzstandssicherung (Art. 24c RPG) zugunsten von gewerblich genutzten Bauten. Damit sollte deren Konkurrenzfähigkeit gesichert und eine Fortführung des Betriebs durch die nächste Generation ermöglicht werden (Urteil des Bundesgerichtes vom 12. Mai 2005, BGer 1 A.186/2004 Erw. 5.2 mit Verweis auf A. DURRER (Nationalrat) Amtliches Bulletin der Bundesversammlung vom 1. Oktober 1997, S. 1862, P. BAUMBERGER (Nationalrat), Amtliches Bulletin der Bundesversammlung vom 10. März 1998, S. 503; Bundesamt für Raumentwicklung (ARE), Erläuterungen zur RPV und Empfehlungen für den Vollzug vom 23. Februar 2007, Ziff. 2.4.5, S. 47).

3.2 Der Bundesrat hat von der Regelungskompetenz, die ihm Art. 37a RPG gewährt, in Art. 43 RPV Gebrauch gemacht. Nach Abs. 1 der Regelung können Zweckänderungen und Erweiterungen von zonenwidrig gewordenen gewerblichen Bauten und Anlagen be- willigt werden, wenn die Baute oder Anlage rechtmässig erstellt oder geändert worden ist (Bst. a), keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt entstehen (Bst. b) und die neue Nutzung nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig ist (Bst. c).

3.3 Weder das Gesetz noch die Verordnung definieren, was ge- werblich genutzte Bauten und Anlagen sind. Unter Gewerbebauten sind nach den Materialien zu schliessen kleine und mittlere (produzie- rende) Betriebe zu verstehen (R. MUGGLI in: Aemiseg- ger/Moor/Ruch/Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar RPG, Zürich

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2016, Art. 37a N 10). Um das Privileg des Art. 37a RPG in Anspruch nehmen zu können, müssen die Gewerbebauten einen eigenständi- gen oder doch einen wesentlichen Betriebsteil beherbergen. Ausser- dem muss es sich um ein noch aktives Gewerbe handeln (vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom 12. Mai 2005,1A. 186/2004 Erw. 5.1f, B. WALDMANN/P. HÄNNI, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 37a N 3, B. JUD/K. MARKSTEIN SCHMIDIGER Bauen ausserhalb der Bauzo- nen Begriffe von A bis Z in: R&U 2020, Heft 3, S. 8, BD Nr. 3/2013 vom 24. Januar 2013 Erw. 3.1).

3.4 Nach dem Gesagten ist zunächst zu prüfen, ob ein aktives Ge- werbe vorliegt:

3.4.1 Die Rekurrentin macht geltend, es sei die nach wie vor betrie- bene Tanklagerhaltung auf dem Nachbargrundstück Nr. 002 (Lager West) zu berücksichtigen. Auf dem massgeblichen Grundstück Nr. 001 sei die Abfüllstation und das Rückhaltebecken in funktionser- haltender Weise weiterhin vorhanden, was im Hinblick auf die geopo- litische Lage vorausschauend, zudem betriebswirtschaftlich sinnvoll und im öffentlichen Interesse liege. Im Hinblick auf das gesamte Be- triebsareal sei von der strittigen Umnutzung lediglich ein Fünftel der gesamten Betriebsfläche betroffen. Mit der Lagerhaltung der B.___AG liege lediglich eine teilweise Zweckänderung und nur eine Zwischen- nutzung vor.

3.4.2 In der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung vom 27. Novem- ber 2023 führt des AREG aus, dass in dem zu beurteilenden Perimeter seit Jahren kein, zumindest kein artengleiches, Gewerbe mehr betrie- ben worden sei. Die gewerbliche Nutzung sei aufgegeben worden. Bei Art. 37a RPG gehe es aber darum, den Entwicklungsspielraum für be- stehende Gewerbebetriebe ausserhalb der Bauzone zu gewährleis- ten, dagegen gehe es nicht um eine Umnutzung funktionslos gewor- dener Gewerbebauten. Vorliegend – so das AREG in seiner Vernehm- lassung vom 23. April 2024 – betreibe nicht die Gesuchstellerin den neuen Betriebsstandort, sondern die B.___AG mit Sitz in der Bauzone.

3.4.3 Vorliegend ist unbestritten, dass es sich bei dem vorbestande- nen Tanklager um eine gewerblich genutzte Baute handelte. Die Tanks wurden im Jahr 1965 bewilligt, erstellt und in Betrieb genom- men. Damit ist der Anwendungsbereich von Art. 37a RPG i.V.m. Art. 43 RPV grundsätzlich gegeben. Am 25. November 2003 wurde dem Gesuch um Abbruch der beiden Öltanks stattgegeben und die Bewilligung für die Erstellung einer 9 m breiten Öffnung für eine Zu- fahrt in die Auffangwanne erteilt. Ausweislich des Orthofotos 2004 er- folgte der Abbruch noch im Jahr 2004. Auf dem Luftbild des Bundes- amtes für Landestopografie swisstopo aus dem Jahr 2008 ist zu er- kennen, dass zu dieser Zeit das Auffangbecken noch brachlag. Die Orthofotos ab 2009 dokumentieren die neue Lagerhaltung der B.___AG. Entgegen den Hinweisen in der Abbruchbewilligung vom 25. November 2003 und in der Zustimmungsverfügung des Amtes für

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Raumentwicklung (ARE) vom 21. November 2003 wurde für die auf- genommene neue Nutzung der bestehenden Betonwanne des ehe- maligen Tanklagers als Lager- und Abstellfläche vorgängig kein Bau- gesuch eingereicht. Vielmehr reichte die Rekurrentin erst am 21. No- vember 2022 ein nachträgliches Baugesuch ein.

3.4.4 Die Rekurrentin betreibt nach wie vor auf dem Nachbargrund- stück Nr. 002 noch eine Erdöllagerung (Lager West), jedoch erfolgt diese Lagerhaltung im Lager West mit Ausnahme der gemeinsamen Zufahrt über das Grundstück Nr. 001 unabhängig und ohne Nutzung eines Betriebsteils des früheren Lagers Ost. Mit dem Abbruch der bei- den Öltanks wurden die für die Erdöllagerung zwingend notwendigen Betriebsanlagen entfernt und mit der 6 m breiten Öffnung in die Rück- haltewanne wurde auch diese für ihren bisherigen Zweck funktionslos. Allein das verbliebene, aber abgehängte Pump- bzw. Abfüllsystem und die gemeinsame Zufahrt stellen jedoch keinen wesentlichen Be- triebsteil des Erdöllagerbetriebs der Rekurrentin dar, sodass ein akti- ver Betrieb der Rekurrentin auf dem massgeblichen Grundstück Nr. 001 angenommen werden könnte. Letztlich kann dies aber dahin- stehen, weil die Baubewilligung – wie sich nachfolgend zeigt – von der Vorinstanz auch aus weiteren Gründen verweigert werden musste.

3.5 Für Erweiterungen altrechtlicher gewerblicher Bauten hat der Verordnungsgeber in Art. 43 Abs. 2 und 3 RPV quantitative Grenzen gesetzt. Die zonenwidrig genutzte Fläche darf nur um 30 % erweitert werden. Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolu- mens werden nur zu Hälfte angerechnet. Soll die zonenwidrig genutzte Fläche ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens um mehr als 100 m2 erweitert werden, so darf dies nur dann bewilligt werden, wenn die Erweiterung für die Fortführung des Betriebs erforderlich ist. Wo dieses Höchstmass überschritten ist, liegt keine massvolle Erweite- rung vor, womit es an einer weiteren Voraussetzung für eine Bewilli- gung nach Art. 43 RPV fehlt (B. WALDMANN/P. HÄNNI, a.a.O., Art. 37 a N 6).

3.5.1 Das AREG weist in der raumplanungsrechtlichen Teilverfügung vom 27. November 2023 darauf hin, dass nach den eingereichten Planunterlagen mit dem Rückbau des Tanklagers kein Bestand an ge- werblichen Bruttogeschossflächen (mehr) vorhanden sei. Mit den Un- terständen, Regalen und Containern werde hingegen 212 m2 witte- rungsgeschützte Nutzfläche geschaffen.

3.5.2 Die Rekurrentin macht geltend, das geräumte Rückhaltebecken eigne sich vorübergehend bestens als Lagerplatz. Das Fabrikareal der Mieterin in der Kernzone K3 sei sehr eng, sodass die Mieterin dringend auf den externen Lager- und Abstellraum angewiesen sei.

3.5.3 Aufgrund der Erweiterung um mehr als 100 m2 müsste die Er- weiterung für die Fortführung des Betriebs erforderlich sein. Erforder- lich ist die Erweiterung dann, wenn es keine anderen zweckmässigen Lösungen gibt, um betrieblich nötige Räume zu schaffen. Aus dem

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verfassungsrechtlichen Rahmen muss geschlossen werden, dass diese Betriebsnotwendigkeit nicht leichthin angenommen werden kann. Blosse Aspekte der Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit rei- chen nach dem Wortlaut nicht aus (R. MUGGLI, a.a.O., Art. 37a N 21 mit Verweis auf das Urteil des Bundesgerichtes 1A.227/2004 vom 6. April 2005 Erw.3.2). Die Absicht des Gesetzgebers legt nahe, dass davon auszugehen ist, dass betriebsnotwendig ist, was objektiv gese- hen für einen rationellen und zeitgemässen Betriebsablauf gemäss dem Businessplan des Unternehmens erforderlich erscheint (R. MUGGLI, a.a.O., Art. 37a N 21).

Anknüpfungspunkt ist damit auch insoweit der altrechtlich bestehende Gewerbebetrieb der Rekurrentin, sodass – entgegen ihrer Darstellung – nicht auf die Platz- und Lagerbedürfnisse der Mieterin abgestellt wer- den kann. Für die Rekurrentin selbst bzw. deren Betrieb besteht hin- gegen unstrittig (aktuell) kein Bedarf für die beantragte Erweiterung. Die Vermietung von Lagerfläche mag für die Rekurrentin betriebswirt- schaftlich sinnvoll sein, für einen rationellen und zeitgemässen Be- triebsablauf als Tanklager ist die Vermietung hingegen nicht erforder- lich und nicht betriebsnotwendig.

3.6 Im Übrigen setzt Art. 43 Abs. 1 Bst. b RPV voraus, dass die Än- derungen «keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt entstehen lassen». Untersagt sind aus raumplanerischer Sicht ins Gewicht fallende neue Auswirkungen. Voraussetzung ist damit, dass das Vorhaben die Identität der Baute in den wesentlichen Zügen wahrt. Dies bedarf einer Gesamtwürdigung.

3.6.1 Das AREG verweist darauf, dass ein Lagerplatz eine weit inten- sivere Nutzung als die ursprüngliche Nutzung (als Tanklager) bedeute. Es liege bereits in der Natur eines Lager- und Umschlagplatzes, dass ein namhafter Mehrverkehr erzeugt werde. Das äussere Erschei- nungsbild werde durch die Bauten und das Lagergut wesentlich ver- ändert, wobei – so ergänzt das AREG im Rahmen ihrer Vernehmlas- sung vom 23. April 2024 – hier nicht nur Material auf der Bodenfläche abgestellt werde, sondern dieses auf Regalen in die Höhe gestapelt werde und hierfür zusätzlich Bauten erstellt worden seien. Auch die Zweckbestimmung habe geändert. Ein ehemaliges Tanklager werde zum Lager- und Umschlagplatz. Der gesamte Betrieb des Mieters könne in der Bauzone an dessen Hauptstandort, in der Nähe unterge- bracht werden, was aus raumplanerischer Sicht notwendig sei und dem Trennungsgrundsatz entspreche. Der fortschreitende Kulturland- verbrauch und die starke Zersiedelung der Landwirtschaftszone ge- biete eine konsequente Anwendung der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet. Im vorliegenden Fall könne die in der Bauzone ansässige Mieterin günstigen Lagerplatz ausserhalb der Bauzone nut- zen. Damit verschaffe sie sich einen Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Betrieben innerhalb der Bauzonen. Um Wettbewerbsverzer- rungen zu vermeiden, liege das öffentliche Interesse vorliegend darin, Gewerbebetriebe grundsätzlich im Baugebiet anzusiedeln.

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3.6.2 Die Rekurrentin meint hingegen, das umgenutzte Rückhaltebe- cken, welches Bestandsgarantie geniesse, diene weiterhin Lagerzwe- cken. Das Lagergut erfordere weniger hohe Sicherheitsmassnahmen als die Lagerung und der Umschlag von fossilen Brennstoffen. Die Nutzung überrage die Umfassungsmauern des Rückhaltebeckens nicht und trete in der Landschaft weit weniger in Erscheinung als die früheren Stahltanks. Ein namhafter Mehrverkehr werde nicht erzeugt. Der raumplanerische Fussabdruck sei kleiner als jener der früheren Nutzung. Wichtige Anliegen der Raumplanung würden nicht verletzt. Zudem könne der aktuelle Lagerplatz bei Bedarf rasch und ohne Be- schädigung des Mietobjekts geräumt und wieder dem ursprünglichen Zweck als Rückhaltebecken zugeführt werden. Im Hinblick auf die un- überlegte Änderung der Pflichtlagerhaltung im Jahr 2003 und die nun- mehr neu beschlossene Aufstockung der Pflichtlager durch die eidge- nössischen Räte, sei das Vorgehen der Rekurrentin klug und voraus- schauend.

3.6.3 Nach Art. 43 Abs. 1 Bst. b RPV sind wesentliche, aus raumpla- nerischer Sicht ins Gewicht fallende neue Auswirkungen untersagt. Mit der Formel «keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt» wird auf die zentralen Elemente der langjährigen Rechtspre- chung zum Identitätsbegriff des Art. 24c RPG Bezug genommen. Da- bei konzentriert sich der Zweckänderungs- und Erweiterungsrahmen des Art. 37a RPG noch deutlicher als bei Art. 24c RPG auf die räumli- chen Auswirkungen des Vorhabens, wie sie sich in einer gesamthaften Würdigung darstellen (R. MUGGLI, a.a.O. Art. 37a N 24f). Dabei hat der Gesetzgeber bewusst darauf verzichtet, den im Bereich von Art. 24 Bst. d Abs. 1 RPG aufgestellten Grundsatz («Wohnen bleibt Woh- nen») auf den vorliegenden Kontext zu übertragen. Mit dem Verzicht auf den Grundsatz «Gewerbe bleibt Gewerbe» wurde der Tatsache Rechnung getragen, dass sich nicht jedes Gewerbe in gleicher Weise und Intensität auf Raum und Umwelt auswirkt (B. WALDMANN/P. HÄNNI, a.a.O., Art. 37 a N 5; ARE, a.a.O. Ziff. 2.4.5, S. 47).

3.6.4 Vorab ist die Behauptung der Rekurrentin in der Rekursergän- zung, die aktuelle Nutzung, deren Bewilligung nachträglich ersucht wird, stelle lediglich eine Zwischennutzung dar, zumindest in Frage zu stellen. Die unbewilligte Lagerhaltung erfolgt nunmehr seit bald zwei Jahrzehnten und die Rekurrentin hat zudem ein nachträgliches Bau- gesuch für eine unbefristete Nutzungsbewilligung eingereicht. Dies gilt es bei der nachfolgenden Würdigung, ob das Vorhaben die Identität in den wesentlichen Zügen wahrt, zu beachten.

Anstatt der bisherigen beiden Vorratslager in Form der beiden Öltanks werden mit der Nutzung durch die B.___AG diverse Lagergüter (ver- schiedenste Baumaterialien, Bauabfälle, Schalungsteile, Kommissi- onsgüter) untergebracht sowie Werkzeuge, Maschinen und Fahr- zeuge abgestellt. Das reine Vorratslager wird nunmehr vielfältig, näm- lich als Zwischen-, Beschaffungs- aber auch als Kommissionierlager genutzt. Diese Zweckänderung bzw. Zweckerweiterung geht mit ein- greifenden baulichen Änderungen einher, indem unterschiedlichste

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Lagerstätten – neben offen am Boden auch gedeckt durch Überdach- ungen oder in Containern sowie zudem auch in die Höhe mit offenen und gedeckten Regalen – erstellt werden. Wenngleich diese Bauten und Anlagen die Umfassungsmauern des Rückhaltebeckens nicht überragen, wird mit den diversen Bauten und Anlagen das Erschei- nungsbild sichtbar verändert. Es liegt ein wesentlich verändertes äusseres Erscheinungsbild vor, das die vorgenommene Zweckände- rung manifestiert. Ob – was aufgrund der neuen und diversifizierten Betriebsweise naheliegt – mit der neuen Lagerhaltung tatsächlich ein Mehrverkehr einhergeht, braucht somit nicht abschliessend beurteilt zu werden. Denn zu Recht weist das AREG darauf hin, dass bereits im Rahmen der parlamentarischen Beratungen ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass die vollständige Zweckänderung gewerblich genutzter Bauten und Anlagen keinesfalls noch mit einer erheblichen Erweiterung gekoppelt werden dürfe (vgl. ARE, a.a.O. Ziff. 2.4.5, S. 47). Zudem würde der fundamentale Grundsatz der Raumplanung, der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet, untergraben. So würde vorliegend der im massgeblichen Perimeter stillgelegte Gewer- bebetrieb der Rekurrentin für andere Zwecke geöffnet und deren Mie- terin, und damit einem neuen Unternehmen mit bisherigem Betriebs- standort innerhalb der Bauzone, die Ansiedlung ausserhalb der Bauzonen ermöglicht.

Unter Würdigung aller Umstände kann daher nicht gesagt werden, dass mit der Umnutzung die Identität im Wesentlichen gewahrt bleibt und keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt entstanden sind. Auch mangels dieser Voraussetzung ist die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 37a zu Recht verweigert wor- den.

4. Andere Rechtsgrundlagen für eine Ausnahmebewilligung sind nicht er- sichtlich und werden von der Rekurrentin auch nicht geltend gemacht. Der Vollständigkeit wegen sind diese gleichwohl in Kürze abzuhan- deln:

4.1 Eine ordentliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG kommt nicht in Betracht, da der Lagerplatz ausserhalb der Bauzone nicht standortgebunden ist.

4.2 Eine erleichterte Ausnahmebewilligung nach Art. 24a RPG ist möglich, wenn um eine reine Zweckänderung ohne bauliche Massnah- men ersucht wird. Geht dagegen die Umnutzung mit Vorkehrungen einher, die baubewilligungspflichtig sind, kann Art. 24a RPG nicht zur Anwendung kommen. Vorliegend wird die Bewilligung von zwei Con- tainern, Überdachungen und Kragarmregalen ersucht, die – auch dies ergibt sich ohne Weiteres aus den Orthofotos – seit Jahren ortsfest verwendet werden und damit baubewilligungspflichtig sind.

4.3 Art. 24c RPG lässt massvolle Erweiterungen und den Wieder- aufbaut zu, wobei die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich

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ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleiben muss (Art. 42 Abs. 1 RPV). Vorliegend geht es nicht um den Wiederaufbau der abgebrochenen beiden Tanklager und die Wiederaufnahme der Dieselöllagerung. Wie oben aufgeführt, sprengt die zu bewilligende neue Lagerhaltung die Identität der rechtmässig vorbestehenden Tanklager.

5. Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs sich deshalb als un- begründet erweist und abzuweisen ist.

6.

6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'500.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin zu überbinden.

6.2 Der von der Rekurrentin am 20. Februar 2024 geleistete Kos- tenvorschuss von Fr. 1'800 ist anzurechnen.

7. Die Rekurrentin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.

7.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange- messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung

7.2 Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.