BUDE 2026 Nr. 025

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Bau- und Umweltdepartementes ergibt sich aus Art. 43bis des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP).

1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist mit nachfolgender Einschränkung einzutreten.

1.2.1 Streitgegenstand des vorliegenden Rekurses ist der Gesamtentscheid vom 24. Januar 2025, mit welchem die Vorinstanz auf die Einsprache der Rekurrentin nicht eingetreten ist. Mit einem Nichteintretensentscheid wird ein Einspracheverfahren beendet, ohne dass es zu einer Auseinandersetzung mit der Einsprache in materieller Hinsicht kommt (P. EGLI, in: Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRP], Zürich/St.Gallen 2020, Art. 39bis N 7). Indem die Rekurrentin neben den Rügen betreffend Nichteintreten auch noch solche betreffend der materiellen Richtigkeit des Zonenplans vorbringt, bewegt sie sich ausserhalb des Streitgegenstands. Zwar hätte es der Vorinstanz frei gestanden, die bereits in der Einsprache vorgebrachten materiellen Rügen im Sinn einer Eventualbegründung zu würdigen. Da eine solche Eventualbe-

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gründung fehlt, kann auf die materiellen Rügen im vorliegenden Verfahren von vornherein nicht eingetreten werden. Der Umstand, dass die Vorinstanz auf eine Eventualbegründung verzichtete, hat zur Folge, dass die Angelegenheit im Fall einer Gutheissung des Rekurses zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen wäre. Wird der Rekurs hingegen abgewiesen und das vorinstanzliche Nichteintreten bestätigt, hat es dabei sein Bewenden (VerwGE B 2023/202 vom 3. April 2024 Erw. 1.2).

2. Vorab ist zu prüfen, ob das vorliegende Rekursverfahren wegen des über die Rekurrentin eröffneten Konkurses zu sistieren ist.

2.1 Gemäss dem Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (SR 281.1; abgekürzt SchKG) werden – mit Ausnahme dringlicher Fälle – Zivilprozesse, an denen der Schuldner beteiligt ist und die den Bestand der Konkursmasse betreffen, eingestellt. Eine Wiederaufnahme ist im ordentlichen Konkursverfahren frühestens zehn Tage nach der zweiten Gläubigerversammlung, im summarischen Konkursverfahren frühestens 20 Tage nach der Auflegung des Kollokationsplans möglich (Art. 207 Abs. 1 SchKG). Unter den gleichen Voraussetzungen können Verwaltungsverfahren eingestellt werden (Art. 207 Abs. 2 SchKG). Im Gegensatz zu den Zivilprozessen erfolgt die Einstellung von Verwaltungsverfahren somit nicht von Gesetzes wegen, sondern nur aufgrund eines entsprechenden Beschlusses der Verwaltungsbehörde bzw. des Gerichts. Die offene Formulierung erlaubt es, dem einzelnen Fall Rechnung zu tragen und die beteiligten Interessen gegeneinander abzuwägen. Es steht aber nicht im Belieben der Verwaltungsbehörden, ob ein Verfahren sistiert werden soll oder nicht. Handelt es sich um ein Zweiparteienverfahren, bei welchem keine speziellen Bedürfnisse für einen beschleunigten Verfahrensabschluss erkennbar sind, so hat die Verwaltungsbehörde das Verfahren grundsätzlich zu sistieren (J. KREN KOSTKIEWICZ, SchKG Kommentar, Art. 207 N 24; Urteil des Bundesgerichtes 2C_303/2010 vom 24. Oktober 2011 Erw. 2.4.2).

2.2 Vorliegend stehen sich die Rekurrentin und die Vorinstanz in der Frage gegenüber, ob auf die damalige Einsprache hätte eingetreten werden müssen. Ob es sich damit um ein eigentliches Zweiparteienverfahren handelt, ist fraglich. Selbst wenn dies zu bejahen wäre, ist zu berücksichtigen, dass die Gutheissung des Rekurses noch keinen direkten Einfluss auf die Konkursmass hat. Müsste doch die Rekurrentin hierfür auch noch in der Einsprache – sprich betreffend der Rechtmässigkeit der Auszonung – obsiegen. Diese Erfolgsaussichten sind – wie die Vernehmlassung des AREG zeigt – gering. Vor diesem Hintergrund sowie angesichts der Tatsache, dass die Rekurrentin während des gesamten Schriftenwechsels anwaltlich vertreten war, sich äussern konnte und davon auch Gebrauch gemacht hat, und da der vorliegende Rekurs mit anderen Rekursen betreffend die Revision der Rahmennutzungsplanung der Politischen Gemeinde zu koordinieren ist, erweist sich eine Sistierung als nicht angezeigt.

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3. Am 1. Oktober 2017 ist das Planungs- und Baugesetz (sGS 731.1; abgekürzt PBG) in Kraft getreten und das Baugesetz vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) aufgehoben worden (Art. 172 Bst. a PBG). Da der vorliegende Nutzungsplan erst nach dem Vollzugsbeginn des PBG öffentlich aufgelegen ist, gelangen somit grundsätzlich die Bestimmungen des PBG zur Anwendung, sofern sie gemäss Anhang zum Kreisschreiben «Übergangsrechtliche Bestimmungen im PBG» vom 8. März 2017 (Baudepartement SG, Juristische Mitteilungen 2017/I/1) als unmittelbar anwendbar erklärt werden.

4. Die Rekurrentin macht geltend, die Vorinstanz hätte auf die erhobene Einsprache eintreten bzw. die Einsprachefrist wiederherstellen müssen.

4.1 Es ist unbestritten, dass die am 29. Oktober 2021 erhobene Einsprache gegen die Gesamtrevision der Rahmennutzungsplanung nach Ablauf der öffentliche Auflagefrist erfolgt und somit grundsätzlicher verspätet ist. Ebenso unbestritten ist, dass die Verfahrensvorschriften zum Erlass der Rahmennutzungsplanung lediglich die öffentliche Auflage und die amtliche Bekanntmachung vorsehen. Dies gilt unabhängig davon, ob mit dem Rahmennutzungsplan eine Ein-, Auf-, Um- oder Auszonung erfolgt. Eine schriftliche Benachrichtigung der betroffenen Grundeigentümer ist – anders als beim Erlass eines Sondernutzungsplans – nicht erforderlich (Art. 41 Abs. 1 und Abs. 2 e contrario PBG). Entsprechend stellt sich die Frage, ob die Vorinstanz angesichts der vom Gemeinderatsschreiber dennoch in Aussicht gestellten persönlichen Benachrichtigung über die Auszonung bzw. der öffentlichen Auflage der Auszonung auf die verspätete Einsprache hätte eintreten müssen.

4.2 Der in der Bundesverfassung verankerte Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Er ist für die Beziehung unter Privaten wie für das Verhältnis zwischen dem Gemeinwesen und den Privaten elementar, gilt jedoch auch im Verhältnis zwischen Gemeinwesen. Für den Bereich des öffentlichen Rechts bedeutet er, dass die Behörden und die Privaten in ihren Rechtsbeziehungen gegenseitig aufeinander Rücksicht zu nehmen haben. Der Grundsatz von Treu und Glauben wirkt sich im Verwaltungsrecht vor allem in zweifacher Hinsicht aus. Erstens verleiht er in Form des sogenannten Vertrauensschutzes Privaten einen Anspruch auf Schutz ihres berechtigten Vertrauens in das bestimmte Erwartungen begründende Verhalten der Behörden. Der Vertrauensschutz will im Sinn der Rechtsstaatsidee die Privaten gegen den Staat schützen. Zweitens verbietet der Grundsatz von Treu und Glauben sowohl den staatlichen Behörden wie auch den Privaten, sich in ihren öffentlichen Rechtsbeziehungen widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich, 8. Auflage, Zürich/St.Gallen 2020, Rz. 620 ff.). Zwischen den Grundsätzen des Vertrauensschutzes und

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der Rechtssicherheit besteht eine enge Verwandtschaft (BGE 135 V 201, 208). Der Vertrauensschutz im Sinn der Rechtssicherheit und der Vertrauensschutz im Sinn des Grundsatzes von Treu und Glauben sind jedoch nicht identisch (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 625).

4.3 Der Vertrauensschutz bedarf einer Vertrauensgrundlage. Darunter ist das Verhalten eines staatlichen Organs zu verstehen, das bei den betroffenen Privaten bestimmte Erwartungen auslöst (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 627). Vorausgesetzt ist weiter, dass die Person, welche sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann (VerwGE B 2021/8 vom 12. Juli 2021 Erw. 3.3). Wer somit die Fehlerhaftigkeit der Vertrauensgrundlage gekannt hat oder bei gehöriger Sorgfalt hätte erkennen müssen, kann sich nicht auf den Vertrauensschutz berufen (BGE 138 I 49 Erw. 8.3.2; HÄFELIN/MÜL- LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 659). Selbst bei Vorliegen sämtlicher Voraussetzungen müsste der Vertrauensschutz im Rahmen einer Interessenabwägung gegen allfällige entgegenstehende öffentliche Interessen überwiegen. Die Interessenabwägung im Einzelfall bleibt daher vorbehalten und bildet eine Schranke des Vertrauensschutzes (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 664).

4.4 Zu prüfen ist somit, ob das Schreiben des Gemeinderatsschreibers vom 24. November 2020, in welchem die Zustellung einer persönlichen Anzeige über die öffentliche Auflage in Aussicht gestellt wurde, eine im oben genannten Sinn ausreichende Vertrauensgrundlage darstellt.

4.4.1 Gemäss Art. 1 PBG ist die Ortsplanung Sache der Politischen Gemeinden (Abs. 1). Instrumente der Ortsplanung sind der kommunale Richtplan sowie die kommunalen Nutzungspläne (Abs. 2). Zu den kommunalen Nutzungsplänen gehören unter anderen der Rahmennutzungsplan, bestehend aus Zonenplan und Baureglement (Abs. 3 Bst. a). Gemäss dem Baureglement der Politischen Gemeinde Alt- Z.___, zuletzt revidiert am 10. Juli 2024, ist das Planungs- und Bauwesen sowie der Vollzug des Baureglements Sache des Gemeinderates. Gemäss Gemeindegesetz (sGS 151.2; abgekürzt GG) ist der Gemeinderat das oberste Leitungs- und Verwaltungsorgan der Gemeinde (Art. 89 Abs. 1 GG), fasst und vertritt seine Beschlüsse als Kollegium (Art. 90 Abs. 1 Bst. a GG), führt die Gemeinde und plant sowie steuert ihre Tätigkeit (Art. 90 Abs. 1 Bst. b GG).

4.5 Das Schreiben vom 24. November 2020 trägt den Briefkopf der Gemeinderatskanzlei der Politischen Gemeinde Alt-Z.___ und wurde vom Gemeinderatsschreiber unterzeichnet. Der Ratschreiber bzw. die Ratsschreiberin, gehört nicht dem Gemeinderat an, sondern ist dessen Sekretär bzw. Sekretärin und ist somit Teil der Verwaltung. In der Regel hat der Gemeindeschreiber bzw. die Gemeindeschreiberin Einblick in die gesamte Gemeindeverwaltung und ist damit – neben dem

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Gemeindepräsidenten bzw. der Gemeindepräsidentin – oft die am besten informierte Person. Neben den Aufgaben als Vorsteher bzw. Vorsteherin der Gemeindekanzlei kann er bzw. sie daher auch tatsächlich einen erheblichen Einfluss auf die Beschlüsse des Gemeinderats nehmen. Er wirkt häufig beratend mit, hat jedoch kein Stimmrecht (A. BAUMANN, Aargauisches Gemeinderecht, Zürich 2017, S. 280). Der Unterschriftsberechtigung nach Art. 102 GG, wonach der bzw. die Vorsitzende und die Schreiberin bzw. der Schreiber für den Rat in Kollektivunterschrift unterzeichnen, kommt für sich allein jedoch keine Funktion zu. Sie ist nur formaler Ausdruck der Vertretung der Gemeinde durch den Rat als Kollektivorgan (Botschaft und Entwurf der Regierung vom 11. März 2008 zum Gemeindegesetz, ABl 2008, S. 1351; HANS-RUDOLF ARTA, Die Zuständigkeitsordnung nach dem st.gallischen Gemeindegesetz in der politischen Gemeinde mit Bürgerversammlung, Diss. St.Gallen 1990, S. 290). Beim Gemeinderatsschreiber handelt es sich somit um eine Person der Gemeindeverwaltung, die im Planungs- und Bauwesen im Sinn von Art. 1 Abs. 1 PBG über keine Entscheidungskompetenz verfügt.

4.6 Weiter zu prüfen ist, ob die Fehlerhaftigkeit der Vertrauensgrundlage hinsichtlich der Zuständigkeit wie auch der Information für die Rekurrentin erkennbar war. Das fragliche Schreiben des Gemeinderatsschreibers war an den damaligen Rechtsvertreter der Rekurrentin gerichtet. Bei rechtskundigen Personen dürfen erhöhte Rechtskenntnisse vorausgesetzt werden. Der Rechtsanwalt, dessen Wissen dem Auftraggeber anzurechnen ist, sollte z.B. den Rechtsmittelweg überblicken, soweit dieser jedem Anwalt geläufig ist oder ins Spezialgebiet des betreffenden Anwalts fällt (B. WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 94). So geniesst eine Partei etwa keinen Vertrauensschutz, wenn sie oder ihr Rechtsvertreter die Mängel der Rechtsmittelbelehrung allein durch Konsultierung des massgebenden Gesetzestextes hätte erkennen können (BGE 129 II 134 f.). Für einen Rechtsanwalt muss ohne weiteres erkennbar sein, dass der Gemeindekanzlei bzw. dem Gemeinderatsschreiber keine Entscheidungskompetenz zukommt. Zu berücksichtigen ist zudem, dass Grundeigentümer im Kanton St. Gallen beim Erlass eines Rahmennutzungsplans weder nach dem früheren BauG noch nach dem neuen PBG benachrichtigt werden. Auch dieser verfahrensrechtliche Ablauf hätte dem Rechtsanwalt – spätestens nach Konsultation des Gesetzes – bewusst sein müssen. Entsprechend war die Mitteilung des Gemeinderatsschreibers offensichtlich falsch. Da die Äusserung offenbar von einer nicht zuständigen Stelle erfolgte, durfte sich die Rechtsvertretung bzw. die Rekurrentin nicht vorbehaltlos darauf verlassen. Dies gilt umso mehr, als die potenzielle Auszonung nach Auffassung der Rekurrentin einen erheblichen Eingriff in ihre Eigentumsrechte darstellt. Je schwerwiegender die betroffenen Interessen sind, desto sorgfältiger ist zu prüfen, inwieweit auf derartige Äusserungen Verlass ist. Die blosse Tatsache, dass die Rekurrentin ihren Sitz nicht in der fragliche Gemeinde hat, ändert daran nichts. Das Auseinanderfallen von Wohn- bzw. Geschäftssitz und Grundeigentum kommt häu-

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fig vor und erfordert daher vom Grundeigentümer besondere Aufmerksamkeit. Dies darf von der Rekurrentin, deren Gesellschaftszweck zudem im Erwerb und der Verwaltung von Grundstücken liegt, ohne Weiteres erwartet werden. Die Rekurrentin kann sich deshalb mangels einer Vertrauensgrundlage nicht auf den Vertrauensschutz berufen. Entsprechend war die Vorinstanz auch nicht verpflichtet, der Rekurrentin die Einsprachefrist im Sinn von Art. 30ter VRP wiederherzustellen. Entgegen der Ansicht der Rekurrentin liegt somit auch kein Eröffnungsmangel vor, so dass eine Nichtigkeit von vornherein zu verneinen ist. Ihre Einsprache vom 29. Oktober 2021 erging somit verspätet, weshalb die Vorinstanz zu Recht nicht darauf eingetreten ist. Die Rüge erweist sich als unbegründet.

5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Rekurrentin die Einsprachefrist verpasst hat, sich nicht auf den Vertrauensschutz berufen kann und die Vorinstanz zu Recht nicht auf die nachträgliche Einsprache eingetreten ist. Der Rekurs erweist sich deshalb als unbegründet und ist abzuweisen.

6.

6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 20.13.01 des Gebührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die amtlichen Kosten der Rekurrentin zu überbinden.

6.2 Der E.___ am 27. März 2025 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen.

7. Die Rekurrentin stellt ein Begehren um Ersatz der ausseramtlichen Kosten.

7.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und angemessen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschädigung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unterliegen auferlegt (Art. 98bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung

7.2 Da die Rekurrentin mit ihren Anträgen unterliegt, hat sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.

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