TVR 2019 Nr. 11

2.
2.1 Streitgegenstand bildet vorliegend die Frage, ob das Wohnhaus (…) auf der Liegenschaft Nr. X, welches im aktuellen kantonalen Hinweisinventar mit "bemerkenswert" verzeichnet ist, zu Recht in den Schutzplan der Natur- und Kulturobjekte der verfahrensbeteiligten Gemeinde aufgenommen und damit (integral) unter Schutz gestellt wurde. (…).

2.2 (…)

3.
3.1 Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör durch die Vorinstanz, indem sich diese nicht mit dem Vorbringen auseinandergesetzt habe, wonach das strittige Objekt nicht innert der von § 27 TG NHG gesetzten Frist unter Schutz gestellt worden sei; an dieser Rüge werde festgehalten. Darin sei - e contrario - eine Nicht-Unterschutzstellung zu erblicken, so dass auf diese nur bei qualifizierten Voraussetzungen des Widerrufs zurückgekommen werden dürfe.

3.2 und 3.3 (Feststellung, dass keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorliegt)

3.4 Mit Bezug auf die Umsetzungsfrist gemäss § 27 TG NHG ist der Auffassung der Vorinstanz zu folgen, dass diese Frist einer Unterschutzstellung gestützt auf §?10 Abs. 1 TG NHG nicht entgegengehalten werden kann. Gemäss § 27 TG NHG haben die Gemeinden die Anordnung gemäss § 10 innert 5 Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes zu treffen. Der Regierungsrat kann diese Frist ausnahmsweise verlängern. Bei der genannten Frist handelt es sich um eine Ordnungsfrist. So entschied das Verwaltungsgericht in TVR 2010 Nr. 5, dass sich der dortige Verfahrensbeteiligte als rechtsmittelberechtigte Organisation aufgrund von § 24 Abs. 2 TG NHG darauf verlassen könne, dass ihm Entscheide, ungeachtet dessen, ob sie mittels Verfügung oder über ein einzelnes konkretes Objekt oder im Rahmen einer planerischen Massnahme erfolgten, explizit und rechtzeitig eröffnet würden. Ohne eine solche Eröffnung des Schutzplans müsse sich der Verfahrensbeteiligte als rechtsmittelberechtigte Organisation in einem späteren Verfahren betreffend ein konkretes Objekt die Nicht-Aufnahme in den Schutzplan nicht entgegenhalten lassen. Vielmehr müsse dem Verfahrensbeteiligten zugestanden werden, dass er sich gegen einen späteren baurechtlichen Entscheid zur Wehr setzen und dass er den Schutzplan bzw. die Nicht-Unterschutzstellung im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens akzessorisch überprüfen lassen könne (vgl. TVR 2010 Nr. 5 E. 2.5). Diese Rechtsprechung ist auch vorliegend bei der Beurteilung der beschwerdeführerischen Vorbringen betreffend § 27 TG NHG zu beachten. Würde das Vertrauen einer Grundeigentümerschaft in die Nichtaufnahme einer Liegenschaft in den Schutzplan bei abgelaufener Frist nach § 27 TG NHG einbezogen bzw. höher gewichtet, würde die gemäss TVR 2010 Nr. 5 unabdingbare akzessorische Überprüfungsmöglichkeit vereitelt. Daraus ergibt sich, dass die Nichteinhaltung dieser Frist der Unterschutzstellung eines bestimmten, in denkmalpflegerischer Hinsicht schützenswerten Objekts nicht entgegengehalten werden kann, wenn seitens der zuständigen Gemeinde innert der 5-Jahresfrist nach § 27 TG NHG kein bewusster Entscheid im Sinne einer Nicht-Unterschutzstellung (z.B. durch Nichtaufnahme in einen Schutzplan oder mittels eines formellen Entscheids im Einzelfall) getroffen wurde. Sollte eine Gemeinde die 5-jährige Frist nach § 27 TG NHG nicht einhalten und innert dieser Frist die gebotenen Anordnungen im Sinne von § 10 TG NHG nicht treffen (z.B. keinen Schutzplan erlassen), wären gegebenenfalls aufsichtsrechtliche Massnahmen zu prüfen, ohne dass das Versäumen der Frist durch die Gemeinde direkt Auswirkungen auf den Entscheid über die Unterschutzstellung eines Einzelobjekts zeitigen würde. Andernfalls könnte eine gesetzlich gebotene Unterschutzstellung von möglichen Schutzobjekten bereits durch reines Untätigbleiben einer Gemeinde (etwa durch den nicht fristgemässen Erlass eines Schutzplans) vereitelt werden, was nicht Sinn und Zweck der Bestimmung von § 27 TG NHG sein kann (dem thurgauischen Recht ist auch eine dem zürcherischen Provokationsverfahren [vgl. § 213 des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes] entsprechende Regelung fremd).

4.
4.1 und 4.2 (…)

4.3 Wie nachfolgend dargestellt, kann allein gestützt auf die Stellungnahmen/Berichte des Amtes für Denkmalpflege einerseits und der Firma C/2 (= Nachfolgefirma der C AG) andererseits die Rechtmässigkeit einer integralen Unterschutzstellung des Wohngebäudes auf der Liegenschaft Nr. X nicht abschliessend beurteilt werden. Dessen ungeachtet ergeben sich aus diesen im Recht liegenden Berichten/Stellungnahmen immerhin ausreichend Anhaltspunkte dafür, dass die Schutzwürdigkeit des Gebäudeinnern verneint werden muss. (…)

4.4 (…)

5.
5.1 Zu prüfen ist weiter, ob die Schutzwürdigkeit des Gebäudes bzw. der Aussenhülle des Wohnhauses auf der Liegenschaft Nr. X aufgrund der im Recht liegenden Akten in rechtsgenüglicher Weise beurteilt werden kann.

5.2 Die verfahrensbeteiligte Gemeinde stützte sich im erstinstanzlichen (Verwaltungs-)Verfahren bei der Aufnahme des Wohnhauses in den Schutzplan bzw. beim Erlass ihres Einspracheentscheids vom 3. Dezember 2014 zum einen auf das Hinweisinventar und zum anderen auf eine Beurteilungsmatrix der damaligen Firma C AG vom 12. Juni 2012.

5.2.1 Im Hinweisinventar war die Liegenschaft im Jahr 2012 mit "Gesamtform erhaltenswert" eingestuft. Mit Inkrafttreten von §?43a RRV NHG per 1. Januar 2017 entspricht diese Kategorie neu der Einstufung "bemerkenswert". Gemäss § 43a Abs.?5 RRV NHG kann das Hinweisinventar insbesondere Informationen zu Bauten enthalten, welche durch ihre Stellung im Ortsbild oder ihre Wechselwirkung mit anderen Objekten von Bedeutung sein können; diese Bauten werden als "bemerkenswert" klassiert. Wie die Vorinstanz (…) zutreffend anmerkt, steht es einer Gemeinde grundsätzlich frei, auch solche "bemerkenswerten" Objekte unter Schutz zu stellen, wenn ein Objekt aufgrund seines Eigenwerts, seines Stellenwerts und/oder seines historischen Werts als schutzwürdig zu qualifizieren ist. Im ISOS ist das Wohnquartier, in welchem sich die Liegenschaft Nr. X befindet, mit dem Erhaltungsziel "B" aufgeführt. Das streitbetroffene Gebäude selbst ist unter Ziff. Y als "verwinkeltes Wohnhaus im Bauhausstil, (…)", lediglich als "Hinweis" vermerkt. (…). Vor diesem Hintergrund lässt sich aus der Einstufung im Hinweisinventar (als "Gesamtform erhaltenswert" bzw. "bemerkenswert") und dem Eintrag im ISOS nichts Aussagekräftiges für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit des streitbetroffenen Gebäudes als Einzelschutzobjekt oder unter dem Gesichtspunkt des Ortsbildschutzes ableiten.

5.2.2 Sodann stützte sich die verfahrensbeteiligte Gemeinde auf die Beurteilung der Firma C AG im Rahmen der Matrix vom 12. Juni 2012. In dieser Matrix wurden die Kriterien zur Schutzwürdigkeit "baukünstlerisch-architektonische Seltenheit", "siedlungsgeschichtlich wichtige Bedeutung", "ortsbaulich prägende Bedeutung" und "sozialgeschichtliche Seltenheit" als gegeben erachtet. Eine nähere Begründung für die Beurteilung dieser Kriterien enthält die Matrix der C AG vom 12. Juni 2012 nicht. Zwar ist einer Gemeindebehörde zuzugestehen, sich bei der Erarbeitung bzw. Revision eines Schutzplanes - nebst den vorhandenen Inventareinträgen - nicht zuletzt aus verwaltungsökonomischen Gründen auf eine derartige Beurteilungsmatrix einer externen Fachperson abzustützen. Der - als Erstinstanz gemäss §?10 TG NHG zuständigen - Gemeindebehörde steht auch beim Entscheid, welche Fachperson oder welches Gremium mit der Beurteilung zu beauftragen ist, ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Dieses Ermessen ist aber stets pflichtgemäss auszuüben (vgl. Bachmann, Denkmalgutachten, in: PBG aktuell 2017/3, S. 12). Ob ein Ermessen bei der Entscheidfällung pflichtgemäss ausgeübt wurde, muss alsdann von der zuständigen Rechtsmittelinstanz überprüfbar sein, was das Vorhandensein einer diesbezüglichen (nachvollziehbaren) Begründung bedingt. Da die Beurteilungsmatrix der C AG mit Bezug auf die einzelnen Objekte keine konkreten fachlichen Ausführungen/Begründungen enthält, stellt sie keinen Ersatz für den Amtsbericht einer Fachstelle, geschweige denn für ein (externes) Gutachten, und damit auch keine rechtsgenügliche Grundlage für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit dar. Auch aufgrund dieser Matrix kann somit nicht abschliessend über die Schutzwürdigkeit des streitbetroffenen Gebäudes befunden werden.

5.3 Die weiteren Stellungnahmen/Berichte, die sich zur Schutzwürdigkeit des Wohnhauses der Beschwerdeführer aussprechen, ergingen erst im Rahmen des darauffolgenden Rechtsmittelverfahrens. Am 18. Dezember 2014 erhoben die Beschwerdeführer Rekurs. Die Vorinstanz führte am 19. Mai 2017 einen Augenschein vor Ort durch. Im Rahmen dieses Augenscheins nahm die Vertreterin der Denkmalpflege, Dr. F, Stellung. (…) Gestützt auf diese mündlichen Ausführungen der Vertreterin der Denkmalpflege bejahte die Vorinstanz im Rekursentscheid vom 10. September 2018 die Schutzwürdigkeit des Wohngebäudes. Weitergehende Abklärungen wurden von der Vorinstanz im Rahmen des Rekursverfahrens nicht getätigt.

5.4 (…)

5.5 Den (…) Einschätzungen der C AG (Beurteilungsmatrix vom 12. Juni 2012), der Firma C/2 ([…] bauhistorischer Bericht vom 26. September 2018 und Stellungnahme vom 19. November 2018) sowie den Ausführungen des Amtes für Denkmalpflege (mündliche Ausführungen anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins vom 19. Mai 2017 und schriftliche Stellungnahmen vom 30. Oktober 2018, 15. Januar 2019 und 23. April 2019, eingereicht mit den jeweiligen Eingaben der Vorinstanz) lässt sich entnehmen, dass unterschiedliche Beurteilungen des bauhistorischen Werts bzw. der Schutzwürdigkeit des streitbetroffenen Wohnhauses auf der Liegenschaft Nr. X vorliegen. Der verfahrensbeteiligten Gemeinde - als für den erstinstanzlichen Entscheid über die Unterschutzstellung zuständigen Behörde (§ 10 TG NHG) - lag als fachliche Grundlage beim Entscheid über die Aufnahme der streitbetroffenen Liegenschaft in den Schutzplan nebst den Einträgen in den Inventaren lediglich die nicht näher begründete Beurteilungsmatrix der C AG vom 12. Juni 2012 vor. Auch nach Erhebung der Einsprache durch die Beschwerdeführer am 18. Dezember 2014 wurden durch die verfahrensbeteiligte Gemeinde keine weitergehenden Abklärungen zur Schutzwürdigkeit getätigt; das kantonale Amt für Denkmalpflege als kantonale Fachstelle (vgl. § 1 Ziff. 2 RRV NHG) wurde ebenfalls nicht beigezogen. Dieses nahm in der Folge erst im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens Stellung, so erstmals - mündlich - anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins vom 19. Mai 2017. Die Vorinstanz stützte sich beim Erlass der angefochtenen Entscheide bzw. für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit einzig auf diese mündliche, im Augenscheinprotokoll wiedergegebene Stellungnahme der Vertreterin des Amtes für Denkmalpflege. Eingehendere schriftliche Stellungnahmen seitens des Amtes für Denkmalpflege, in welchen auch auf die gegensätzlichen Auffassungen der Beschwerdeführer eingegangen wurde, erfolgten alsdann erst im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens.

5.6 Beim Amt für Denkmalpflege handelt es sich um die zuständige kantonale Fachstelle im Bereich des Denkmalschutzes (§ 1 Ziff. 2 RRV NHG, vgl. auch Engeler, Das Baudenkmal im schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 233 f.). Zu ihren Aufgaben gehört namentlich die Beratung von Behörden auf dem Gebiet der Denkmalpflege (vgl. https://denkmalpflege.tg.ch/amt.html/1249). Behördliche Fachstellen sind insbesondere bei der Abgabe von Amtsberichten und dergleichen zur Objektivität verpflichtet (vgl. Bachmann, a.a.O., S. 7, mit Verweis auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2016.00012 vom 11. August 2016, E.?2.3). Es gehört zu den Aufgaben der dem Amt für Denkmalpflege zugehörigen Fachpersonen, in konkreten Einzelfällen Amtsberichte bzw. „behördliche Gutachten" zu erstatten, auf deren Grundlage über die Schutzwürdigkeit bzw. eine Unterschutzstellung eines Objekts entschieden werden kann. Entsprechende Fachberichte sind jedoch schriftlich zu erstatten. Bloss mündlich abgegebene Fachmeinungen reichen nicht aus (vgl. Bachmann, a.a.O., S. 10, mit Hinweisen [zu Stellungnahmen von Fachrichtern]).

5.7 Die mündlichen Ausführungen der Vertreterin des Amtes für Denkmalpflege anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins vermögen bereits in formeller Hinsicht die Anforderungen an einen Fachbericht für eine Beurteilung der Schutzwürdigkeit des streitbetroffenen Objekts nicht zu erfüllen. Eine fachliche Beratung der verfahrensbeteiligten Gemeinde durch das Amt für Denkmalpflege fand, wie dargelegt, im erstinstanzlichen Verfahren beim Entscheid über die Unterschutzstellung der streitbetroffenen Liegenschaft bzw. über deren Aufnahme in den Schutzplan nicht statt. Die schriftlichen Stellungnahmen der kantonalen Fachstelle wurden - abgesehen von den mündlichen Äusserungen anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins - erst im Nachgang zu den angefochtenen Entscheiden vom 10.?September 2018 (Rekurs- und Genehmigungsentscheid) bzw. erst im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens abgegeben, das heisst zu einem Zeitpunkt, als sowohl die verfahrensbeteiligte Gemeinde als auch die Vorinstanz, zu welcher das Amt für Denkmalpflege organisatorisch gehört, über die Schutzwürdigkeit des Wohnhauses auf der Liegenschaft Nr. X bereits entschieden hatten. Inhaltlich vermitteln die Stellungnahmen des Amtes für Denkmalpflege sodann einen ausgeprägt prozessorientierten Eindruck. Zwar erscheint der von der Fimra C/2 in der Stellungnahme vom 19. November 2018 verwendete Begriff "Kampfschrift" für die Stellungnahme des Amtes für Denkmalpflege vom 30. Oktober 2018 als übertrieben. Jedoch fällt auf, dass das Amt für Denkmalpflege - als zur Objektivität verpflichtete Fachstelle - in seinen Stellungnahmen im vorliegenden Verfahren seine Argumente auffallend pointiert formuliert und eingehend auch zu den (teils rein rechtlichen) Ausführungen der Beschwerdeführer Stellung nimmt. So wird etwa in der Stellungnahme vom 15. Januar 2019 vom Amt für Denkmalpflege ausgeführt, es (das Amt) habe zu beurteilen, ob ein Objekt - aus denkmalpflegerischer Sicht - die Anforderungen im Sinne von § 2 Abs. 1 Ziff. 4 TG NHG erfülle. Die abschliessende rechtliche Würdigung obliege selbstverständlich dem Rechtsanwender. Die eigenen Beurteilungen bezeichnet das Amt für Denkmalpflege sodann als für die gesamtheitliche Unterschutzstellung eines Objekts als sachgemäss und aus verwaltungsökonomischer Sicht zweckmässig. Eine den Zweck überschiessende Aufwendung würde - so das Amt für Denkmalpflege weiter - keinen zusätzlichen Nutzen, sondern lediglich unnötige Aufwendungen für den Staat zur Folge haben. Abschliessend gelangte das Amt für Denkmalpflege zum Ergebnis, dass die Unterschutzstellung des Objekts (und damit nicht nur die Bejahung der Schutzwürdigkeit) zu Recht erfolgt sei.

5.8 Mit diesen Ausführungen nimmt das Amt für Denkmalpflege Stellung zur Beweiswertigkeit der eigenen Ausführungen. Dies zu beurteilen obliegt jedoch der für den Entscheid über die Unterschutzstellung zuständigen Behörde. Den Beschwerdeführern ist darin zuzustimmen, dass die Aufgabe der kantonalen Fachstelle einzig darin besteht, zu Fragen aus dem eigenen Fachgebiet (Denkmalpflege) Stellung zu nehmen, ohne eine rechtliche Würdigung vorzunehmen. Insgesamt begründen die offensichtlich auf das vorliegende Rechtsmittelverfahren ausgerichteten Ausführungen und Formulierungen des Amtes für Denkmalpflege zumindest gewisse Zweifel an dessen Objektivität, zu welcher es als kantonale Fachstelle verpflichtet wäre. Vor diesem Hintergrund bilden die Stellungnahmen und Beurteilungen des Amtes für Denkmalpflege keine geeignete Grundlage für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit des streitbetroffenen Objekts. Ebenfalls keine geeignete Beurteilungsgrundlage stellen aber auch der bauhistorische Bericht der Firma C/2 vom 26. September 2018 und deren Stellungnahme vom 19. November 2018 dar. Zwar sind auch ein von einem privaten Beteiligten eingeholtes Parteigutachten oder entsprechende Fachberichte nicht von vornherein unbeachtlich und einer Beweiswürdigung zu unterziehen (vgl. TVR 2018 Nr. 15 E. 3.5). Jedoch wurde der bauhistorische Bericht der Firma C/2 von den Beschwerdeführern im Hinblick auf die Beschwerdeerhebung eingeholt und vermag bereits unter diesem Gesichtspunkt nicht als objektive Beurteilungsgrundlage zu dienen. Dasselbe gilt für die mit der Replik vom 27. November 2018 eingereichte Stellungnahme der Firma C/2 vom 19. November 2018. Nicht als rechtsgenügliche Beurteilungsgrundlage dient sodann auch die Beurteilungsmatrix der C AG vom 12. Juni 2012, mit welcher zwar bestätigt wird, dass das streitbetroffene Objekt gewisse Beurteilungskriterium für die Annahme eines Schutzobjektes erfüllt, dies jedoch ohne dass diese Einstufungen näher begründet wurde.

5.9 Vorliegend fehlt es somit an einer ausreichenden objektiven Grundlage für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit des Wohnhauses bzw. der Gebäudehülle auf der Liegenschaft Nr. X. Insbesondere lässt sich aufgrund der Stellungnahmen des Amtes für Denkmalpflege angesichts der nicht von der Hand zu weisenden Einwände der Beschwerdeführer bzw. der von ihnen vorgelegten Ausführungen der Firma C/2 nicht abschliessend beurteilen, ob es sich beim streitbetroffenen Gebäude um ein "herausragendes Objekt" handelt, welches den Schutz verdient. Insbesondere fehlt auch eine nachvollziehbare Auseinandersetzung mit möglichen anderen Objekten in der verfahrensbeteiligten Gemeinde aus dieser Zeit (…). Auch eine umfassende Verhältnismässigkeitsprüfung bzw. eine Beurteilung der Zumutbarkeit der Unterschutzstellung (Engeler, a.a.O., S. 188; TVR 2016 Nr. 9 E. 3.3) lässt sich aufgrund der im Recht liegenden Akten nicht in rechtsgenüglicher Weise vornehmen. An einer ausreichenden Beurteilungsgrundlage mangelte es bereits im Zeitpunkt des Einspracheentscheids der verfahrensbeteiligten Gemeinde vom 3. Dezember 2014, nachdem die Matrix vom 12. Juni 2012 keine näheren Angaben zur Beurteilung der einzelnen Schutzwürdigkeitskriterien im konkreten Fall enthielt, um in fachlicher Hinsicht die in der Einsprache vom 7. Juni 2012 vorgebrachten Rügen mit der gebotenen Tiefe zu beurteilen. Wie dargestellt, wurde von der verfahrensbeteiligten Gemeinde trotz der Einspracheerhebung auch weder eine Stellungnahme des Amtes für Denkmalpflege noch ein (externes) Gutachten zur Schutzwürdigkeit eingeholt. Damit stellt sich die Frage, ob im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens durch das Verwaltungsgericht ein gerichtliches Gutachten einzuholen ist. Zu beachten ist dabei die primäre Kompetenz der Gemeinde zum Erlass eines Schutzentscheides (§ 10 TG NHG). Mangels ausreichender Grundlagen für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit, obliegt es nicht dem Verwaltungsgericht als zweiter Rechtsmittelinstanz, das Gutachten in Auftrag zu geben und den Schutzentscheid selbst zu fällen; vielmehr ist das Verfahren vollumfänglich an die verfahrensbeteiligte Gemeinde zurückzuweisen (vgl. Bachmann, a.a.O., S. 11). Diese wird, sollte sie an der Unterschutzstellung der Gebäudehülle des Wohnhauses auf der Liegenschaft Nr. X festhalten, ein Gutachten bei einer externen Fachperson über die Schutzwürdigkeit des streitbetroffenen Objekts, das heisst der Gebäudehülle, einzuholen haben, um in der Folge gestützt darauf über die Unterschutzstellung erneut zu entscheiden. Auch diesbezüglich erweist sich die Beschwerde als begründet.

Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2018.124/E vom 11. September 2019