ROBIN/CONSEIL D'ETAT, Commune de Tolochenaz, Préfet du district de Morges

A.

Le Conseil communal de Tolochenaz (ci-après: le conseil communal) a été convoqué le lundi 20 juin 2016 à 20 heures pour se prononcer notamment sur les préavis municipaux suivants:

– 04-2016: demande de crédit de 3'600'000 fr. pour l'achat d'un ensemble de bâtiments au centre du village de Tolochenaz et étude du projet de leur mise en valeur en vertu d'un usage public;

– 05-2016: adoption du plan de quartier "En Cornachon" (nouveau quartier de 520 habitants).

Le préavis municipal 05-2016 a été adopté lors de cette séance. Directement après ce vote, le conseil communal a décidé de soumettre cet objet au corps électoral de la commune ("référendum spontané", prévu par l'art. 83 du règlement du conseil communal).

Puis, peu après minuit – soit le 21 juin 2016 –, le conseil communal a adopté le préavis municipal 04-2016. Pour cet objet, il a refusé le référendum spontané.

Une demande de référendum, signée par un nombre suffisant d'électeurs, a été déposée à l'encontre de la décision du conseil communal sur le préavis municipal 04-2016.

B.

La date de la votation sur ces deux objets a été fixée au 27 novembre 2016 (date déjà réservée pour la votation sur l'initiative populaire fédérale "Sortir du nucléaire").

C.

Le 13 octobre 2016, la Municipalité de Tolochenaz (ci-après: la municipalité) a adressé aux électeurs de la commune une lettre d'une page au sujet de la "double votation du 27 novembre 2016", signée par les cinq membres de cette autorité. Cette lettre recommandait de voter deux fois "oui" et elle indiquait en particulier que chaque mercredi soir pendant cinq semaines, la municipalité accueillerait les intéressés pour présenter les projets et répondre aux questions. Dans la même enveloppe, la municipalité a ajouté un dépliant édité par le "Comité 2x OUI" (format A5, 4 pages) qui énonce "dix bonnes raisons de voter 2x OUI". Dans sa lettre, la municipalité encourage en outre les électeurs intéressés à visiter le site internet du "Comité 2x OUI" (www.faisons-vivre-tolochenaz.ch).

Le "Comité référendaire 2 X NON" (c/o Gérard Robin) a ensuite rédigé une lettre destinée à l'ensemble des électeurs de la commune, qui a été envoyée le 31 octobre 2016, l'achat des enveloppes et les frais d'affranchissement étant pris en charge par la commune. Dans cette lettre, signée par Cyril Duc et Gérard Robin, le double "non" est recommandé.

D.

Les électeurs ont reçu le matériel de vote à partir du 3 novembre 2016. La brochure, au format A5, comporte les explications suivantes:

– "L'essentiel en bref" (2 pages), soit un résumé de l'historique et des buts de chacun des deux projets;

– l'argumentaire du Comité 2x OUI (2 pages);

– les "recommandations de la Municipalité" (1/2 page);

– l'argumentaire des opposants au plan de quartier "En Cornachon" suivi de l'argumentaire du comité référendaire, relatif au second projet (2 pages au total, rédigées par le comité référendaire que la municipalité avait invité à remettre un texte à cette fin).

E.

Le 4 novembre 2016, Gérard Robin, Cyril Duc et Pierre-François Duc, agissant pour le "Comité 2x NON", ont écrit à la Préfète du district de Morges (ci-après: la préfète) en demandant le report du scrutin à cause d'irrégularités dans le matériel de vote adressé aux électeurs. La préfète a enregistré cette lettre comme un recours, qui a été transmis au Service juridique et législatif (SJL) chargé de l'instruction pour le Conseil d'Etat.

F.

Le résultat des votations communales du 27 novembre 2016 sont les suivants, selon le procès-verbal établi le jour-même par le bureau électoral:

"Electeurs inscrits: 1276

Cartes des vote reçues: 797

Objet n° 1, adoption du plan de quartier "En Cornachon" (préavis municipal n° 05-2016)

Bulletins rentrés: 774

Bulletins blancs: 1

Bulletins nuls: 2

Bulletins valables: 771

Oui: 389

Non: 382

Taux de participation: 60.71 %

Objet n° 2, Crédit de 3'600'000 fr. pour l'achat d'un ensemble de bâtiments (préavis municipal n° 04-2016)

Bulletins rentrés: 777

Bulletins blancs: 4

Bulletins nuls: 2

Bulletins valables: 771

Oui: 396

Non: 375

Taux de participation: 60.94 %"

G.

Le 29 novembre 2016, les électeurs Hugues Salomé, Jean-Claude Crottaz et Frédéric Glassey ont adressé à la préfète un recours contre le résultat des votations communales..

H.

Le préfète, qui avait assisté au dépouillement, a transmis son rapport au SJL le 20 décembre 2016. La veille, elle avait procédé à un recomptage des bulletins et constaté que les scrutateurs n'avaient commis aucune erreur de comptage. Elle avait aussi entendu les recourants dans leurs explications. Par ailleurs, elle avait appris auparavant du greffe municipal que le nombre de cartes de vote reçues était de 792 et non pas de 797 (contrôle effectué par le greffe, et non par le bureau électoral, le lendemain du vote).

I. Le Conseil d'Etat a joint les deux causes (recours du 4 novembre 2016 contre la préparation des votations et recours du 29 novembre 2016 contre le résultat des votations) et, dans sa séance du 15 mars 2017, il a rendu une décision rejetant les deux recours (cette décision porte la date du 22 mars 2017 et son dispositif a été publié dans la Feuille des avis officiels du 24 mars 2017). Dans les motifs de cette décision, le Conseil d'Etat a notamment considéré ce qui suit:

A propos du premier recours:

Consid. III/b: "En l'espèce, la brochure contient en premier lieu l'énoncé des questions posées à l'électeur. Ensuite, en pages 2 et 3, elle expose l'historique des deux projets ainsi qu'une partie "explicative" présentant ces derniers sous un jour particulièrement favorable. Ensuite, on y trouve un argumentaire [de] deux pages élaboré par le Comité 2X Oui, qui soutient les objets soumis à la population. Ce texte dense, avec une police d'écriture très petite comparée à celle utilisée dans les autres parties de la brochure, comporte "Dix bonnes raisons de voter deux fois OUI" et la référence, en gras, au site internet www.faisons-vivre-tolochenaz.ch. A la suite de cet argumentaire figure la recommandation de vote de la Municipalité, puis la brochure se termine par l'argumentaire des opposants.

Formellement, le simple fait d'inclure dans la brochure officielle la propagande d'un groupe d'influence différent du Comité expressément mentionné à l'art. 24 al. 3 LEDP viole cette disposition qui fixe de façon limitative qui est admis à s'exprimer dans le matériel de vote officiel. Cela étant, on constate également que la brochure ne contient pas de partie réellement dédiée à l'avis des autorités. C'est l'avis du Comité 2X Oui qui en tient lieu. La Municipalité aurait pu faire siens les arguments dudit Comité et les intégrer dans la brochure. Elle a commis une maladresse en ne le faisant pas.

Cela étant, la brochure explicative ne s'en trouve pas pour autant déséquilibrée, puisqu'elle comporte toujours, comme cela est admis par l'article 24 LEDP, les arguments en faveur et en défaveur du projet, lesquels tiennent tous deux sur deux pages de la brochure et sont comparables dans leur présentation, même si celui du Comité 2X Oui a une police de caractère légèrement plus petite que celle utilisée par les référendaires […]. L'électeur qui lisait la brochure était ainsi à même d'y trouver les éléments nécessaires à forger son opinion. De surcroît, rien ne permet de penser que le fait que l'argumentaire en faveur du projet émane du Comité 2X Oui, et non de la Municipalité, ait pu influer d'une quelconque manière sur le choix des électeurs. Au contraire, on peut raisonnablement admettre que s'il avait été repris par la Municipalité, il aurait alors revêtu un caractère officiel qui lui aurait conféré un poids supplémentaire auprès du corps électoral.

Au demeurant, il ressort des déterminations de la Municipalité du 9 novembre 2016 que celle-ci n'a pas sciemment voulu avantager le camp des soutiens au projet plutôt que celui des opposants dans la construction de la brochure, mais qu'elle a veillé à réserver une place égale à chacun, respectant ainsi, si ce n'est la forme, du moins l'esprit de l'article 24 LEDP.

On doit donc retenir que, même si une irrégularité formelle a été commise par la Municipalité en présentant la brochure de la sorte, celle-ci n'était pas de nature à influer sur la libre formation de l'opinion des électeurs communaux."

Consid. V: "a) Les recourants reprochent à la Municipalité d'avoir manqué d'objectivité durant la campagne. Ils mettent en particulier le doigt sur les arguments suivants:

– la Municipalité aurait convoqué la presse pour vanter le projet;

– elle a envoyé sous pli personnel à chaque électeur un courrier contenant un dépliant du Comité 2X Oui;

- elle aurait organisé cinq soirées de rencontre avec la population pour vanter le projet;

– le Syndic a participé à un débat contradictoire organisé par le Journal de Morges;

– elle a créé un lien sur son site Internet vers celui du Comité 2X Oui;

– sa photo apparaît sur un dépliant distribué par le Comité 2X Oui le 16 novembre 2016.

b) […] Les recourants n'avancent aucun élément concret permettant de penser que la conférence de presse organisée aurait été utilisée comme un outil de propagande, ou que la Municipalité aurait manqué à son devoir d'objectivité dans ce cadre.

c) […] La Municipalité a également financé l'envoi à l'ensemble de la population communale d'un argumentaire rédigé par le Comité 2X Non. L'égalité des armes a ainsi là encore été respectée.

d) […] Les soirées de rencontre avec la population ont été organisées par le Comité 2X Oui, et non par la Municipalité. Certains de ses membres ont certes accepté de participer à ces soirées. Toutefois, là encore, les recourant n'indiquent pas que ces derniers auraient, à ces occasions, manqué à leur devoir d'objectivité […]. Rien ne permet d'affirmer que le Syndic aurait [en participant à un débat contradictoire] violé son devoir d'objectivité.

e) Le site internet officiel de la Commune, www.tolochenaz.ch, promouvait jusqu'aux votations, sous le titre "Votations du 27 novembre 2016, Informations complémentaires http://www.faisons –vivre-tolochenaz.ch", le site internet du Comité 2X Oui. Aucune mention n'était faite en revanche de l'existence du Comité 2X Non.

Ce renvoi peut être assimilé à la maladresse commise dans le cadre de l'élaboration de la brochure explicative. […] Cette manière de faire est certes sujette à caution, mais pour les mêmes raisons invoquées sous chiffre III ci-dessus à propos de la brochure, on ne saurait affirmer qu'elle ait pu fausser la formation de la volonté des électeurs. Au contraire, en ne reprenant pas l'argumentaire du Comité 2X Oui sur le site de la Commune, la Municipalité s'abstenait également de lui conférer un caractère officiel qui aurait renforcé son poids auprès de l'opinion. […]

f) Enfin, le dépliant envoyé aux électeurs le 18 novembre 2016 contient certes la photographie de la Municipalité, mais émane clairement du Comité 2X Oui. La Municipalité ne peut ainsi se voir reprocher une démarche sur laquelle elle n'a eu aucune prise."

A propos du second recours:

Consid. VI.: "[Dans son rapport, la préfète] constate en particulier qu'un recomptage des bulletins a été effectué et a permis de constater que le bureau électoral communal n'avait commis aucune erreur de comptage. Ce dernier a d'ailleurs procédé lui-même à plusieurs vérifications après avoir constaté que le résultat était serré […]. Quant à la différence entre le nombre de cartes de vote enregistrées (797 selon le PV du Bureau électoral, nombre ramené à 792 selon le rapport préfectoral, qui conclut également à ce que cette erreur de comptage n'a eu aucune incidence sur l'issue du scrutin) et le nombre de bulletins valables (771 pour l'objet relatif au plan de quartier), elle peut s'expliquer uniquement de deux manières: soit, comme le relève le rapport préfectoral, par le fait que certains électeurs n'ont pas systématiquement exercé leurs droits de vote sur les trois scrutins ouverts le jour en question (deux objets communaux et un objet fédéral), soit par la disparition d'un certain nombre de bulletins. Aucun élément du dossier ne permet d'étayer cette second hypothèse, que la Préfète, pourtant présente lors du dépouillement, n'évoque même pas. En revanche, son rapport fait mention d'indications de scrutateurs selon lesquels certains électeurs n'avaient voté que pour l'un ou l'autre des objets en votation, ce qui explique la différence. En définitive, on doit constater que le travail de vérification approfondi effectué par la Préfète n'a permis de déceler aucune irrégularité lors du dépouillement propre à remettre en cause le résultat du scrutin du 27 novembre 2016."

J. Gérard Robin a adressé le 31 mars 2017 à la Cour constitutionnelle un recours contre la décision du Conseil d'Etat. Il demande à la Cour d'annuler la décision du Conseil d'Etat, de déclarer les votations communales du 27 novembre 2016 non valides et de dire "qu'elles doivent être revotées séparément pour exclure tout risque de pression ou de corruption pouvant nuire à la libre formation de l'opinion des citoyennes et citoyens".

Dans sa réponse, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. La municipalité prend les mêmes conclusions. Le recourant a répliqué, sans modifier sur le fond ses conclusions.

K. Par décision du 8 mai 2017, la Cour constitutionnelle a admis la requête d'effet suspensif présentée par le recourant, en tant que le recours vise la décision du conseil communal sur le préavis n° 04-2016.

L. Dans son rapport au SJL du 20 décembre 2016, la préfète avait relevé que le lendemain du scrutin, le greffe municipal avait constaté que sept cartes de vote "CH-VD-CO" n'avaient pas été prises en compte par le bureau électoral. La préfète avait alors obtenu une explication et elle a exposé ce qui suit dans son rapport (p. 5):

"Un certain nombre d'enveloppes de vote jaunes avec la mention CO (destinées aux étrangers) a été remis à des personnes de nationalité suisse (CH-VD-CO). Il s'agissait de personnes qui se présentaient au guichet communal en informant qu'elles avaient perdu leur matériel de vote. Alors, une nouvelle carte avec un numéro identique à l'ancien, a été imprimée par l'administration communale. Cette nouvelle carte a été remise aux personnes concernées accompagnée malencontreusement d'une enveloppe jaune CO destinée aux étrangers. Cette information n'a pas été transmise au bureau électoral.

A noter que contrairement à ce que stipule l'art. 24 RLEDP, ces nouvelles cartes de vote ne portaient pas la mention "DUPLICATA" et un nouveau numéro d'électeur. Le bureau électoral ne pouvait donc pas savoir qu'il s'agissait de cartes duplicata officielles."

Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat a expliqué que les sept cartes de vote CH-VD-CO accompagnées d'une enveloppe CO avaient sans doute été écartées à tort. Le juge instructeur a dès lors demandé au Conseil d'Etat de faire contrôler, par la préfète et le bureau électoral, si les sept électeurs concernés avaient voté deux fois (avec la première carte de vote puis avec le duplicata); si tel n'étaient pas le cas, un dépouillement complémentaire devait être effectué.

Le 17 mai 2017, le SJL a répondu qu'aucun des sept électeurs n'avait exercé son droit de vote plus d'une fois. Selon le procès-verbal établi par la préfète le 9 mai 2017, en prenant en compte les sept enveloppes "duplicata", chacun des deux objets obtient cinq "oui" supplémentaires; les deux autres enveloppes étaient vides.