GE.2026.0035

1. La décision attaquée a été rendue en application de la LInfo. Dès lors qu'elle émane d'une autorité communale, elle est uniquement susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 27 LInfo; art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Le recours a été déposé auprès de l'autorité compétente dans le délai légal et il répond aux exigences formelles prévues par la loi. Il y a lieu d'entrer en matière.

2. a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les autorités, respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo).

b) Concernant les informations transmises sur demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV, soit aux art. 15 à 17 LInfo (al. 2).

Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (CDAP GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid. 2c; GE.2022.0175 du 11 décembre 2023 consid. 3b; Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9). La loi ne vise pas seulement les documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle (CDAP GE.2023.0162 précité consid. 2c; GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 5a).

Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin (CDAP GE.2022.0175 du 11 décembre 2023 consid. 3b; GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 5a). Plusieurs indices permettent de considérer un document comme achevé. Il s'agit par exemple de la signature ou de l'approbation d'un document, même si inversement, l'absence de signature ou d'approbation ne signifie pas automatiquement qu'un document n'est pas achevé (CDAP GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b). Au contraire, on peut donner comme exemples de documents inachevés des textes raturés ou annotés, la version provisoire d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance (GE.2025.0278 du 27 février 2026 consid. 2b et les références citées).

Les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont expressément exclus du droit à l'information garanti par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo). L'art. 14 du règlement du 25 septembre 2003 d'application de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1), précise que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité collégiale. Par analogie avec l'art. 9 al. 2 Llnfo, les échanges, par exemple des courriels, émanant d'un service de l'administration avec un tiers externe peuvent aussi être considérés comme des documents internes selon les circonstances (CDAP GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 5e). En effet, pour la bonne gestion, il est nécessaire que les informations puissent circuler librement et que les divers intervenants professionnels n'aient pas à redouter d'intervention extérieure au stade de l'échange d'informations (CDAP GE.2025.0235 du 4 décembre 2025 consid. 4b; GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 5b; GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b, et les références).

Dans le cadre de l'application de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur la transparence (LTrans; RS 152.3), qui prévoit de manière générale une réglementation analogue à celle de la LInfo, il a été admis que certains documents électroniques non destinés à être communiqués à l'extérieur de l'administration devaient parfois être traités comme des documents officiels accessibles aux tiers intéressés. La jurisprudence fédérale est parvenue à cette conclusion à propos des indications figurant dans l'agenda électronique Outlook d'un haut fonctionnaire fédéral (le chef de l'armement) – à l'exception des entrées de nature purement privée (ATF 142 II 324). Cette jurisprudence ne concernait cependant pas la messagerie Outlook, à savoir les échanges entre le chef d'office et ses collaborateurs, et la qualification de document officiel a été retenue parce que l'agenda constituait, pour l'organe de l'administration, un outil de gestion central influençant toute l'activité de l'office, et non pas un simple aide-mémoire. Cette jurisprudence fédérale ne saurait être invoquée de manière générale pour justifier une consultation d'échanges électroniques internes à l'administration (concernant par exemple la gestion quotidienne de problèmes informatiques, voir notamment à ce propos le commentaire de l'ATF 142 II 324 par Christoph Auer in ZBl 118/2017 p. 92; CDAP GE.2018.0048 du 6 novembre 2018 consid. 3).

c) L'art. 8 al. 1 LInfo prévoit que sont en principe accessibles, outre les documents officiels (au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo), les "renseignements" et "informations" détenus par les organismes soumis à la loi (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV, soit aux art. 15 à 17 LInfo (al. 2). Les notions de "renseignements" et "informations", synonymes, sont larges; les renseignements peuvent porter sur des activités des autorités comme sur des documents qu'elles produisent. Dans un arrêt GE.2017.0114 du 12 novembre 2018, la Cour de céans a notamment retenu que la LInfo permet aussi au public de requérir des renseignements sur l'activité de l'administration qui ne ressortent pas d'un document officiel (consid. 4b/bb).

Lorsque l’autorité intimée rend plausible l’inexistence des documents officiels requis, elle doit alors interpréter la demande en ce sens qu’elle tend à l’obtention d’un renseignement (CDAP GE.2025.0209 du 18 novembre 2025 consid. 2c; GE.2022.0267 du 25 août 2023 consid. 3b). Cela étant, de manière générale, les raisons qui rendent peu vraisemblable l'existence des documents requis sont également de nature à faire douter de ce que l'autorité intimée dispose des informations correspondantes (CDAP GE.2022.0267 du 25 août 2023 consid. 3b). Par ailleurs, les renseignements ou informations à communiquer en vertu de la LInfo s'entendent dans un sens purement factuel (ou objectif). L'autorité doit renseigner sur les mesures qu'elle a prises ou n'a pas prises dans un cas concret; elle n'a en revanche pas à expliquer les choix opérés (d'un point de vue subjectif), en répondant à des questions se rapportant aux motifs de ses actes ou de son inaction (CDAP GE.2022.0267 du 25 août 2023 consid. 2b et 3b).

d) Le droit à l'information institué par la LInfo n'est pas absolu. Le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17) prévoit en particulier ce qui suit:

"Art. 15 Autres lois applicables

Les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d'auteur.

Art. 16 Intérêts prépondérants

1 Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.

2 Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque:

a. la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des autorités;

b. une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;

c. le travail occasionné serait manifestement disproportionné;

d. les relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.

3 Sont réputés intérêts privés prépondérants:

a. la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;

b. la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;

c. le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.

4 Une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement.

5 Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette même loi.

Art. 17 Refus partiel

1 Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.

2 L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."

e) Selon l'art. 10 al. 1 LInfo, la demande d'information n'est soumise à aucune exigence de forme; elle n'a pas à être motivée, mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché. L'EMPL précise à cet égard qu'étant donné l'examen parfois approfondi qui doit être mené face à une demande (pesée des intérêts en présence, caractère officiel du document selon les critères établis, caviardage éventuel de données personnelles sensibles), la demande doit être suffisamment précise pour permettre aux autorités de procéder à l'examen en question et de trouver le document officiel demandé (cf. Bulletin du Grand Conseil septembre-octobre 2002 p. 2649 ad art. 10).

En droit fédéral, l'art. 10 al. 3 LTrans prévoit dans le même sens que "la demande doit être formulée de manière suffisamment précise" (cf. également art. 7 al. 2, 1ère phrase, de l'ordonnance fédérale du 24 mai 2006 sur le principe de la transparence dans l'administration [OTrans; RS 152.31], dont il résulte que la demande "doit contenir des indications suffisantes pour permettre à l’autorité d’identifier le document demandé"; voir aussi le Message du Conseil fédéral relatif à la LTrans du 12 février 2003, FF 2003 1807, ch. 2.3.2.1 p. 1861).

L'exigence d"indications suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché" exclut a priori que la LInfo puisse ouvrir la porte à des recherches indéterminées de documents ou de moyens de preuve (fishing expedition). Une requête qui ne constituerait qu'un prétexte à une recherche indéterminée de moyens de preuve pourrait relever de l'abus de droit (cf. ATF 141 III 119 consid. 7.1, concernant une demande fondée sur l'art. 8 LPD; voir aussi arrêt TF 4A_277/2020 du 18 novembre 2020; sur le plan cantonal, CDAP GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid. 2f; GE.2020.0080 du 19 février 2021 consid. 2b/bb).

Il convient enfin de relever que dans l'application de la LInfo, une certaine rigueur ou un certain formalisme s'imposent. Une demande vague ou indifférenciée, tendant à obtenir de l'administration non seulement des renseignements mais aussi des explications sur la manière de traiter certains problèmes techniques ou informatiques, n'implique pas l'obligation de mettre à disposition du requérant tous les documents, textes, procès-verbaux, etc. relatifs aux problèmes visés (CDAP GE.2018.0048 du 6 novembre 2018 consid. 2).

f) En lien avec des demandes de production de documents, la CDAP a déjà eu l'occasion de dire que la preuve de l'existence d'un document est difficile à apporter pour la personne qui n'a précisément pas accès aux dossiers de l'administration (cf. GE.2020.0080 du 19 février 2021 consid. 2b/cc; cf. aussi François Chaix, Le principe de la transparence de l’administration dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, Actes du 4ème colloque scientifique ASDPO, 17 janvier 2020, p. 64). La CDAP a aussi relevé qu'une preuve stricte de l'inexistence des documents ne peut pas être exigée, s'agissant de faits négatifs (GE.2022.0267 du 25 août 2023 consid. 3a). La Cour a retenu, au final, qu'il fallait tenir compte du fait que l'administration était de manière générale liée par le principe de la bonne foi et qu'en l'absence d'indices allant dans un autre sens, ses affirmations en lien avec l'inexistence de documents devaient être admises comme probantes (GE.2025.0377 du 4 juin 2026 consid. 2c et 3; GE.2024.0374 du 13 mars 2025 consid. 4; GE.2020.0080 du 19 février 2021 consid. 2b/c; voir aussi TF 1C_406/2016 du 15 février 2017 consid. 3.3).

3. a) En l'espèce, le recourant reproche tout d'abord à l'autorité intimée de ne pas l'avoir renseigné "le plus complètement possible sur les plateformes intercommunales mentionnées par Mme la Municipale Kämpf au Conseil communal", alors qu'en note de bas de page il mentionnait comme renseignements et documents attendus: "organisateur, communes participantes, agenda, liste des documents élaborés ou partagés, y compris PV ou comptes-rendus, descriptions de postes des personnes de l'administration veveysane participantes, etc.".

L'autorité intimée estime avoir répondu de manière satisfaisante en indiquant que les plateformes auxquelles le recourant faisait référence étaient des rencontres intercommunales de juristes en charge de dossiers Llnfo. Elle souligne en outre que la mention par le recourant des "plateformes intercommunales dans lesquelles votre service participe", était trop peu précise, puisque cette demande ne permettait pas d'identifier les propos attribués à la municipalité, ni les documents officiels auxquels le recourant faisait référence.

Il est vrai que les termes employés par le recourant dans sa demande n'étaient pas très clairs. Cela étant, l'autorité intimée a répondu à la demande du recourant, par la décision du 13 janvier 2026, en indiquant que ces plateformes correspondent à de simples rencontres intercommunales de juristes en charge des dossiers Llnfo. Elle a ainsi, de fait, procédé à l'identification des plateformes visées.

L'autorité intimée considère aussi que la demande du recourant s'apparente à une recherche exploratoire et indéterminée d'informations et que celui-ci semble ignorer lui-même la nature précise des documents sollicités, voire leur existence.

Il est incontestable que la mention "le plus complètement possible" est excessivement vague. Toutefois la note ajoutée par le recourant, à savoir "organisateur, communes participantes, agenda, liste des documents élaborés ou partagés, y compris PV ou comptes-rendus, descriptions de postes des personnes de l'administration veveysane participantes", est assez précise pour que l'autorité intimée puisse entrer en matière. Il convient ainsi d'examiner individuellement les documents et renseignements requis, de déterminer si le refus de transmission de l'autorité intimée se justifie pour une autre raison (nature officielle ou interne, ou atteinte à la sphère privée des collaborateurs de l'autorité intimée, comme celle-ci le soutient) ou non. Les éléments au sujet desquels des renseignements ou des documents ont été requis sont les suivants:

- "organisateur": la requête du recourant n'est pas claire; on ne sait pas si l'information requise concerne un particulier ou une collectivité publique. Il convient de renvoyer la demande à l'autorité intimée pour qu'elle fasse préciser ce point au requérant et qu'elle se détermine ensuite sur sa demande;

- "communes participantes": il s'agit d'une information dont la communication ne porte atteinte à aucun intérêt privé ou public. Le recours doit être admis sur ce point et la commune transmettra cette information au recourant;

- "agenda": la requête du recourant n'est pas claire; on ne sait pas quel est le document visé, qui pourrait être tant l'agenda professionnel de certains collaborateurs de l'autorité intimée que le calendrier des séances ou l'ordre du jour des séances des juristes précités. Il convient de renvoyer la demande à l'autorité intimée pour qu'elle fasse préciser ce point au requérant et qu'elle se détermine ensuite sur sa demande;

- "liste des documents élaborés ou partagés, y compris PV ou comptes-rendus": selon l'autorité intimée, aucun document officiel n'est élaboré, établi, ni a fortiori échangé lors des séances entre juristes. Les éléments éventuellement liés à ces rencontres relèveraient exclusivement de documents internes ou personnels des collaborateurs participants. Aucun élément au dossier ne permet de douter des affirmations de l'autorité intimée. Le recourant ne les a lui-même pas remises en question. Ces rencontres de juristes ne relevant par ailleurs pas de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) ou d'un autre texte réglementaire, il paraît naturel qu'elles fonctionnent de manière moins formelle que d'autres organismes. Ainsi rien ne permet de penser que l'autorité intimée dissimulerait des documents officiels élaborés ou partagés lors de ces séances. Il y a ainsi lieu de considérer que l'autorité intimée n'avait pas de documents à transmettre au recourant à ce propos;

- "descriptions de postes des personnes de l'administration veveysane participantes": il apparaît que la communication de descriptions de postes sans que les noms des personnes concernées n'y figurent ne porte pas atteinte à la sphère privée des collaborateurs de l'autorité intimée. Le recours doit être admis sur ce point et la commune transmettra cette information au recourant.

b) Dans sa demande 4, le recourant souhaitait savoir si, dans quatre affaires Llnfo traitées par la CDAP, la municipalité avait requis un avis ou des recommandations du Préposé cantonal à l'information (APDI). Si tel était le cas, il demandait l'accès aux échanges écrits correspondants. À défaut, il souhaitait être renseigné sur les raisons pour lesquelles il aurait été renoncé à solliciter l'APDI, au profit d'un conseil juridique externe.

Dans la décision attaquée, l'autorité intimée a refusé de répondre en invoquant de manière générale que la communication d'informations relatives à la gestion de ces affaires pourrait perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement de l'autorité selon l'art. 16 Llnfo. Dans sa réponse au recours, elle a ensuite souligné que les décisions de la CDAP visées n'étaient pas identifiées, alors qu'il aurait été facile pour le recourant de donner plus d'informations. Elle estime que, faute de précision suffisante, la demande devait être rejetée.

Il est vrai que dans sa demande le recourant n'avait pas précisé quelles étaient les procédures CDAP visées. Cependant, l'autorité pouvait facilement les identifier, notamment car la demande était ciblée et car les procédures avaient été mentionnées dans une interpellation récente (du 13 novembre 2025) à laquelle la Municipale Kämpf avait répondu lors d'une séance du Conseil communal en décembre 2025. Même si un certain formalisme s'impose, celui-ci ne doit pas compliquer inutilement la procédure.

Il y a ensuite lieu de relever que la première partie de la question posée ne visait pas la stratégie judiciaire de la commune, mais uniquement le point de savoir si l'APDI, autorité spécialisée en la matière, avait été consultée avant le recours à un conseil externe. Il s'agit d'un renseignement que l'autorité intimée pouvait transmettre sans porter atteinte à un intérêt privé ou public. Le recours doit être admis sur ce point.

Pour le reste, l'autorité intimée souligne à juste titre que les éventuels échanges et discussions relatifs à la préparation et à sa défense constituent des documents internes confidentiels, et non des documents officiels. La municipalité et ses collaborateurs doivent pouvoir s'exprimer librement dans le cadre de discussions parfois stratégiques ou couvertes par le secret de fonction afin de former librement leur opinion en toute indépendance. La LInfo n'implique assurément pas l'obligation de dévoiler le contenu des discussions préparatoires et confidentielles d'une autorité administrative relatives à sa défense dans le cadre d'une procédure. L'autorité doit pouvoir être conseillée, discuter ou échanger sereinement dans le cadre de ses discussions, sans craindre que ces discussions fassent l'objet d'une publication ultérieure. Au surplus, elle n'a pas à se justifier des raisons pour lesquelles elle recourt, ou non, à un conseil externe pour les besoins de sa défense (cf. la jurisprudence mentionnée au consid. 2c ci-dessus).

Partant, en tant qu'il porte sur la deuxième partie de la demande 4 du recourant, le recours doit être rejeté.

c) aa) L'autorité intimée estime que les demandes du recourant sont devenues si nombreuses qu'elles en deviennent une nuisance pour les municipalités vaudoises, y compris pour elle. Les demandes répétées et fréquentes du recourant occasionnent un travail important et engendrent des frais pour la collectivité publique. Le droit du recourant à accéder à des documents officiels devrait donc, à ce stade, être qualifié d'abusif.

bb) La prise en compte de l'intérêt du titulaire du droit d'accès joue un rôle lorsqu'un abus de droit entre en considération (cf. ATF 141 III 119 consid. 7.1.1; CDAP GE.2026.0111 du 29 mai 2026 consid. 2a/cc; GE.2023.0162 du 2 février 2024 consid. 2f). Tel est le cas lorsque le droit d'accès est exercé dans un but étranger à la loi, par exemple lorsque le droit d'accès n'est utilisé que pour nuire au débiteur de ce droit (cf. arrêt TF 4A_36/2010 du 20 avril 2010 consid. 3.1, dans la perspective de l'art. 8 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données [LPD; RS 235.1]) ou pour économiser les frais à payer normalement pour obtenir ces données. Il faudrait probablement aussi considérer comme contraire à son but et donc abusive l'utilisation du droit d'accès dans le but exclusif d'espionner une (future) partie adverse et de se procurer des preuves normalement inaccessibles à une partie. Le droit d'accès n'est en effet pas destiné à faciliter les preuves ou à interférer dans le droit de la procédure civile (cf. par exemple ATF 138 III 425 consid. 5.5, et TF 4A_277/2020 du 18 novembre 2020 consid. 5.4 concernant l'art. 8 LPD; voir aussi GE.2021.0140 du 3 février 2022). Serait aussi abusive une requête qui ne constituerait qu'un prétexte à une recherche indéterminée de moyens de preuve (cf. consid. 2e ci-avant).

cc) Il n'apparaît en l'occurrence pas que la requête du recourant serait abusive au sens exposé ci-dessus. S'il est certain que ce type de requête peut occasionner un travail important et engendrer des frais pour la collectivité publique, il convient que celles-ci appliquent l'art. 11 LInfo, en vertu duquel l'autorité peut percevoir un émolument (al. 2) lorsque la réponse à la demande nécessite un travail important (let. a), en cas de demandes répétitives (let. b) ou encore lorsqu'une copie est demandée (let. c).

4. Au vu de ce qui précède, il convient d'admettre partiellement le recours, d'annuler la décision attaquée en tant qu'elle refuse la communication des renseignements mentionnés au consid. 3 et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision à ce propos. Pour le surplus, la décision est confirmée.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires (cf. art. 27 LInfo).

L'autorité intimée peut prétendre à l'allocation de dépens réduits (cf. art. 55 al. 1 LPA‑VD et art. 10 et 11 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; voir aussi l'arrêt TF 1C_10/2026 du 17 avril 2026 consid. 5, validant l'allocation de dépens en lien avec la LInfo).