Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d, 37a RPG

1.

Die Beschwerdeführerin beantragt die Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels. Im Beschwerdeverfahren wird in der Regel nur ein einfacher Schriftenwechsel durch­geführt. Ein weiterer Schriftenwechsel kann ausnahmsweise erforderlich sein, wenn zum Nachteil eines Beschwerdeführers auf erstmals vor dem Verwaltungsgericht vorge­brachte Tatsachen abgestellt oder ein neuer wesentlicher Rechtsgrund herangezogen wer­den soll (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspfle­gegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 58 N. 10). Diese Voraus­setzungen sind hier nicht erfüllt.

2.

2.1

Dem vorliegenden Streitfall liegt heute dank der Sachverhaltsabklärungen der Staatskanzlei ein im Wesentlichen unbestrittener Sachverhalt zu Grunde. Die für die Beurteilung des Bauvorhabens relevanten Vorgänge und die daraus resultierenden Flächen der im Gebäude Vers.-Nr. Y während verschiedener Phasen ausgeübten Nutzungen ergeben sich aus der Aufstellung der Staatskanzlei vom 1. September 2003, auf welche sich auch der angefochtene Entscheid abstützte. Auf die Sachverhaltsdarstellung der Vorinstanz (E. 3a-k, 5a-d, 13a-c) kann daher verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG).

2.2

Der strittige Ausbau von Wohnfläche ist in der massgebenden Landwirtschaftszone nicht zonenkonform und erfüllt die Voraussetzungen von Art. 24 RPG nicht. Nach übereinstimmender und zutreffender Auffassung der Parteien bilden vorliegend die Art. 24c und Art. 37a RPG die einzig möglichen Grundlagen für eine raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung.

3.

3.1

Der Regierungsrat erachtete die Voraussetzungen von Art. 24c RPG als nicht erfüllt, da mit den bisherigen Änderungen im Ökonomieteil die Wohnfläche bereits um 100 m2 erwei­tert worden und der zulässige Rahmen damit vollständig ausgeschöpft sei. Die Beschwer­deführerin bringt dagegen vor, die maximale Obergrenze von 100 m2 gemäss Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV sei bundesrechtswidrig.

3.2

Nach Art. 24c RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen können erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wieder aufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind. In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Abs. 2). Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Bestimmung ist gemäss Art. 41 RPV, dass die Bauten und Anlagen seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt oder geändert wurden, durch die nach­trägliche Änderung von Erlassen oder Plänen jedoch zonenwidrig geworden sind. Als solche gelten in ers­ter Linie Bauten, die in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht vor dem 1. Juli 1972 erstellt oder geändert wurden, als mit dem In-Kraft-Treten des Gewässerschutzgesetzes vom 8. Oktober 1971 (AS 1972 I 950) erstmals eine klare Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet vorgenommen wurde (vgl. BGE 129 II 396 E. 4.2.1).

Zu Recht gehen die Parteien davon aus, dass das vorliegende Bauvorhaben grundsätzlich in den Anwendungsbereich von Art. 24c RPG fällt, da das Gebäude lange vor dem 1. Juli 1972 errichtet und nicht mehr zu landwirtschaftlichen Zwecken genutzt wurde.

3.3

Nach Art. 42 Abs. 1 RPV sind Änderungen an solchen Bauten und Anlagen zulässig, wenn deren Identität einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig. Nach Abs. 2 der Bestimmung ist für die Beurteilung der Identität derjenige Zustand im Zeitpunkt der Erlass- oder Planänderung massgebend. Ob die Identität im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist gemäss Abs. 3 unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen. Sie ist jedenfalls dann nicht mehr gewahrt, wenn entweder die zonenwidrig genutzte Fläche um mehr als 30 Prozent erweitert wird, wobei Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens nur zur Hälfte angerechnet werden (lit. a), oder die zonenwidrig genutzte Fläche innerhalb oder ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens um insgesamt mehr als 100 m2 erweitert wird (lit. b).

Der in Art. 24c Abs. 2 RPG verwendete Begriff der teilweisen Änderung oder massvollen Erweiterung entspricht inhaltlich dem bisherigen Art. 24 Abs. 2 aRPG und der dazu entwickelten bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Da die Möglichkeit der teilweisen Änderung nur einmal ausgeschöpft werden darf, sind für die Beurteilung der Identität alle seit In-Kraft-Treten der Erlass- oder Planänderung vollzogenen Änderungen zu berück­sich­tigen (BGE 127 II 215 E. 3a und b mit Hinweisen).

3.4

Für die Frage, ob die Identität der Ökonomiebaute im Wesentlichen noch gewahrt bleibt, ist das Bauvorhaben mit dem massgebenden Referenzzustand am 1. Juli 1972 zu ver­gleichen. Dieser beruht vorliegend auf dem als vor 1975 beschriebenen Zustand des Gebäudes mit einer nutzbaren Wohnfläche von 213 m2 im Wohnteil und einer nutzbaren Gewerbefläche von 248 m2 im Ökonomieteil, beides Nutzungen, die mit In-Kraft-Treten des Gewässerschutzgesetzes bzw. nachfolgend des Raumplanungsgesetzes zonenwidrig geworden sind.

Fraglich ist, ob dieser Referenzzustand insoweit einer Korrektur bedarf, als eine damals bestehende zonenwidrige Nutzung in der Zwischenzeit aufgegeben worden und insoweit der Bestandesschutz untergegangen ist. Der Regierungsrat scheint sich im angefochtenen Entscheid – wenn auch im Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 37a RPG – auf den Standpunkt zu stellen, die gewerbliche Nutzung sei 1976 ganz aufgegeben worden, und bemisst dementsprechend die erfolgte Erweiterung der zonenwidrig genutzten Fläche ausschliesslich bezogen auf die Wohnnutzung.

Die am Stichtag gegebene zonenwidrige Wohnnutzung im Wohnteil des Hauses blieb über den gesamten massgebenden Zeitraum erhalten. Sie wurde mit Bewilligung vom 16. April 1975 um 53 m² und mittels nachträglicher Bewilligung vom 23. November 1990 um weitere 47 m² im ersten Obergeschoss des Ökonomieteils erweitert. Der Ökonomieteil wurde am Stichtag als Kleinwarenlager des Baugeschäftes C, an dem der Grossvater der Beschwerdeführerin als damaliger Grundeigentümer beteiligt war, genutzt. Eine landwirtschaftliche Nutzung fand in diesem Zeitpunkt schon seit längerem nicht mehr statt. Nach Bewilligung der Wohnflächenerweiterung und Auszug des Baugeschäftes richtete sich D, der Vater der Beschwerdeführerin, ca. 1976 ohne Bewilligung ein Architekturbüro im Erdgeschoss des Ökonomieteils ein. Dieses Büro musste dann allerdings 1991 geräumt werden, da D eine nachträgliche Bewilligung der vollzogenen Zweckänderung verweigert und er aufgefordert wurde, den rechtmässigen Zustand wieder herzustellen. Seither wird das Erdgeschoss nach den Angaben der Beschwerdeführerin als Abstell- und Lagerraum und als Archiv für das Architekturbüro verwendet.

Bei diesem Sachverhalt ist in der Tat fraglich, ob die gesamte bestehende Baute mit den in ihrem Wohn- und Ökonomieteil am 1. Juli 1972 zonenwidrigen Nutzflächen als bestandesgeschützt gelten kann. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dauert die Besitzstandgarantie rechtmässig erstellter oder geänderter Bauten nämlich nur so lange an, als die Identität der Baute und ihr ursprünglicher Zweck nicht aufgegeben wird (BGr, 14. Juni 2004,1A.146/2003 E. 3.2.1 unter Hinweis auf ZBl 83/1982 S. 447 E. 4b und 5a). Dabei ist aber im vorliegenden Fall insbesondere zu prüfen, ob die hier anfänglich gegebene Besitzstandgarantie durch die unrechtmässige Umnutzung zum Architekturbüro auch dann untergegangen ist, wenn diese Zweckänderung – wie die Beschwerdeführerin geltend macht – nach dem heute massgebenden milderen Recht hätte bewilligt werden müssen und die daran anschliessende Archiv- und Lagernutzung als Folgenutzung des Baugeschäftslagers sowohl nach damaligem als auch nach neuem Recht zulässig ist. Diese Frage kann jedoch offen bleiben, da die Bewilligung selbst ausgehend vom Referenzzustand von 1972 daran scheitert, dass mit den bisher vollzogenen und den geplanten Veränderungen die Identität der Baute nicht mehr gewahrt bleibt (nachfolgend Ziff. 3.5).

Aus dem gleichen Grund braucht hier auch nicht geprüft zu werden, ob die absolute Grenze von 100 m² in Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV eingehalten ist und die Bestimmung, soweit sie sich auf gebäudeinterne Erweiterungen bezieht, überhaupt gesetzeskonform ist.

3.5

Auch bei Einhalten der Grenzen von Art. 42 Abs. 3 RPV muss mit der teilweisen Änderung oder massvollen Erweiterung die Identität der Baute gewahrt bleiben. Dieses Erfordernis erfüllen die im vorliegenden Fall bereits vollzogenen und die geplanten Änderungen nicht. Im Vergleich zum Referenzzustand soll der Zweck der ursprünglichen Ökonomiebaute vollständig und nicht nur teilweise geändert werden. Die ursprüngliche zonenwidrige Lagernutzung soll gesamthaft in eine grundlegend andere Nutzung, nämlich die Wohnnutzung überführt werden. Eine derartige vollständige Zweckänderung ist gemäss Art. 24c RPG so wenig zulässig wie bereits unter der Herrschaft von Art. 24 Abs. 2 aRPG (vgl. BGE 113 Ib 303).

Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die vollständige Zweckänderung auch mit eingreifenden baulichen Änderungen einhergeht und in der äusseren Erscheinung der Baute offenkundig wird. Der ursprüngliche bauliche Zustand lässt sich aus den Umbauplänen von 1973 bis 1976 ablesen, wobei die Pläne den Ist-Zu­stand teilweise widersprüchlich aufzeigen. Die Südwestfassade wies damals mit Ausnahme von drei kleinen Fensteröffnungen im Erdgeschoss keinerlei Fassadenöffnungen auf, gegen Nordwesten hin bestanden zwei Stalltüren zu Pferde- und Hühnerstall im Erdgeschoss mit je einem daneben liegenden Fenster. Auf der Südostfassade war das grosse Scheunentor prägend. Damit trat der fragliche Hausteil als ein nicht für den dauernden Aufenthalt von Menschen bestimmter Ökonomieanbau in Erscheinung. Demgegenüber würde er sich nach dem strittigen Bauvorhaben und in Berücksichtigung der bereits vollzogenen Änderungen als voll ausgenutzter und zum dauernden Aufenthalt von Menschen geeigneter Wohnteil präsentieren. Auf der Südwestseite wären Erd-, Ober- und Dachgeschoss je mit mehreren Fenstern belichtet. Die Nordwestfassade wurde bereits mit sechs schmalen Fenstern geöffnet, während im Obergeschoss darüber die Aussenmauer über eine Länge von knapp 7 m verschoben und ein gedeckter Balkon eingerichtet wurde. In der Südostfassade schliesslich soll das Scheunentor mit acht länglichen Fenstern versehen werden. Hinzu kommen die verschiedenen internen baulichen Massnahmen wie Grundrissveränderungen, Isolierungen, Öltank- und Heizungseinbau im Keller, Treppenhaus, Einbau von Küche und Bad sowohl im Erd- wie im Obergeschoss.

Bei dieser Sachlage ist das Mass der zulässigen teilweisen Änderung gemäss Art. 24c RPG bereits mit den bisher bewilligten Änderungen vollständig ausgeschöpft worden.

4.

4.1

Gegen eine Bewilligung nach Art. 37a RPG führte die Baudirektion an, diese Bestimmung erlaube nach ihrer Zielsetzung nur eine Umnutzung von Gewerbe zu Gewerbe und nicht eine solche von Gewerbe zu Wohnen. Der Regierungsrat nahm diese Argumentation in seinem Rekursentscheid nicht auf, sondern erachtete Art. 37a RPG deswegen für nicht anwendbar, weil die Liegenschaft gar nicht mehr gewerblich genutzt sei. Die Beschwerdeführerin könne sich auf keine durchgehend rechtmässige gewerbliche Nutzung berufen. Der heutigen Nutzung als Archiv für das Architekturbüro komme keine Bedeutung zu, da die Identität der Nutzungsänderung vom Magazin des Baugeschäfts zum rechtswidrigen Architekturbüro bzw. vom Architekturbüro zum Archiv nicht gegeben sei. Demgegenüber macht die Beschwerdeführerin geltend, Gewerbebauten dürften nach Art. 37a RPG durchaus auch zu Wohnzwecken umgebaut werden. Die heute bestehende gewerbliche Nutzung sei massgebend. Der Auszug des Architekturbüros sei von den Behörden unter vollständig anderen rechtlichen Voraussetzungen, als sie heute bestünden, erzwungen worden. Die Identität der bisherigen gewerblichen Nutzungen sei nach dem neueren günstigeren Recht zu beurteilen.

4.2

Gemäss Art. 37a RPG regelt der Bundesrat, unter welchen Voraussetzungen Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen zulässig sind, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind. Nach Art. 43 Abs. 1 RPV sind solche Zweckänderungen und Erweiterungen unter verschiedenen kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen (lit. a-f) zulässig. Dazu gehört insbesondere, dass die Baute oder Anlage rechtmässig erstellt oder geändert worden ist (lit. a). Sodann darf die zonenwidrig genutzte Fläche um maximal 30 Prozent erweitert werden, wobei Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens nur zur Hälfte angerechnet werden (Abs. 2). Eine Erweiterung um mehr als 100 m2 ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens ist nur zulässig, wenn dies für die Fortführung des Betriebes erforderlich ist (Abs. 3).

Mit Art. 37a RPG verfolgte der Gesetzgeber das Ziel, den sich ausserhalb der Bauzonen befindlichen Gewerbebetrieben jene Umstrukturierungen und Strukturbereinigungen zu ermöglichen, die zwecks Erhaltung der Konkurrenzfähigkeit erforderlich sind (Bundesamt für Raumentwicklung, Neues Raumplanungsrecht, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung und Empfehlungen für den Vollzug, Bern 2000, S. 47 ff.). Hierfür dehnt die Sondernorm von Art. 43 RPV die Grenzen der Bestandesgarantie für Gewerbebauten gegenüber der Grundnorm von Art. 24c RPG etwas aus, lässt insbesondere auch vollständige Zweckänderungen zu und zieht für Erweiterungen weniger restriktive quantitative Grenzen (vgl. Peter Karlen, Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG in: ZBl 102/2001, S. 291, S. 302 mit Hinweisen).

4.3

Der fragliche Hausteil ist vor dem 1. Januar 1980 rechtmässig erstellt und gewerblich genutzt worden. Seit er nicht mehr für die Landwirtschaft genutzt wurde, diente er stets in irgendeiner Weise gewerblichen Zwecken. Dabei wurde jedoch die ursprüngliche Lagernutzung des Baugeschäftes 1976 aufgegeben zu Gunsten einer nach dem seinerzeitig anwendbaren Recht nicht bewilligungsfähigen Zwischennutzung als Architekturbüro. Eine ge­werbliche Nutzung besteht heute insoweit fort, als der Hausteil teilweise dem umgesiedelten Architekturbüro als Archiv dient.

Unter diesen Umständen ist in der Tat äusserst fraglich, ob eine rechtmässig erstellte oder geänderte gewerbliche Baute im Sinne von Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV vorliegt. Zu Recht ist der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid und das Bundesamt für Raumentwicklung in seiner Stellungnahme davon ausgegangen, dass die Zwischennutzung als Architekturbüro nach dem damaligen Recht unrechtmässig war und als Nutzungsänderung daher keine Berücksichtigung finden darf. Anknüpfungspunkt einer rechtmässigen gewerblichen Nutzung könnte daher von vornherein nur entweder die Lagernutzung des Baugeschäftes oder die heute bestehende Archivnutzung des Architekturbüros sein. Beide Nutzungen weisen jedoch keinen hinreichenden Bezug zu einem Gewerbebetrieb auf, den der Gesetzgeber mit der Schaffung von Art. 37a RPG privilegieren wollte. Das Baugeschäft gab die Gebäudenutzung bereits 1976 auf und ist demnach nicht auf Umstrukturierungen oder Strukturbereinigungen mittels Umnutzung der Ökonomiebaute angewiesen. Die Archivnutzung des Architekturbüros wurde als solche nie einem Bewilligungsverfahren unterzogen und blieb letztlich nur als Restnutzung der aufgegebenen wider­rechtlichen Büronutzung bestehen. Bereits aus diesem Grunde ist hier fraglich, ob von einer rechtmässigen Nutzungsänderung im Sinne von Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV ausgegangen werden kann. Diese Frage könnte zwar insofern noch bejaht werden, als jedenfalls einem direkten Wechsel vom Baugeschäftslager zum Büroarchiv nach damaligem und heutigem Recht nichts entgegengestanden hätte. Jedoch ist diesbezüglich festzustellen, dass auch das in der Bauzone betriebene Architekturbüro kein Betrieb ist, der für die Erhaltung seiner Konkurrenzfähigkeit auf erweiterte Umnutzungsmöglichkeiten seines ausserhalb der Bauzone gelegenen Archivs angewiesen ist. Angesichts der stark fokussierten Zielsetzung von Art. 37a RPG auf bestehende Gewerbebetriebe ausserhalb der Bauzonen und der in Art. 43 RPV erfolgten Lockerung gegenüber den Anforderungen nach Art. 24c RPG in Verbindung mit Art. 42 RPV rechtfertigt es sich in jedem Fall, den Begriff der gewerblichen Baute im Sinne von Art. 37a RPG restriktiv auszulegen. Nicht jede irgendwie geartete teilweise gewerbliche Nutzung einer Baute macht diese zu einer gewerblichen Baute im Sinne von Art. 37a RPG. Vielmehr ist zu verlangen, dass die gewerbliche Baute entweder einen eigenständigen Betrieb beherbergt oder aber dass in der Baute zumindest ein wesentlicher Betriebsteil eines bestehenden Betriebes angesiedelt ist. Eine lediglich teilweise und bezogen auf den Gesamtbetrieb eines Architekturbüros nur untergeordnete Archivnutzung wie im vorliegenden Fall macht den bestehenden Hausteil daher nicht zu einer gewerblichen Baute mit erhöhtem Bestandesschutz. Insofern kommt der bestehenden zonenwidrigen Nutzung einer Baute durchaus ein unterschiedliches Gewicht zu je, nachdem, ob sie als Begründung der bestimmungsgemässen Nutzbarkeit der Baute im Sinne von Art. 24c RPG oder aber zur Begründung einer gewerblichen Baute im Sinne von Art. 37a RPG herangezogen wird.

Zum gleichen Schluss gelangte auch das Bundesamt für Raumentwicklung in seiner Stellungnahme vom 26. Februar 2004, wenn es ausführt, das Gebäude sei nicht als Gewerbebau konzipiert, es liege ein atypischer Fall vor und der Archivraum des Architekturbüros mache die Baute nicht zur Gewerbebaute (Ziff. 2.1). Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, sticht nicht. Insbesondere lässt sich aus der allgemeinen Zielsetzung der RPG-Revision nichts Massgebliches zum Anwendungsbereich von Art. 37a RPG ableiten. Soweit der Gesetzgeber generell die Umnutzung bestehender Bausubstanz ausserhalb der Bauzonen erleichtern wollte, ist dieses Anliegen in erster Linie in die neuen Bestimmungen von Art. 24a-24d RPG eingeflossen. Auch der Umstand, dass der Wortlaut von Art. 37a RPG und Art. 43 RPV eine Umnutzung von Gewerbe zu Wohnen nicht generell ausschliesst und auch die Materialien zu dieser Frage keine klaren Hinweise ergeben, spricht weniger gegen als für einen beschränkten Anwendungsbereich von Art. 37a RPG. Die Beschwerde ist daher in ihrem Hauptantrag abzuweisen.

5.

Da die Beschwerdeführerin mit ihrem Hauptantrag nicht durchdringt, ist nachfolgend ihr Eventualantrag betreffend Umnutzung des Erdgeschosses des Ökonomiegebäudes in Büros zu behandeln.

Mit Vorentscheid vom 21. November 2001 hatte die Baudirektion der Beschwerdeführerin in Aussicht gestellt, eine Umnutzung des Erdgeschosses im Ökonomieteil für 4 bis 5 Büroarbeitsplätze zu bewilligen. Dazu führte der Regierungsrat in seinem Rekursentscheid aus, die Beschwerdeführerin könne daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten, da die Baudirektion von falschen Voraussetzungen ausgegangen sei und der Umnutzung gewichtige raumplanerische Interessen entgegenstünden.

Der Vorentscheid selber liegt, da er positiv ausgefallen ist, naturgemäss nicht im Streit. Gestützt darauf wurde bisher noch kein konkretes Baugesuch eingereicht. Aus diesem Grunde war das Vorhaben auf Umnutzung in Büros mit der angefochtenen Verfügung nicht zu beurteilen. Damit kann dieses Bauvorhaben aber auch nicht zum Gegenstand des Rekurs- oder Beschwerdeverfahrens gemacht werden. Die diesbezüglichen Bemerkungen im Rekursentscheid erfolgten denn auch nur ergänzungshalber. Der Eventualantrag der Beschwerdeführerin ist daher ebenfalls abzuweisen.

6.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Damit steht der Beschwerdeführerin von vornherein keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).