Verweigerung einer Parkierungsbewilligung

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Strittig sind die Auslegung und die Anwendung von Art. 2 der Vorschriften über das unbeschränkte Parkieren in der Blauen Zone vom 17. April 1986 (Parkkartenvorschriften, PKV). Diese Vorschriften regeln das unbeschränkte Parkieren in der Blauen Zone und damit den gesteigerten Gemeingebrauch öffentlicher Strassen. In diesem Sachbereich kommt den zürcherischen Gemeinden Autonomie zu (BGE 122 I 279 E. 2e und 8b; VGr, 3. Dezember 1998, VB.98.00304, E. 1a).

Die Berechtigung zum Bezug einer Parkierungsbewilligung wird in Art. 2 PKV geregelt. Nach Art. 2 Ziff. 1 PKV erhalten schriftenpolizeilich gemeldete Anwohner für jeden auf ihren Namen und ihre Adresse in der entsprechenden Zone eingetragenen leichten Motorwagen eine Parkierungsbewilligung für diese Zone. In der entsprechenden Zone ansässige Geschäftsbetriebe erlangen gemäss Art. 2 Ziff. 2 PKV eine Parkierungsbewilligung für jeden auf ihren Namen eingelösten leichten Motorwagen. Nach Art. 2 Ziff. 3 kann zudem auch gleichermassen Betroffenen eine Parkierungsbewilligung erteilt werden.

2.2

Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich zu autonomer Rechtsetzung befugt, so ist sie grundsätzlich auch in der Anwendung dieses Rechts autonom (BGE 116 Ia 52 E. 2a S. 55). Dies hat zur Folge, dass es einer Rekursinstanz, welcher gemäss § 20 Abs. 1 VRG die freie Rechts- und Ermessenskontrolle zukommt, verwehrt ist, von einer vertretbaren Auslegung des kommunalen Rechts durch die Gemeindebehörden abzuweichen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 1399).

Dem Verwaltungsgericht obliegt im Beschwerdeverfahren die Rechtskontrolle. Ermessen wird – abgesehen von den Fällen des Missbrauchs und der Überschreitung – nicht überprüft (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG). Damit beschränkt sich die Überprüfung von Rekursentscheiden im Bereich kommunaler Autonomie auf die Frage, ob die Rekursinstanz rechtsverletzend eine vertretbare Auslegung des kommunalen Rechts durch die Gemeindebehörde verworfen oder eine nicht mehr vertretbare Auslegung dieses Rechts in unzulässiger Weise geschützt hat.

3.

3.1

Das Statthalteramt Zürich führt in seinem Rekursentscheid aus, dass die Bewilligungsbehörde der Stadt Zürich in konstanter Praxis davon ausgehe, dass aus Praktikabilitätsgründen beim Bewilligungsentscheid darauf abzustellen sei, ob der Gesuchsteller als Halter des betreffenden Fahrzeugs im Fahrzeugausweis eingetragen sei. Dies sei leicht überprüfbar und entspreche dem berechtigten Bedürfnis der Behörde, den Vollzugsaufwand zu beschränken. Ein Lenkereintrag könne hingegen bei den Strassenverkehrsämtern voraussetzungslos erwirkt werden. Würde man auf den Lenkereintrag abstellen, müsste die Behörde jeweils die Gebrauchsberechtigung am Fahrzeug gesondert überprüfen. Dieser Aufwand wäre kaum zu bewältigen und widerspreche dem Prinzip der leichten Überprüfbarkeit der Berechtigung. Deshalb stelle der Lenkereintrag keinen geeigneten Berechtigungsnachweis dar. Es würde zudem dem Einkartenprinzip widersprechen, wenn auch derjenige, der privatrechtlich über ein Fahrzeug verfüge, ohne jedoch als Halter immatrikuliert zu sein, als Berechtigter im Sinne von Art. 2 Ziff. 1 PKV gelten würde. Dass Lenker von Fahrzeugen von Firmen mit ausserkantonalem Sitz eine Parkierungsbewilligung in der Stadt erhielten, verletzte schliesslich die Rechtsgleichheit nicht, da diese Fahrzeuge aufgrund interkantonaler Zuständigkeitsbestimmungen in der Stadt Zürich immatrikuliert seien, weshalb kein Konflikt mit dem Einkartenprinzip bestehe. Insgesamt bestünden folglich vernünftige und sachlich gerechtfertigte Gründe, dem Beschwerdeführer die beantragte Parkkarte zu verweigern.

3.2

Der Beschwerdeführer legt zunächst Art. 2 Ziff. 1 und Art. 2 Ziff. 2 PKV grammatikalisch aus. In Art. 2 Ziff. 1 PKV, welcher die Berechtigung der Anwohner regle, stehe das Wort "eingetragen", während nach Art. 2 Ziff. 2 PKV für die Parkberechtigung von Geschäftsbetrieben erforderlich sei, dass die Fahrzeuge auf ihren Namen "eingelöst" seien. Die Wörter "eingetragen" und "eingelöst" dürften nicht in dem Sinne als Synonyme verwendet werden, dass sowohl nach Ziff. 1 als auch nach Ziff. 2 von Art. 2 PKV ein Eintrag als Halter erforderlich sei, um eine Parkkarte erlangen zu können. Es genüge vielmehr, wenn der nach Art. 2 Ziff. 1 PKV Berechtigte als Lenker eingetragen sei. Der Beschwerdeführer habe deshalb nach Art. 2 Ziff. 1 in Verbindung mit Art. 2 Ziff. 3 PKV als eingetragener Lenker einen Anspruch auf eine Parkkarte. In etwas widersprüchlicher Weise gibt der Beschwerdeführer an anderer Stelle jedoch an, dass auf Wochenaufenthalter Art. 2 Ziff. 1 PKV gar nicht anwendbar sei, da nach dieser Bestimmung Fahrzeuge von Anwohnern, welche um eine Parkbewilligung ersuchen, auf deren Namen und Adresse in der entsprechenden Zone eingetragen sein müssten. Dies könne für Wochenaufenthalter nicht gelten, da in deren Fahrzeugausweis ihr gesetzlicher Wohnsitz eingetragen sei. Wochenaufenthalter könnten ihre Berechtigung einzig durch andere Mittel, wie zum Beispiel einer Kopie der Wochenaufenthaltsbewilligung, dartun. Deshalb sei auf den Beschwerdeführer einzig Art. 2 Ziff. 3 PKV anwendbar.

Der Beschwerdeführer betrachtet sodann das Einkartenprinzip nicht als verletzt. Bei dessen konsequenter Anwendung könne verhindert werden, dass für dasselbe Fahrzeug zwei Parkkarten für verschiedene Zonen ausgegeben werden. Auch das Praktikabilitätsprinzip sei nicht verletzt. Es genüge, dass die zuständige Behörde überprüfe, dass ein der Zone entsprechender Lenkereintrag im Fahrzeugausweis vorhanden sei, dass der Lenker tatsächlich in dieser Zone wohne, dass für das nämliche Fahrzeug keine auf eine andere Zone lautende Parkkarte erteilt worden sei bzw. erteilt werde sowie dass der Gesuchsteller nicht für ein zweites Geschäftsfahrzeug um eine Parkkarte ersuche. Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, dass er, indem sein Gesuch um eine Parkkarte abgewiesen worden sei, in seinem Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung verletzt worden sei. Zum einen seien ihm Fälle bekannt, in welchen Lenkern von Geschäftsfahrzeugen Parkkarten erhalten hätten, obwohl sie im Kanton oder sogar in der Stadt wohnhaft gewesen seien. Zum andern würden Gesuche von Lenkern von kantonsfremden Geschäftsfahrzeugen bewilligt, wenn sie in der Stadt wohnten oder als Wochenaufenthalter gemeldet seien.

4.

4.1

Art. 2 Ziff. 3 PKV regelt den Auffangtatbestand, wonach anderen Gesuchsteller, die von der Parkierungsbeschränkung gleichermassen wie Anwohner oder in der entsprechenden Zone domizilierte Geschäftsbetriebe betroffen sind, für einen leichten Motorwagen ebenfalls eine Parkierungsbewilligung für die entsprechende Zone erteilt werden kann. Art. 2 Ziff. 1 und 2 PKV enthalten je zwei Bezugselemente, nämlich das Verhältnis des Ansprechers zur Zone (der Anwohner muss schriftenpolizeilich gemeldet oder der Geschäftsbetrieb daselbst ansässig sein) sowie das Verhältnis des Ansprechers zum Fahrzeug, welches auf den Namen des Ansprechers "eingetragen" bzw. "eingelöst" sein muss. In ständiger Praxis geht die Bewilligungsbehörde davon aus, dass Art. 2 Ziff. 3 PKV das erforderliche Mass an Betroffenheit nur im Bereich einer Lockerung des Zonenbezugs, nicht jedoch hinsichtlich des Fahrzeugbezugs anerkennt. Diese Praxis wurde vom Verwaltungsgericht mehrmals bestätigt (vgl. RB 1998 Nr. 63).

Die Parkkartenvorschriften werden zudem durch zwei Prinzipien geprägt, welche auch der Beschwerdeführer grundsätzlich anerkennt. Aus dem Ziel des Parkkartensystems, wonach die städtische Bevölkerung vor Lärm und Luftverschmutzung geschützt werden soll (Art. 1 Ziff. 1 PKV), ergibt sich das Einkartenprinzip. Danach wird für jeden leichten Motorwagen grundsätzlich nur eine Parkkarte für einen einzigen Berechtigten erteilt, nämlich den Privaten am Wohnsitz (Art. 2 Ziff. 1 PKV), dem Geschäftsbetrieb an seinem Sitz (Art. 2 Ziff. 2 PKV) oder dem gleichermassen Betroffenen (Art. 2 Ziff. 3 PKV). Dem Praktikabilitätsprinzip liegt der Gedanke zugrunde, dass die Berechtigung durch die Bewilligungsbehörde leicht zu überprüfen sein muss.

4.2

Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer, indem er als Wochenaufenthalter an der L-Strasse in der Stadt Zürich lebt, insofern als gleichermassen Betroffener im Sinne von Art. 2 Ziff. 3 PKV gilt, als er einen genügenden Bezug zur Zone 01, für welche er um eine Parkkarte ersucht, aufweist. Zu prüfen ist jedoch, ob der Beschwerdeführer auch einen genügenden Bezug zum Fahrzeug darlegen kann. Wie in obenstehender Erwägung 4.1 ausgeführt wurde, lockert Art. 2 Ziff. 3 PKV die Betroffenheit nur hinsichtlich des Bezugs zur Zone, nicht jedoch hinsichtlich des Bezugs zum Fahrzeug. Gelten für Anwohner und Wochenaufenthalter die gleichen Kriterien für den Fahrzeugbezug, so ist dieser bei Wochenaufenthaltern anhand einer sinngemässen Anwendung von Art. 2 Ziff. 1 PKV zu beurteilen. Strittig ist dabei, in welcher Weise der Gesuchsteller seinen genügenden Bezug zum Fahrzeug nachzuweisen hat. Art. 2 Ziff. 1 PKV verlangt von Anwohnern, dass das Fahrzeug auf deren Namen und Adresse eingetragen ist. Der Beschwerdeführer geht in Anwendung der grammatikalischen Auslegung davon aus, dass ein Eintrag als Lenker ausreiche, während das Statthalteramt und die Beschwerdegegnerin einen Eintrag als Halter für zwingend erachten. Der Ansicht des Beschwerdeführers kann nicht beigetreten werden. Einzig weil der Stadtrat in Ziff. 1 und Ziff. 2 von Art. 2 PKV zwei unterschiedliche Wörter für den Eintrag gewählt hat, lässt sich nicht mit Bestimmtheit feststellen, dass damit auch Verschiedenes gemeint ist. Insbesondere lässt sich durch die grammatikalische Auslegung in keiner Weise belegen, dass sich ein Eintrag als Lenker als genügend im Sinne von Art. 2 Ziff. 1 PKV erweist.

Damit führt die grammatikalische Auslegung vorliegend nicht zu einem schlüssigen Ergebnis. Art. 2 Ziff. 1 PKV ist deshalb nach dem Zweck der Parkkartenvorschriften auszulegen. Dabei sind das Einkartenprinzip sowie das Praktikabilitätsprinzip als grundlegende, von der Rechtsprechung anerkannte Prinzipien heranzuziehen. Würde man, so wie der Beschwerdeführer Art. 2 Ziff. 1 PKV versteht, einem Privaten für ein Geschäftsfahrzeug eine Parkkarte erteilen, wenn er als Lenker eingetragen ist, so bestünde dann eine Wahlmöglichkeit für ein und dasselbe Fahrzeug, wenn auch der Geschäftsbetrieb in Zürich ansässig wäre. Einerseits wäre der private Lenker nach Art. 2 Ziff. 1 PKV zum Bezug einer Parkkarte berechtigt, anderseits gemäss Art. 2 Ziff. 2 PKV auch der als Halter eingetragene Geschäftsbetrieb. Wären beispielsweise genug Parkmöglichkeiten am Ort der Geschäftsniederlassung vorhanden, so würde eine Parkkarte für den Wohnsitz bzw. den Wochenaufenthaltsort des Angestellten beantragt. Umgekehrt würde eine Parkkarte am Ort der Geschäftsniederlassung gelöst, wenn der Angestellte eine private Parkmöglichkeit hätte. Wie der Stadtrat in seinem Beschluss vom 15. März 2006 zu Recht ausführt, sind die Parkkartenvorschriften so angelegt, dass für ein einziges Fahrzeug nie eine Wahlmöglichkeit entstehen kann. Nur auf diese Weise kann das den Parkvorschriften inhärente Ziel, unerwünschte Pendlerfahrten zu vermeiden, erreicht werden. Der Beschwerdeführer will hingegen den Einzelfall betrachten und zumindest in Fällen, in welchen das Geschäft nicht in der Stadt Zürich niedergelassen ist, den Lenkereintrag für die Berechtigung gemäss Art. 2 Ziff. 1 PKV genügen lassen. Dieser Auffassung ist zu entgegnen, dass der in Art. 2 Ziff. 1 geforderte Eintrag schon alleine aus Gründen der Rechtssicherheit und des Gebots rechtsgleicher Behandlung einheitlich auszulegen ist. Da bereits eine hypothetische Wahlmöglichkeit das Einkartenprinzip verletzt, genügt der Lenkereintrag nicht als Nachweis des genügenden Bezugs des Ansprechers zum Fahrzeug.

Ist eine juristische Person als Halter eines Fahrzeuges immatrikuliert, so kann ein Privater beim Strassenverkehrsamt voraussetzungslos einen Lenkereintrag erwirken. Insofern genügt der Lenkereintrag auch deshalb für den Nachweis des genügenden Bezugs des Privaten zum Fahrzeug nicht, vielmehr müsste die Behörde in jedem Einzelfall die Grundlage der vom Haltereintrag abweichenden Gebrauchsberechtigung, im vorliegenden Fall beispielsweise den Arbeitsvertrag, auf ihre Gültigkeit überprüfen. Dies würde angesichts der Vielzahl der denkbaren Fälle zu einem unzumutbaren Aufwand für die Bewilligungsbehörde führen und würde dem Praktikabilitätsprinzip widersprechen. Der Lösungsansatz des Beschwerdeführers erweist sich dabei als untauglich. Bei Anwendung der von ihm vorgeschlagenen Prüfkriterien (E. 3.2), kann der genügende Fahrzeugbezug nicht mit Sicherheit festgestellt werden. Beispielsweise könnten andere Personen einen stärkeren Fahrzeugbezug aufweisen und der Gesuchsteller nur deshalb im Fahrzeugausweis als Lenker eingetragen sein, damit er in der betreffenden Zone eine Parkkarte erlangen kann.

Würde Art. 2 Ziff. 1 PKV so ausgelegt, dass für den Berechtigungsnachweis ein Eintrag als Lenker genügt, wären demnach sowohl das Einkarten- als auch das Praktikabilitätsprinzip verletzt. Es scheint deshalb richtig zu sein, trotz der unterschiedlichen Wortwahl in Ziff. 1 und Ziff. 2 von Art. 2 PKV daran festzuhalten, dass nur Private, die als Halter eines Fahrzeuges immatrikuliert sind, für dieses eine Parkkarte erlangen können.

4.3

Schliesslich rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des Gebots der rechtsgleichen Behandlung. Er wendet einerseits ein, dass ihm Fälle bekannt seien, in denen Lenkern von Geschäftsfahrzeugen eine Parkkarte erteilt worden sei, obwohl der Geschäftsbetrieb seine Niederlassung in der Stadt oder dem Kanton Zürich habe. Andererseits betrachtet er das Gebot der rechtsgleichen Behandlung auch deshalb als verletzt, weil er als Lenker eines Firmenfahrzeugs eines im Kanton Zürich niedergelassenen Geschäfts keine Parkkarte erhalte, während Lenker von Firmenfahrzeugen von Geschäften, die ihre Niederlassung ausserhalb des Kantons Zürich haben, eine Parkkarte erhielten.

Die Einwendungen des Beschwerdeführers vermögen nicht durchzudringen. Der Vorwurf, dass in gleichgelagerten Fällen Fahrzeuglenkern eine Parkierungsbewilligung erteilt worden sei, erscheint als reine Behauptung, für welche der Beschwerdeführer keine Anhaltspunkte anführt. Selbst wenn jedoch in Einzelfällen tatsächlich anders entschieden worden wäre, hätte der Beschwerdeführer nicht ohne Weiteres einen Anspruch auf eine Parkkarte, sondern es müsste zunächst überprüft werden, ob er sich mit Erfolg auf eine Gleichbehandlung im Unrecht berufen könnte. Was die angebliche Ungleichbehandlung mit Lenkern von Firmenfahrzeugen ausserkantonaler Geschäften betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass diese, wie das Polizeidepartement in seiner Vernehmlassung vom 18. Mai 2006 zum Rekurs des Beschwerdeführers ausführt, lediglich eine Parkkarte erhalten, wenn im Fahrzeugausweis eine Fahrzeugstandortadresse in der Stadt Zürich angegeben ist. Da gemäss Art. 22 Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958 (SVG) für die Fahrzeugimmatrikulation der Standortkanton zuständig ist, sind diese Fahrzeuge von Bundesrechts wegen zwingend in Zürich immatrikuliert und erhalten ein ZH-Kontrollschild. Eine Verletzung des Einkartenprinzips liegt in solchen Fällen nicht vor, da diese Fahrzeuge nur noch einen minimen Bezug zum Kanton aufweisen, in welchem sich die entsprechende Geschäftsniederlassung befindet. Insofern bestehen erhebliche Unterschiede zu Fahrzeugen von im Kanton Zürich domizilierten Geschäften, weshalb keine Ungleichbehandlung vorliegt.

5.

Demgemäss beruht die von den städtischen Behörden ausgesprochene Verweigerung einer Parkkarte auf einer korrekten Auslegung der Parkkartenvorschriften, weshalb der sie schützende Rekursentscheid sich als rechtmässig erweist. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).