Baubewilligung (Wiederaufnahme von VB.2005.00574)

1.

Im Anschluss an den Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts wird das kantonale Verfahren in dem Zustand wieder aufgenommen, in welchem es sich unmittelbar vor dem Erlass des aufgehobenen Entscheids befunden hat (Jean-François Poudret in: Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Bd. II, Bern 1990, Art. 66 N. 1.2). Für die erneute Beurteilung durch die kantonalen Instanzen sind die Erwägungen des Bundesgerichts verbindlich; zusätzliche Rechtsgründe oder Tatsachen, zu denen sich das Bundesgericht nicht geäussert hat, dürfen jedoch in Betracht gezogen werden (Poudret, Art. 66 N. 1.3.2; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 1019; René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 1586).

2.

Zu beurteilen ist lediglich noch die Frage, in welcher Weise die Emissionen bzw. Immissionsberechnungen der vorliegend strittigen Antennenanlage mit jenen einer in der unmittelbaren Nachbarschaft (M-Strasse 03/L-Strasse) bewilligten Anlage der G AG zu koordinieren sind.

2.1

Gemäss Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) gelten als Anlage alle Sendeantennen für die Funkdienste nach Ziff. 61, die auf demselben Mast angebracht sind oder die in einem engen räumlichen Zusammenhang stehen, namentlich auf dem Dach des gleichen Gebäudes.

Die Vollzugsempfehlung des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) zur NISV, Mobilfunk- und WLL-Basisstationen (Bern 2002) konkretisiert diese Bestimmung durch das sog. Anlageperimeter-Modell: Ausgangspunkt sind die zu bewilligenden Sendeantennen. Um diese wird ein Perimeter gelegt, dessen Radius dem Abstand von der Sendeanlage entspricht, bei dem die Strahlung den massgeblichen Anlagegrenzwert der NISV erreicht. Sämtliche Sendeantennen, die innerhalb dieses Perimeters liegen, gelten als Bestandteil der zu bewilligenden Anlage (Vollzugsempfehlung, Ziff. 2.1.2 S. 12-14 und Anh. 3 mit Beispielen).

2.2

Die Anwendung dieses Modells kann, wie das Ver­wal­tungs­ge­richt und das Bun­des­ge­richt festgestellt haben, zu einer unterschiedlichen Beurteilung derselben Antennenkonstellationen führen je nachdem, in welcher Reihenfolge die Antennen bewilligt werden. Wird zunächst eine Anlage mit geringer Sendeleistung bewilligt und kommt später eine Anlage mit höherer Leistung hinzu, deren Antennenperimeter die erste Antenne erfasst, müssen bei der Bewilligung der zweiten Anlage die Emissionen beider Anlagen gemeinsam beurteilt werden. Wird dagegen die Anlage mit der höheren Sendeleistung zuerst bewilligt und reicht der Antennenperimeter der später bewilligten Anlage mit geringerer Leistung nicht bis zur ersten Anlage, so findet keine Zusammenrechnung der Emissionen statt (vgl. die Darstellung im Ent­scheid des Bun­des­ge­richts, E. 2).

Das Ver­wal­tungs­ge­richt erachtete dieses Ergebnis als nicht haltbar, weil der Umfang der (Gesamt-)Anlage nicht davon abhängen dürfe, in welcher Reihenfolge die Teilanlagen erstellt werden. Es verlangte daher, dass die Emissionen vorbestehender Antennen bei der Erstellung weiterer Antennenanlagen stets mitgerechnet werden, wenn der Antennenperimeter der einen oder der andern Anlage beide umfasst. Bei zwei Basisstationen, die gleichzeitig das Bewilligungsverfahren durchlaufen, ging das Ver­wal­tungs­ge­richt davon aus, dass diejenige den Vorrang erhalte, für die zuerst eine erstinstanzliche Baubewilligung vorliege. Für den vorliegenden Fall ergab sich daraus, dass die private Be­schwer­de­geg­nerin E AG, deren projektierte Anlage noch vor derjenigen der G AG erstinstanzlich bewilligt worden war, zu keiner Anpassung ihrer Emissionen verpflichtet wurde.

2.3

Das Bun­des­ge­richt gelangte in seinem Ent­scheid zum Schluss, dass das Anlageperimeter-Modell gemäss Vollzugsempfehlung des BAFU überhaupt nicht anzuwenden sei. Es stehe im Widerspruch zu Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 NISV und könne ohne vorgängige Änderung der Ver­ord­nung nicht umgesetzt werden. Unbefriedigend sei auch die Konsequenz des Modells, gleiche Antennenkonstellationen je nach der Reihenfolge der Bewilligungen unterschiedlich zu beurteilen, was das Ver­wal­tungs­ge­richt zu Recht kritisiert habe. Diese Widersprüche seien vermeidbar, wenn auf einen fixen Abstand abgestellt werde.

In Anlehnung an seine frühere Recht­spre­chung hielt es sodann fest, dass vorliegend, bei einem Abstand von nur 41 m zwischen den Antennen, ein enger räumlicher Zusammenhang im Sinn von Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 NISV gegeben sei. Die Antennen von der E AG und der G AG seien damit als eine gemeinsame Mobilfunkanlage zu behandeln, deren kombinierte Strahlung die Anlagegrenzwerte der NISV einhalten müsse.

2.4

Mit Bezug auf das Vorgehen bei der Bewilligung der zweiten Anlage hielt das Bun­des­ge­richt fest: Wenn in engem räumlichem Zusammenhang mit einer bestehenden Mobilfunk-Basisstation eine weitere Sendeanlage erstellt werde, entspreche dies, da beide als eine Anlage zu betrachten seien, der Änderung einer bestehenden Anlage im Sinn von Ziff. 62 Abs. 2 Anh. 1 NISV. Der Betreiber der bereits bestehenden Antennen müsse folglich zum Verfahren zugezogen werden, und für das Bewilligungsverfahren sei ein neues Standortdatenblatt mit sämtlichen zur Gesamtanlage zählenden Antennen unter Angabe ihrer Frequenz, Strahlungsleistung und -richtung einzureichen. Dieses neue Standortdatenblatt ersetze ab Rechtskraft der Bewilligung das alte Standortdatenblatt und werde damit auch für den Inhaber der bestehenden Anlage verbindlich.

Führe die kumulierte Strahlung der Gesamtanlage zu einer Überschreitung des Anlagegrenzwerts, müsse die Strahlungsleistung reduziert werden. Bei welcher (Teil-)Anlage diese Reduktion vorzunehmen sei, sei in erster Linie durch die Betreiber festzulegen. Diese Aufteilung ergebe sich aus dem neuen gemeinsamen Standortdatenblatt.

Falls sich die Betreiber nicht einigen können, erscheine es durchaus sinnvoll, auf die zeitliche Priorität abzustellen, jedenfalls dann, wenn die erste Basisstation bereits rechtskräftig bewilligt sei. Dies führe im Ergebnis zur Priorität der bestehenden Anlage. Der vorliegende Fall weise allerdings die Besonderheit auf, dass die Baubewilligung der G AG bereits in Rechtskraft erwachsen sei, bevor das Verwaltungsgericht über die Beschwerde gegen die (früher erteilte) Baubewilligung der E AG zu entscheiden hatte. Obschon damit bereits über einen Teil der streitigen Gesamtanlage (die Basisstation der G AG) rechtskräftig entschieden sei, müsse auch in dieser Situation gewährleistet bleiben, dass wenigstens einmal eine Gesamtbetrachtung beider Anlageteile erfolge und die Einhaltung des Anlagegrenzwerts durch die Gesamtanlage geprüft werde. Übersteige die kumulierte Strahlung den Anlagegrenzwert, so dürfe der noch streitige Anlageteil (hier: die Basisstation der E AG) nicht ohne eine Leistungsreduktion der Gesamtanlage bewilligt werden.

Ob diese Reduktion voll zulasten der E AG gehe oder die (nach Angaben der Beschwerdeführerinnen noch nicht ausgenutzte) Baubewilligung der G AG widerrufen und dieser die allfällig gebotene Leistungsreduktion ganz oder teilweise auferlegt werden könne, werde vom Verwaltungsgericht zu prüfen sein. Jedenfalls verstosse es gegen die von der NISV gebotene vorsorgliche Emissionsbeschränkung, wenn die Baubewilligung für die Basisstation der E AG bestätigt werde, ohne sicherzustellen, dass die Gesamtanlage den massgeblichen Anlagegrenzwert der NISV einhalte.

3.

3.1

Die Inhaberinnen der beiden (Teil-)Anlagen, E AG und der G AG, müssen somit Gelegenheit erhalten, ein gemeinsames Stand­ort­da­ten­blatt einzureichen, aus welchem nebst den technischen Daten auch die kumulierten Strahlenbelastungen in der Umgebung der Anlagen hervorgehen. Da es sich dabei um völlig neue Berechnungen handelt, ist das Stand­ort­da­ten­blatt zweckmässigerweise bei der erstinstanzlichen Baubehörde, der Bausektion der Stadt Zürich, einzureichen, welche die Fachkompetenz für dessen Überprüfung besitzt. Im Hinblick darauf ist die Sache zur Neubeurteilung an die Bausektion zurückzuweisen.

Falls sich die E AG und der G AG nicht auf ein gemeinsames Standortdatenblatt einigen, ist die G AG zur Mitwirkung an diesem Verfahren zumindest soweit verpflichtet, als sie die nötigen Informationen zu liefern hat, welche die Erstellung des gemeinsamen Standortdatenblatts ermöglichen. Tritt sie in diesem Fall nicht als (Mit-)Gesuchstellerin im Baubewilligungsverfahren auf, ist sie als Mitbeteiligte in das Bewilligungsverfahren von der E AG einzubeziehen.

Führt die kumulierte Strahlung der Antennen von der E AG und der G AG zu einer Überschreitung des Anlagegrenzwerts, ist die Strahlungsleistung der Gesamtanlage zu reduzieren. Sofern sich die beiden Betreiberinnen nicht einigen, ist die Strahlung bei der Teil-Anlage der E AG im erforderlichen Mass zu vermindern. Ihre Anlage wurde zwar vor jener der G AG erstinstanzlich bewilligt, doch wurde die Baubewilligung von der G AG in der Zwischenzeit rechtskräftig und besitzt daher heute Priorität. Um Situationen dieser Art in Zukunft zu vermeiden, werden Betreiberinnen, welche zur gleichen Zeit Anlagen in engem räumlichem Zusammenhang projektieren, entweder zusammenarbeiten oder, wo dies nicht gelingt, sich am Bewilligungsverfahren der Konkurrentin beteiligen müssen.

Soweit aufgrund des gemeinsamen Stand­ort­da­ten­blatts die Sendeleistungen oder andere technische Parameter der Teil-Anlagen geändert werden, sind deren Baubewilligungen entsprechend anzupassen. Das neue Stand­ort­da­ten­blatt wird danach zur verbindlichen Grundlage der angepassten Baubewilligungen.

3.2

Bei diesem Vorgehen stellt sich die Frage, ob eine neue Ausschreibung der beiden Projekte oder zumindest desjenigen von der E AG erforderlich wird.

Eine neue Ausschreibung ist zum einen dann durchzuführen, wenn der Perimeter der Einspracheberechtigung, wie er gemäss der Formel auf S. 8 des Stand­ort­da­ten­blatts errechnet wird, beim gemeinsamen Stand­ort­da­ten­blatt für die kombinierte Anlage weiter reicht als bei den bisherigen Einzelanlagen. Denn in diesem Fall erweitert sich der Kreis der zu einem Rechtsmittel Legitimierten.

Ferner wird eine neue Ausschreibung notwendig, wenn die Sendeleistung einzelner Antennen erhöht oder ihre Senderichtung geändert wird. Eine Anpassung dieser Art bedeutet eine Erweiterung bzw. wesentliche Änderung des Bauvorhabens und bedarf einer neuen Baubewilligung. Dieser Grundsatz gilt unabhängig davon, ob die höhere Sendeleistung eine Erweiterung des Perimeters für die Einspracheberechtigung gemäss der Formel des Stand­ort­da­ten­blatts zur Folge hat. Denn auch Berechtigte, die innerhalb der abstrakt berechneten "Einsprachedistanz" wohnen, sehen sich nicht in jedem Fall zum Ergreifen eines Rechtsmittels veranlasst, sondern am ehesten dann, wenn die in ihre Richtung abgestrahlte Leistung hoch ist.

Schliesslich fragt sich, ob bereits die vom Bun­des­ge­richt angeordnete gemeinsame Beurteilung der Sendeleistung beider Teil-Anlagen in gleicher Weise zu behandeln sei wie die Erhöhung der Sendeleistung einer Einzelanlage. Tatsächlich wird die "kombinierte" Anlage insgesamt voraussichtlich höhere Sendeleistungen aufweisen, als dies bei jeder Teil-Anlage allein der Fall war. Zu beachten ist jedoch, dass für jede dieser Anlagen bereits ein baurechtliches Bewilligungsverfahren mit öffentlicher Ausschreibung durchgeführt wurde, aus dessen Baugesuchsunterlagen die vorgesehene Sendeleistung jeder Anlage ersichtlich war. Für die Betroffenen war schon damals erkennbar, dass die von den beiden Anlagen emittierten Strahlungen sich überlagern und damit insgesamt höhere Immissionen verursachen konnten. Der Umstand, dass die beiden Anlagen nun gemeinsam beurteilt werden, bewirkt keine Änderung des zu Grunde liegenden Sachverhalts oder des Streitgegenstands; die effektiven Sendeleistungen werden nicht erhöht, sondern es ändert sich nur die rechtliche Betrachtungsweise. Bei dieser Sachlage ist keine neue Ausschreibung erforderlich.

4.

4.1

Die Mit­be­tei­lig­te G AG hat mit ihrer Stellungnahme vom 2. Juni 2008 den Entwurf eines neuen Stand­ort­da­ten­blatts vom 29. Mai 2008 eingereicht, welches die Antennen beider Teil-Anlagen (E AG und G AG) gemeinsam erfasst und die Strahlenbelastung anhand der kumulierten Strahlung der Gesamtanlage berechnet. Gemäss ihrer Darstellung hat sie sich mit der E AG darauf geeinigt, dass beide Betreiberinnen auf einen Teil der Sendeleistung verzichten, sodass die Anlagegrenzwerte auch unter Berücksichtigung beider Anlagen an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten werden. Für das weitere Vorgehen schlägt sie sinngemäss vor, dass das Ver­wal­tungs­ge­richt die Baubewilligung von der E AG mit einer Auflage im Sinn der neuen Immissionsberechnung ergänze und die G AG dazu verpflichte, ihre Sendeleistung entsprechend dem neuen Stand­ort­da­ten­blatt zu reduzieren.

4.2

Im Entwurf des neuen Stand­ort­da­ten­blatts werden die technischen Angaben der Sendeantennen im Vergleich zu den früheren Stand­ort­da­ten­blättern von der E AG (Standortdatenblatt vom 26. Mai 2003; VB.2005.00574) und der G AG (Standortdatenblatt vom 7. Oktober 2004; VB.2005.00574) teilweise geändert (je S. 8 der Stand­ort­da­ten­blätter):

Die Teil-Anlage von der E AG weist weiterhin drei Antennen auf, die jedoch neu nur noch für den Funkdienst UMTS 2100 vorgesehen sind; auf den Funkdienst GSM 1800 wird bei allen drei Antennen verzichtet. Offenbar im Zusammenhang mit dieser Beschränkung auf einen Funkdienst ist anstelle des bisherigen Antennentyps Kathrein 742'234 neu der Typ Kathrein 742'215 vorgesehen. Die Hauptstrahlrichtung aller Antennen bleibt unverändert. Der Neigungswinkel (elektrisch und gesamt) wird bei den Antennen Azimut 170° und 300° von bisher 0° – -8° auf neu 0° – -7° eingeschränkt. Die Sendeleistung UMTS, die bisher bei allen drei Antennen je 800 W betrug, wird bei der Antenne Azimut 10° auf 500 W reduziert, bei der Antenne Azimut 170° hingegen auf 1000 W erhöht.

Die Teil-Anlage von der G AG soll weiterhin auf allen drei Antennen sowohl die Funkdienste GSM 1800 wie auch UMTS 2100 betreiben. Hauptstrahlrichtung und Neigungswinkel aller Antennen bleiben unverändert. Die Sendeleistung wird bei den GSM-Funkdiensten Azimut 40° und 150° von bisher 500 W auf neu 300 W bzw. 450 W reduziert und im Übrigen beibehalten.

Die maximale Distanz für die Einspracheberechtigung wird für die kombinierte Anlage mit 502 m errechnet, während sie früher bei der Anlage von der E AG 572 m und bei jener von der G AG 350 m betrug.

4.3

Dem Vorschlag der Mit­be­tei­lig­ten, dass das Ver­wal­tungs­ge­richt den von ihr eingereichten Entwurf eines gemeinsamen Stand­ort­da­ten­blatts im Rahmen des Beschwerdeverfahrens in die Baubewilligungen der betroffenen Anlagen integriere, kann nicht gefolgt werden. Wie bereits erwähnt, sind die neuen Berechnungen zunächst durch die erstinstanzliche Baubehörde zu überprüfen, welche die dafür notwendige Fachkompetenz besitzt (vorn, E. 3.1). Überdies stellt der eingereichte Entwurf noch keine geeignete Grundlage für eine abschliessende Beurteilung der Anlage dar. Dafür bedarf es eines definitiven Stand­ort­da­ten­blatts, das von den Betreiberinnen beider Anlagen unterzeichnet und mit den notwendigen Beilagen (Baupläne, Situationsplan mit Angabe der berechneten OMEN, Strahlungsdiagramme der verwendeten Antennen) versehen ist. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

Im Sinn einer einstweiligen summarischen Beurteilung kann davon ausgegangen werden, dass aufgrund der errechneten Distanz für die Einspracheberechtigung keine neue Ausschreibung erforderlich würde. Zwar stellt sich die Frage, von welchem der beiden Standorte aus die Distanz, die neu für beide Teil-Anlagen gilt, zu messen sei. Da aber der neu errechnete Perimeter der Einspracheberechtigung mit einem Radius von 502 m um 70 m kleiner ist als der ursprüngliche der E AG-Anlage und die Distanz zwischen den Teil-Anlagen von der E AG und der G AG nur ca. 41 m beträgt, liegt der neue Perimeter klarerweise innerhalb desjenigen, der ursprünglich für die Anlage von der E AG allein galt. Der Kreis der Einspracheberechtigten hat sich somit aufgrund des kombinierten Stand­ort­da­ten­blatts nicht erweitert. Als problematisch erweist sich dagegen die im provisorischen Stand­ort­da­ten­blatt vorgesehene Erhöhung der Sendeleistung einer Antenne der E AG von 800 W auf 1000 W. Diese Schwierigkeit können die Betreiberinnen allenfalls ausräumen, indem sie im definitiven gemeinsamen Stand­ort­da­ten­blatt nur Sendeleistungen festlegen, welche die bisherigen nicht übersteigen.

5.

Nachdem das Bun­des­ge­richt den Ent­scheid vom 31. Januar 2007 (Verfahren VB.2005.00574) aufgehoben hat, sind die Verfahrenskosten gesamthaft neu zu verlegen. Die Be­schwer­de­füh­re­rin­nen, die in der Hauptsache die Verweigerung der Baubewilligung beantragt hatten, obsiegen mit dem vorliegenden Ent­scheid teilweise. Demgemäss sind die Gerichtskosten ihnen und der privaten Be­schwer­de­geg­nerin je zur Hälfte zu auferlegen, und dieselbe Kostenteilung ist auch auf die Verfahrenskosten der Vor­in­stanz anzuwenden. Bei diesem Ausgang sind ferner die Parteikosten beider Instanzen wettzuschlagen.