Befugnis zur privaten Kontrolle

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der gegen einen Rekursentscheid des Regierungsrats erhobenen Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf das Rechtsmittel einzutreten.

1.2

Gestützt auf die Eingabe des Beschwerdeführers vom 2. Juli 2008 ist das Verfahren in der Sache als durch Rückzug erledigt abzuschreiben.

1.3

Nachdem ein Entscheid des Regierungsrats angefochten ist, ist für die Abschreibung und den Entscheid über die noch umstrittenen Rekurskosten gemäss § 38 Abs. 2 Satz 2 VRG die Kammer zuständig.

2.

Gemäss § 13 Abs. 2 VRG gelten für die Kostenauflage im Rekursverfahren in der Regel das Unterlieger- und das Verursacherprinzip, von denen jedoch aus Gründen der Billigkeit abgewichen werden kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 13 Rz. 23). Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts können einer Vorinstanz in Anwendung des Verursacherprinzips sowohl die Gerichtskosten als auch eine Parteientschädigung zulasten der Staatskasse auferlegt werden (VGr, 11. Januar 2006, VB.2005.00357, E. 4.1, mit Hinweisen, www.vgrzh.ch). Dies muss in Erweiterung der bisherigen Praxis auch aus Billigkeitsgründen zulässig sein. Mit dem Hinweis auf die lange Verfahrensdauer, welche bei der Verlegung der Rekurskosten zu berücksichtigen sei, macht der Beschwerdeführer sinngemäss solche Billigkeitsgründe geltend.

2.1

Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]; § 4a VRG). Gemäss Art. 18 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005, die am 1. Januar 2006 in Kraft getreten ist, hat jede Person vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf rasche Erledigung des Verfahrens. Gemäss den entsprechenden Materialien soll das Wort "rasch" verdeutlichen, dass die Kantonsverfassung damit weiter gehen soll als Art. 29 Abs. 1 BV bzw. Art. 6 Ziff. 1 EMRK (vgl. Hinweise bei Giovanni Biaggini in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 18 N. 15).

Ob eine Verfahrensdauer als überlang zu gelten hat, bemisst sich zunächst aufgrund der anwendbaren Verfahrensordnung. Enthält diese eine Behandlungsfrist, ist in erster Linie darauf abzustellen (vgl. BGE 108 Ia 165 E. 2b). Bestehen keine gesetzlichen Behandlungsfristen, sind die konkreten Umstände des Einzelfalles zu berücksichtigen (BGE 127 II 297 E. 3d S. 300). Sodann sind die vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Bezug auf das Beschleunigungsgebot von Art. 6 Ziff. 1 EMRK entwickelten Kriterien zu berücksichtigen, nämlich die Bedeutung der Sache für den Beschwerdeführer, die Komplexität des Falles, das Verhalten des Beschwerdeführers sowie die Behandlung des Falles durch die Behörden; dabei ist stets das ganze Verfahren im Auge zu behalten (EGMR, 28. Juni 1978, König, 6232/73, § 99, www.echr.coe.int (unter Case-Law); Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. A., Zürich 1999, Rz. 459 ff., mit Hinweisen; vgl. auch BGE 124 I 139). Entscheidend ist die Analyse des Verfahrens dahingehend, ob dem Beschleunigungsgebot konsequent nachgelebt wurde.

Gemäss § 27a Abs. 1 VRG entscheiden Rekursinstanzen innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlungen. Bei dieser Frist handelt es sich um eine Ordnungs- und nicht um eine Verwirkungsfrist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 27a N. 10). Gerade in komplizierten Verfahren wird sich die Frist in aller Regel als zu kurz erweisen, weshalb der Rekursbehörde denn auch die Möglichkeit eingeräumt wird, den Parteien die Nichteinhaltung der Frist anzuzeigen (§ 27a Abs. 2 VRG). Die Behandlungsfrist ist jedoch als eines der hauptsächlichen Kriterien zu berücksichtigen, wenn es um die Bestimmung der angemessenen Verfahrensdauer im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK geht.

2.2

Vom Abschluss des Schriftenwechsels (Rekursvernehmlassung der Beschwerdegegnerin vom 19. September 2006) bis zum Entscheid des Regierungsrates 5. März 2008 vergingen rund anderthalb Jahre. Am 25. Januar 2007 gelangte der Beschwerdeführer an den Rechtsdienst der Staatskanzlei und erkundigte sich unter Hinweis auf die ihm durch die fehlende Bewilligung entstehenden Nachteile nach dem Verfahrensstand. Am 30. Januar 2007 wurde ihm darauf durch den zuständigen Sekretär mitgeteilt, eine Bearbeitung sei wegen der Pendenzenlast noch nicht möglich gewesen; nach Abschluss der Sachverhaltsabklärungen werde der Regierungsrat gemäss § 27a VRG innert 60 Tagen einen Entscheid treffen. In der Folge wurden diverse Dokumente zu den Akten genommen, bei denen es sich teilweise aber lediglich um Kopien der vom Beschwerdegegner bereits mit der Rekursantwort eingereichten Akten handelt. Wie diese anscheinend von der Baudirektion stammenden Dokumente Eingang in die Akten fanden, lässt sich dem rudimentären Aktenverzeichnis nicht entnehmen; soweit ersichtlich scheint diese Aktenergänzung am 14. März 2007 vorgenommen worden zu sein. Ebenfalls keinen Hinweis auf Herkunft und Datum enthält das Aktenverzeichnis bezüglich eines Strafregister- und eines Handelsregisterauszugs. Dem Datum der jeweiligen Abfrage lässt sich jedoch entnehmen, dass diese Aktenergänzungen erst am 16. bzw. 17. Januar 2008 erfolgten. Unter dem 21. Januar 2008 ist sodann eine "Aktennotiz mit Beilagen" verzeichnet; die Beilagen umfassen Ausdrucke von Internet-Abfragen beim Handelsregister über Firmen, bei denen der Beschwerdeführer tätig war, sowie Ausdrucke von Homepages solcher Firmen. Ebenfalls undatiert sind zwei spätere Aktenstücke der Baudirektion.

Ob diese ungenügend dokumentierten Aktenergänzungen als Sachverhaltsermittlungen im Sinn von § 27a VRG gelten können, erscheint als fraglich. Jedenfalls ist die gemäss § 27a Abs. 1 VRG vorgeschriebene Anzeige des Abschlusses der Sachverhaltsermittlung an den Beschwerdeführer unterblieben. Aus präventiven Gründen rechtfertigt es sich, diese Verletzung der Mitteilungspflicht einer Verletzung der 60-tägigen Behandlungsfrist gleichzusetzen. Sodann ergibt sich auf Grund der Akten und des angefochtenen Entscheids, dass die Sache, wenn nicht bereits nach Eingang der Rekursantwort und der Vorakten am 19. September 2006, so jedenfalls nach der Aktenergänzung vom 14. März 2007 spruchreif war; für das daraufhin bis 16. Januar 2008 anhaltende Ruhen des Verfahrens fehlt eine Begründung.

Für die Beurteilung der Verfahrensdauer ist im Weiteren zu berücksichtigen, dass die Erteilung der Befugnis zur privaten Kontrolle für den Beschwerdeführer von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung ist. Darauf hat er die Rekursinstanz bereits am 25. Januar 2007 hingewiesen. Trotzdem ist die Behörde, wie aufgrund des Aktenverzeichnisses zu schliessen ist, vom 14. März 2007 bis zum 16. Januar 2008 vollständig untätig geblieben und wurde die Bearbeitung der Pendenz erst in der zweiten Januarhälfte 2008 an die Hand genommen. Diese erhebliche Verfahrensverzögerung ist nicht nachvollziehbar und wurde von der Vorinstanz im Beschwerdeverfahren nicht begründet. Sodann ist offenkundig, dass den Beschwerdeführer an der langen Verfahrensdauer keinerlei Verschulden trifft und der Fall weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht besondere Schwierigkeiten bot.

2.3

Die Verletzung des Beschleunigungsgebots ist damit offenkundig und es erscheint als unbillig, dem Beschwerdeführer die vollen Kosten des dergestalt verschleppten Verfahrens aufzuerlegen. Mehr als eine Kostenauflage von einem Viertel der Rekurskosten lässt sich angesichts der Tatsache, dass ein derart verzögertes Verfahren nur unzureichenden Rechtsschutz zu gewährleisten vermag, nicht rechtfertigen. Die übrigen drei Viertel sind dem Regierungsrat als für die Rechtsverzögerung verantwortliche Behörde aufzuerlegen. Keine Veranlassung besteht bei diesem Verfahrensausgang, die Kosten der Verfügung der Baudirektion vom 20. Juli 2006 abzuändern.

3.

Die Gerichtskosten sind bei diesem Ausgang zu zwei Dritteln dem Beschwerdeführer und zu einem Drittel dem Regierungsrat zu auferlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht dem in der Sache unterliegenden Beschwerdeführer nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).