Bewilligung zur Führung einer Privatschule mit Kindergartenstufe

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats etwa über Anordnungen des Volksschulamts betreffend eine Bewilligung zur Führung einer Privatschule nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a und b je Ziff. 1 in Verbindung mit Abs. 4 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Der Beschwerdeführer macht geltend, der Beschwerdegegner sei für den Erlass der Ausgangsverfügung nicht zuständig gewesen. Privatschulen, an denen die Schulpflicht erfüllt werden kann, benötigen nach § 68 Abs. 1 Satz 1 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) eine Bewilligung der Direktion. Gemäss § 38 Abs. 4 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 (LS 172.1) legt der Regierungsrat fest, ob die nachgeordneten Verwaltungseinheiten im eigenen Namen oder im Namen der Direktion entscheiden. In diesem Sinn hat der Regierungsrat in Ziff. 6.3 lit. c des Anhangs 3 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 (LS 172.11) sowie in § 68 Abs. 2 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (VSV, LS 412.101) festgelegt, dass das Volksschulamt über Bewilligungen für die Führung von Privatschulen in eigener Kompetenz entscheidet. Die Rüge des Beschwerdeführers ist demnach unbegründet.

2.2

Dass der Regierungsrat und nicht die Bildungsdirektion den Rekurs des Beschwerdeführers behandelte, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Aus den Akten geht hervor, dass der Beschwerdegegner durch die Bildungsdirektion beraten wurde und Letztere demnach mit der Angelegenheit vorbefasst war. Für solche Fälle sieht § 19 Abs. 4 VRG ausdrücklich vor, dass die der Rekursinstanz übergeordnete Verwaltungseinheit für die Behandlung des Rekurses zuständig ist. Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers führt dies nicht zu einer Verkürzung des Instanzenzugs: Gegen Rekursentscheide einer Direktion ist nicht Rekurs beim Regierungsrat, sondern – wie auch gegen Rekursentscheide des Regierungsrats – Beschwerde beim Verwaltungsgericht zu erheben (vgl. § 19 Abs. 3 Satz 1 VRG).

2.3

2.3.1

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil der Beschwerdegegner ihm nach Abschluss der Sachverhaltsermittlungen keine Gelegenheit zur Stellungnahme geboten habe.

2.3.2

Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) umfasst den Anspruch der Verfahrensbeteiligten, Einsicht in die Akten zu erhalten und zum Inhalt der Akten bzw. zum Beweisergebnis Stellung zu nehmen (BGE 135 I 187 E. 2.2, 127 I 54 E. 2b; Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 349 f. mit Hinweisen). Der Beschwerdegegner führte nach Eingang des Gesuchs umfangreiche Sachverhaltsermittlungen betreffend den Beschwerdeführer bzw. den von diesem geplanten Kindergarten durch. In der Folge erliess er die Ausgangsverfügung, ohne dem Beschwerdeführer die Möglichkeit zu geben, zum Ergebnis der Sachverhaltsermittlungen Stellung zu nehmen. Damit hat der Beschwerdegegner den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt.

2.3.3

Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann eine obere Instanz die Gehörverletzung einer unteren Instanz heilen, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung ist von einer Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs abzusehen, wenn diese lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde (BGE 133 I 201 E. 2.2, 132 V 387 E. 5.1).

Der Beschwerdeführer konnte sich vor der mit voller Kognition entscheidenden Vorinstanz eingehend zur Sachverhaltsermittlung des Beschwerdegegners äussern, wodurch die durch den Beschwerdegegner begangene Gehörsverletzung geheilt wurde.

2.3.4

Heilt eine Rechtsmittelinstanz eine schwere Gehörsverletzung der verfügenden Behörde, hat sie diesem Umstand im Rahmen der Kostenverlegung angemessen Rechnung zu tragen. In solchen Fällen sind die Kosten nicht ausschliesslich entsprechend dem Unterliegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG), sondern auch nach dem Verursacherprinzip aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; BGr, 24. Juli 2014,1C_41/2014, E. 7.3 mit Hinweisen). In diesem Sinn hätte die Vorinstanz die Rekurskosten teilweise dem Beschwerdegegner auferlegen und dem Beschwerdeführer eine reduzierte Parteientschädigung zusprechen müssen.

2.4

2.4.1

Der Beschwerdeführer wirft dem Beschwerdegegner Voreingenommenheit vor, weil auf einer dem früheren Rechtsvertreter im Rahmen eines Akteneinsichtsgesuchs zugestellten Kopie des Kindergartenkonzepts handschriftliche Bemerkungen mit abwertendem Inhalt gewesen seien. Der Beschwerdegegner hat sich hierzu nicht geäussert und damit die Sachverhaltsdarstellung des Beschwerdeführers nicht bestritten.

2.4.2

Der Beschwerdeführer macht die Befangenheit des Beschwerdegegners erstmals im Beschwerdeverfahren geltend, obwohl der frühere Rechtsvertreter nach eigener Darstellung bereits am 12. Juni 2014 und damit vor Rekurserhebung davon Kenntnis genommen hatte. Ausstandsgründe sind nach Treu und Glauben unverzüglich vorzubringen, das heisst, sobald bekannt oder absehbar ist, dass eine möglicherweise befangene Person an der Behandlung der Angelegenheit mitwirkt. Wer im Wissen um einen möglichen Ausstandsgrund untätig bleibt und sich stillschweigend auf ein Verfahren einlässt, hat den Anspruch auf eine spätere Ausstandsrüge verwirkt (Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 5a N. 43 f.).

Diese Praxis betrifft primär Konstellationen, in welchen die Partei bei rechtzeitiger Rüge verhindern könnte, dass die befangene Person am jeweiligen Entscheid mitwirkt. Ihr Sinn besteht darin, dass eine Partei nicht das Ergebnis eines Verfahrens abwarten und bei negativem Ausgang unter Verweis auf den ihr schon zuvor bekannten formellen Mangel eine Wiederholung des Verfahrens fordern kann. Vorliegend nahm der Beschwerdeführer erst nach Erlass der Ausgangsverfügung Kenntnis von den Randbemerkungen auf einer Kopie des Kindergartenkonzepts, weshalb er den Mangel im erstinstanzlichen Verfahren nicht rügen konnte. Es wäre ihm aber ohne Weiteres möglich und zumutbar gewesen, die Befangenheit des Beschwerdegegners bereits bei Rekurserhebung zu rügen. Indem er dies nicht tat, sondern das Verfahren seinen Fortgang nehmen liess und erst im Beschwerdeverfahren – nach negativem Rekursentscheid – die Aufhebung des Rekursentscheids und der Ausgangsverfügung wegen formeller Mängel im Ausgangsverfahren fordert, verhält der Beschwerdeführer sich treuwidrig. Die Befangenheitsrüge erfolgt demnach zu spät und ist im Beschwerdeverfahren nicht mehr zu hören.

Im Übrigen konnte die Vorinstanz die Sach- und Rechtslage mit gleicher Kognition wie der Beschwerdegegner überprüfen und kann ein allfälliger Verfahrensmangel wegen Teilnahme einer befangenen Person am erstinstanzlichen Verfahren unter den vorliegenden Umständen deshalb als geheilt betrachtet werden (vgl. BGr, 5. Mai 2014,1C_96/2014, E. 2.5, und 24. März 2009,2C_732/2008, E. 2.2.2).

3.

3.1

Nach Art. 15 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) ist das Recht auf Gründung, Organisation und Besuch privater Bildungsstätten gewährleistet. Die Kantonsverfassung garantiert dieses Recht allerdings nicht schrankenlos: Gemäss Art. 117 Abs. 1 KV sind Privatschulen, welche die gleichen Aufgaben wie die öffentliche Volksschule erfüllen, bewilligungspflichtig und unterstehen staatlicher Aufsicht. In diesen Fällen überträgt der Kanton dem Betreiber der Privatschule eine öffentliche Aufgabe, die grundsätzlich ihm obliegt (vgl. Art. 62 Abs. 2 BV). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist es dem Kanton in diesem Rahmen nicht verwehrt, Bewilligungen denjenigen Personen und Organisationen vorzubehalten, die Gewähr dafür bieten, dass der Unterricht sich an den Werten der Volksschule orientiert (BGr, 28. April 2003,2P.296/2002, E. 4.1 mit Hinweisen).

Gemäss § 68 Abs. 1 Satz 2 VSG wird die Bewilligung für eine Privatschule erteilt, wenn die dort angebotene Bildung gleichwertig ist wie die Bildung an der öffentlichen Volksschule. Die Trägerschaft einer Privatschule muss nach § 68 Abs. 3 Satz 1 VSG Gewähr bieten, dass die Schülerinnen und Schüler keinen pädagogischen und weltanschaulichen Einflüssen ausgesetzt werden, die den Zielen der Volksschule in grundlegender Weise zuwiderlaufen. Privatschulen können Schwerpunkte setzen, insbesondere inhaltlicher, pädagogischer, weltanschaulicher, religiöser und konfessioneller Art; sie müssen dabei aber den durch § 68 Abs. 3 VSG vorgegebenen Rahmen beachten (§ 67 Abs. 2 Satz 2 VSV).

Nach § 2 Abs. 1 VSG erzieht die Volksschule die Schülerinnen und Schüler zu einem Verhalten, das sich an christlichen, humanistischen und demokratischen Wertvorstellungen orientiert (Satz 1); dabei wahrt sie die Glaubens- und Gewissensfreiheit und nimmt auf Minderheiten Rücksicht (Satz 2); Mädchen und Knaben werden gleichermassen gefördert (Satz 3). Sie fördert die Achtung von Mitmenschen und Umwelt und strebt die ganzheitliche Entwicklung der Kinder zu selbständigen und gemeinschaftsfähigen Menschen an (§ 2 Abs. 4 Satz 2 VSG).

Gemäss § 68 Abs. 2 VSV erteilt das Volksschulamt die Bewilligung, wenn die Grundsätze gemäss § 68 VSG eingehalten sind, die Lehrpersonen für ihre Ausbildung genügend ausgebildet sind und für die Erteilung des Unterrichts geeignete Räumlichkeiten samt Nebeneinrichtungen zur Verfügung stehen. Strittig ist vorliegend einzig, ob die Anforderungen gemäss § 68 VSG eingehalten sind.

3.2

Die Vorinstanz kommt zum Schluss, es drängten sich gewisse Bedenken betreffend die konkrete Ausrichtung des Kindergartens und des Einflusses der Religion auf den täglichen Unterricht auf. Dies ergebe sich einerseits aus einem übermässigen Gewicht des religiösen Schwerpunkts und des geplanten Arabischunterrichts. Dies lasse zu wenig Zeit und Raum, um den Anforderungen des Lehrplans gerecht zu werden. Anderseits ergäben sich Zweifel aufgrund der früheren Mitgliedschaft von Z [welche die administrative Leitung des Kindergartens übernehmen soll] im Verein Islamischer Zentralrat Schweiz (IZRS).

3.3

Dem eingereichten Konzept lässt sich Folgendes entnehmen: Im Kindergarten sollen zwei Kindergärtnerinnen mit je einem Pensum von 60 % tätig sein, wobei eine im Rahmen ihres Pensums Deutsch als Zweitsprache unterrichtet. In der Beschwerde wird diesbezüglich präzisiert, der Anteil für Deutsch als Zweitsprache betrage 30 Stellenprozente. Zusätzlich sollen im Kindergarten eine Koranlehrerin mit einem Pensum von 20 % und eine Arabischlehrerin mit einem Pensum von 20 % tätig sein. Von insgesamt 160 Stellenprozenten entfallen demnach 40 Stellenprozente bzw. 25 % des Stellenetats auf den Koran- und Arabischunterricht, 30 Stellenprozente bzw. 18,75 % des Stellenetats auf Deutsch als Zweitsprache und 90 Stellenprozente bzw. 56,25 % des Stellenetats auf den eigentlichen Unterricht.

Weiter ergibt sich, dass religiöse Lerninhalte spielerisch und situationsbezogen ins Alltagsgeschehen einfliessen sollen und die Fachlehrpersonen für den Unterricht in Koran und Arabisch über kein anerkanntes Lehrdiplom verfügen müssen. Im Rahmen der islamischen Erziehung sollen Festtage gefeiert, der Ursprung des Islams vermittelt sowie Ernährungsregeln, Gebete, Pflege und Gesundheit gelehrt werden. Folgende islamische Lerninhalte sollen gemäss Konzept in den Kindergartenalltag einfliessen: "z.B. Prophetengeschichten, ­­Koran und Sunna, die 99 Namen Allahs, Gebetswaschung und -ablauf, das Glaubensbekenntnis, die 5 Säulen des Islams, islamische Feste, Arabisch uvm."

In einer Projektskizze aus dem Jahr 2012 wurde ausgeführt: "Gute Kindergärten und Schulen können mit ALLAH's Hilfe den unislamischen Einflüssen entgegenwirken, die unseren Nachwuchs zu Shirk, Zina, Riba und anderen grossen Sünden führen". Shirk bezeichnet Vielgötterei, Zina den ausserehelichen Geschlechtsverkehr, worunter auch homosexuelle Beziehungen fallen, Riba das Zinsnehmen und -bezahlen. Die genannte Aussage wurde inzwischen entfernt.

3.4

Der Beschwerdegegner liess das Konzept des Beschwerdeführers von Prof. Dr. Reinhard Schulze, dem Direktor des Instituts für Islamwissenschaften & Neuere Orientalische Studien an der Universität Bern, begutachten. Dieser führt in seinem Bericht vom 8. März 2014 aus, Aussagen im Konzept deuteten darauf hin, dass der Beschwerdeführer bestrebt sei, den Isam auch als Ordnung des Alltagsgeschehens zu vermitteln. Die kulturelle und religiöse Ausrichtung des Beschwerdeführers sei nur schwer einzuschätzen. In Österreich bestehe ein breites Spektrum islamischer Kindergärten. Vergleiche er das vorliegende Konzept mit diesen Kindergärten, zeige sich die Tendenz zu einer gewissen Abschliessung. Als Gegenbeispiel nennt er einen Kindergarten, der zwar täglich während 45 Minuten Koranunterricht anbiete, die Teilnahme an diesem Unterricht den Kindern bzw. Eltern aber freistelle. In einem anderen Kindergarten finde der Koranunterricht nur ein bis zwei Mal pro Woche statt, "weil alles andere zu viel für die Kinder wäre". Massgeblich sei sodann, dass Z bis vor kurzem Mitglied des IZRS gewesen sei, was darauf schliessen lasse, dass der Kindergarten aus einer sehr spezifischen Interpretation islamischer Traditionen betrieben werden solle. Eine begrifflich eindeutige Fixierung dieser Interpretation sei nicht möglich; je nach Position der Mitglieder könne sie als wertkonservativ, orthodox oder gar als ultrareligiös beschrieben werden.

Wie und welche religiösen Lerninhalte in den Unterricht einfliessen sollen, bleibt tatsächlich sehr vage. Dem Konzept lässt sich diesbezüglich aber immerhin entnehmen, dass keine eigentlichen Schwerpunktstunden vorgesehen sind, sondern religiöse Themen stetig in den Unterricht einfliessen sollen. Mithin wird kein Unterschied zwischen religiösen und weltlichen Inhalten gemacht. Dies erscheint insbesondere auch im Hinblick auf die früheren Aussagen in der Projektskizze heikel, weil den Kindern damit nicht klar vermittelt wird, dass gewisse religiöse Vorstellungen (etwa betreffend Geschlechtsverkehr vor der Ehe oder Homosexualität) nicht den heutigen Regeln der schweizerischen Gesellschaft entsprechen. Damit besteht eine erhebliche Gefahr, dass der Beschwerdeführer den Kindern das normative Gefüge des Islams als Ordnung des Alltagsgeschehens vermittelt, was weder der gelebten Realität noch den grundlegenden Zielen der Volksschule entspricht. Insgesamt fehlt es dem Konzept des Beschwerdeführers demnach an einer klaren Abgrenzung zwischen dem eigentlichen Kindergartenunterricht und den Stunden, in welchen religiöse Schwerpunkte gesetzt werden sollen. Eine solche Abgrenzung lässt sich demgegenüber dem vom Beschwerdeführer als Referenz eingereichten Konzept der jüdischen Schule NOAM klar entnehmen.

Die Vorinstanz hält sodann zu Recht fest, dass der Arabisch- und Koranunterricht angesichts eines Anteils der entsprechenden Lehrpersonen von 25 Prozent am Stellenplan zu viel Raum beansprucht und damit eine erhebliche Gefahr besteht, dass dem Lehrplan des Kantons Zürich nicht Genüge getan werden kann. Heikel erscheint auch, dass diese Lehrpersonen nicht über ein anerkanntes Lehrdiplom verfügen müssen und mithin nicht gewährleistet ist, dass sie über die notwendigen pädagogischen Fähigkeiten verfügen.

Schliesslich erscheint auch die enge Verbindung zum IZRS problematisch. Z, welche [wie erwähnt] die administrative Leitung des Kindergartens übernehmen soll, war jedenfalls bis Ende 2012 und damit bis knapp ein Jahr nach Gründung des Beschwerdeführers Mitglied des Vorstands des IZRS. Dieser führt als eines seiner Ziele die Gründung von Schulen auf, mit der Begründung, "[f]ür eine Gemeinschaft, die nicht bereit ist, ihre religiöse Observanz einer neuen Säkularisierungswelle zu opfern", bleibe nur der Ausweg, eigene Schulen zu etablieren. Dies lässt sich so verstehen, dass eine Vermittlung des Islams als normativen Rahmens angestrebt wird und damit gerade die vom IZRS abgelehnten gesellschaftlichen Entwicklungen negiert werden sollen. Dies widerspricht den Zielen der Volksschule. Auch wenn Z in der Folge ganz aus dem IZRS ausgetreten ist, erscheint nicht glaubhaft, dass sie angesichts ihrer Vorstandsposition die Ziele des IZRS nicht teilte.

3.5

Der Beschwerdeführer macht geltend, dass im Kanton Zürich Kindergärten und Schulen bestünden, welche – genau wie dies der Beschwerdeführer plane – einen klaren Schwerpunkt auf religiöse Inhalte setzten. Sinngemäss macht er damit eine Ungleichbehandlung geltend. Wie es sich damit verhält, kann offenbleiben. Die Bewilligungsfähigkeit anderer Schulen bildet nicht Gegenstand dieses Verfahrens und es bestünde – falls diese Schulen tatsächlich einen gegen die Grundsätze der Volksschule verstossenden Unterricht abhalten sollten – kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Eine solcher bestünde nach der Rechtsprechung nur, wenn eine ständige rechtswidrige Praxis des Beschwerdegegners vorläge und dieser zu erkennen gäbe, dass er auch in Zukunft nicht von dieser Praxis abzuweichen gedenkt (BGE 136 I 65 E. 5.6 mit Hinweisen). Vorliegend ist einerseits eine solche ständige Praxis nicht erkennbar und hat der Beschwerdegegner anderseits das vorliegende Verfahren zum Anlass genommen, auch andere Schulen mit religiösem Schwerpunkt einer Überprüfung zu unterziehen, und damit zu verstehen gegeben, dass er keine Privatschulen dulden werde, die gegen § 68 VSG verstossen.

3.6

Schliesslich widerspricht die im Kanton Zürich vorgesehen Bewilligungspflicht für Privatschulen entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers nicht der Glaubens- und Gewissensfreiheit nach Art. 15 BV: Die Schweiz kennt keinen absoluten verfassungsrechtlichen Anspruch darauf, im obligatorischen Schulbereich eine Privatschule zu führen (BGr, 28. April 2003,2P.296/2002, E. 5.1 mit Hinweisen). Vorliegend beruht der mit der Bewilligungspflicht verbundene Eingriff auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage sowie einem öffentlichen Interesse und erweist sich – da nicht der Religionsunterricht an sich, sondern nur ein einseitig religiöse Normen vermittelnder Unterricht im Rahmen der obligatorischen Schule untersagt wird – als verhältnismässig (Art. 36 BV).

3.7

Insgesamt erscheint damit der Schluss von Beschwerdegegner und Vorinstanz, der Beschwerdeführer vermöge den Anforderungen von § 68 VSG nicht zu genügen, nicht rechtsverletzend und sind die eine Privatschulbewilligung verweigernde Ausgangsverfügung sowie der Rekursentscheid zu bestätigen.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen – nämlich in Bezug auf den vorinstanzlichen Kosten- und Entschädigungspunkt. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II und III des regierungsrätlichen Beschlusses vom 17. Dezember 2014 sind die Verfahrenskosten dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner je zur Hälfte aufzuerlegen und ist dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zuzusprechen.

In der Sache selber ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem in der Hauptsache unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG). Da die Angelegenheit keinen Streitwert hat, bemisst sich die Gerichtsgebühr nach dem Zeitaufwand, der Schwierigkeit des Falls und dem tatsächlichen Streitinteresse (§ 65 Abs. 1 Satz 1 VRG).