Festsetzung Strassenprojekt

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Als Eigentümer der Liegenschaft Kat.-Nr. 01 an der I-Strasse 02 in D, welche an die F-Strasse angrenzt und auf welchem bauliche Massnahmen vorgesehen sind, sind die Beschwerdeführenden zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Das Strassenprojekt untersteht in seiner Eigenschaft als Nutzungsplan den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes (VGr, 5. Juli 2018, VB.2017.00592, E. 2). Gemäss § 20 Abs. 1 VRG überprüft das Baurekursgericht als Rekursinstanz alle Mängel, insbesondere auch die Zweckmässigkeit und Angemessenheit der Anordnungen (lit. c). Folglich kommt ihm von Gesetzes wegen umfassende Kognition zu, womit Art. 33 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) Nachachtung verschafft wird, der eine volle Überprüfung von Nutzungsplänen durch mindestens eine Rechtsmittelinstanz verlangt. Eine derartige Überprüfung schliesst nicht aus, dass sich die Rechtsmittelinstanz Zurückhaltung auferlegt, soweit über die Zweckmässigkeit kommunaler Planungsmassnahmen zu befinden ist (vgl. Art. 2 Abs. 3 RPG). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf die Rechtsmittelbehörde damit nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen Lösungen wählen bzw. eine zweckmässige Würdigung der Gemeinde durch ihre eigene ersetzen. Beruht der kommunale Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, so hat ihn die Rekursinstanz zu respektieren (VGr, 29. November 2018, VB.2018.00374 E. 2 m. H.).

Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren auf die Rechtskontrolle einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG). Hat das Baurekursgericht im Rekursverfahren einen kommunalen Nutzungsplan bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen nur, ob der Plan der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob die Gemeinde ihr planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten hat (VGr, 13. Februar 2014, VB.2013.00319, E. 4, m. H).

3.

3.1

Gemeindestrassen werden von dem nach der Gemeindeordnung zuständigen Organ projektiert (§ 12 Abs. 2 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 [StrG]). Die Projekte sind der Bevölkerung vor der Kreditbewilligung in einer Orientierungsversammlung oder durch öffentliche Auflage zur Stellungnahme zu unterbreiten; bei Projekten von untergeordneter Bedeutung kann darauf verzichtet werden (§ 13 Abs. 1 StrG).

3.2

Die Projekte werden vom Gemeinderat (Exekutive) festgesetzt (§ 15 Abs. 2 StrG). Sie sind vor der Festsetzung während 30 Tagen öffentlich aufzulegen und soweit darstellbar auszustecken; die Planauflage ist öffentlich bekannt zu machen (§ 16 StrG). Gegen das Projekt kann innerhalb der Auflagefrist Einsprache erhoben werden (§ 17 Abs. 1 StrG). Die Legitimation bestimmt sich nach der Rekurs- und Beschwerdelegitimation des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Mit der Einsprache können alle Mängel des Projekts geltend gemacht werden (Abs. 2). Bei Projekten von untergeordneter Bedeutung kann auf das Einspracheverfahren verzichtet werden. In diesen Fällen sind Begehren um Projektänderung im Enteignungsverfahren zulässig (Abs. 5).

4.

4.1

Das strittige Projekt beinhaltet die Sanierung der F-Strasse mit Belagserneuerung inklusive Randabschlüsse und Fundationsschichten im gesamten Strassenzug und die Umgestaltung des Strassenraums auf einer Länge von ca. 1'000 m. Die Breite der Kernfahrbahn beträgt in der Regel 4,5 m. Sodann sind beidseitige Radstreifen mit einer Mindestbreite von 1,25 m projektiert sowie ein einseitiger Gehweg mit einer Breite von 2 m. Auf einer Länge von ca. 90 m sind die Kernfahrbahnbreite und die Gehwegbreite auf 4,2 m bzw. 1,8 m reduziert. Alle Einmündungen in die F-Strasse (J-Strasse, K-Strasse und L-Strasse) werden zur Verkehrsberuhigung sowie zur Sicherheit der Fussgänger als Gehwegüberfahrten mit abgesenktem Randstein ausgebildet. Schliesslich sollen zur Geschwindigkeitsreduktion bzw. zur Erhöhung der Verkehrssicherheit im Bereich der Liegenschaften F-Strasse Nrn. 03, 04 und 05 sowie bei der Bushaltestelle M vier Belagsrampen erstellt werden.

4.2

Die Beschwerdeführenden machen zunächst geltend, es handle sich bei der geplanten Sanierung entgegen der Auffassung der Vorinstanz und des Beschwerdegegners nicht um ein Projekt von untergeordneter Bedeutung gemäss § 13 Abs. 1 StrG, bei welchem auf die Mitwirkung der Bevölkerung habe verzichtet werden können.

Die Vorinstanz hält angesichts des Projektperimeters und der Baukosten fest, dass das Projekt für die Stadt D durchaus von Bedeutung sein dürfte, erwog jedoch, bei der Beantwortung der Frage, ob ein Projekt bedeutsam oder untergeordnet im Sinn von § 13 Abs. 1 StrG sei, sei zu beachten, dass das Projekt in erster Linie der Instandsetzung einer bestehenden Strasse diene, wodurch das baupflichtige Gemeinwesen seiner Pflicht zum Strassenunterhalt nach §§ 25 ff. StrG nachkomme. Im Gegensatz zur Projektierung von Strassen sehe das Strassengesetz bei deren Unterhalt und Betrieb nicht vor, dass Bauvorhaben der Bevölkerung zur umfassenden Stellungnahme unterbreitet würden.

4.3

Das Strassengesetz unterscheidet zwischen "Strassenbau" (§§ 6 bis 24) und "Unterhalt und Betrieb" (§ 25 bis 27). Der Strassenunterhalt umfasst insbesondere die Instandhaltung, die Ausbesserung von Schäden, die Staubbekämpfung, die Reinigung, den Winterdienst und die Öffnung nach ausserordentlichen Naturereignissen (§ 25 Abs. 2 StrG). Der Strassenbau betrifft demgegenüber die Erstellung und den Ausbau der Strassen (§ 6 Abs. 1 StrG). Von der Baupflicht ist auch ein allenfalls notwendiger Ausbau der Strassen umfasst (vgl. BGer, 30. September 1987, ZBl 89/1988, 447 ff., 451 f., auch zum Folgenden). Die Grenze zwischen Strassenbau und Strassenunterhalt ist unter Beurteilung der Umstände im konkreten Einzelfall zu ziehen. Es ist dabei von Bedeutung, ob mit dem Projekt bloss eine Instandhaltung oder eine Ausbesserung von Schäden bzw. die Erhaltung der Vermögenssubstanz bezweckt wird oder eine umfassende Erneuerung der bestehenden Strasse.

Dass der Gemeinderat davon ausging, es handle sich beim zu realisierenden Projekt um Strassenbau und nicht bloss um Unterhalt der Strasse, zeigt sich schon daran, dass er mit Bezug auf die Projektfestsetzung die Vorgaben von § 15 ff. StrG einhielt und lediglich im Projektbearbeitungs- bzw. Entwurfsverfahren gemäss § 12 f. StrG auf die Mitwirkung der Bevölkerung verzichtete. Sodann umfasst das Projekt nach dem Wortlaut des Beschlusses des Stadtrats neben der Sanierung auch die Umgestaltung des Strassenraums einschliesslich Landerwerb, teilweise Strassenverbreiterung, Belagsrampen, Gehwegüberfahrten sowie eine Verkehrsinsel. Somit kann nicht davon ausgegangen werden, dass vorliegend nur der Unterhalt der Strasse gemäss §§ 25 ff. StrG bezweckt ist, sondern dass es sich um Strassenbau nach §§ 6 ff. StrG handelt.

4.4

Innerhalb des Strassenbaus ist zu unterscheiden zwischen der Projektierung bzw. Projektbearbeitung (§ 12 f. StrG) und dem Projektfestsetzungsverfahren (§ 15 ff. StrG). Im Verfahren der Projektfestsetzung wurde das Projekt vom 18. März 2016 bis zum 18. April 2016 öffentlich aufgelegt. Innerhalb der Auflagefrist erhoben die Beschwerdeführenden Einsprache, welche bei der Projektfestsetzung gemäss Liste der Einsprachen behandelt wurde. Insofern wurde das gemäss Strassengesetz vorgesehene Verfahren eingehalten. Für die Projektbearbeitung bzw. das Entwurfsstadium verzichtete der Stadtrat hingegen auf die gemäss § 13 Abs. 1 StrG vorgesehene Mitwirkung der Bevölkerung.

4.5

Gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG sorgen die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Mitwirkung im Sinn dieser Bestimmung bedeutet, dass eigene Meinungen und Vorschläge im Entwurfsstadium eingebracht werden können und die planenden Behörden sich damit materiell auseinandersetzen, ohne dass jedoch ein Anspruch auf individuelle Beantwortung jeder Mitwirkungseingabe bestünde. Dieser bundesrechtliche Anspruch auf Mitwirkung ist nicht formeller Natur. Für untergeordnete Planänderungen kann der kantonale Gesetzgeber daher von einer Mitwirkung absehen (vgl. VGr, 23. Juni 2005, VB.2004.00533, E. 3.1; VGr, 15. September 2005, VB.2005.00030, E. 4.4).

Durch die Informations- und Mitwirkungsrechte der Bevölkerung wird eine breite Interessenabwägung ermöglicht, die demokratische Legitimation der Planung erhöht und die Durchsetzung von Planungsentscheiden verbessert (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, § 4 N. 1). Sodann sollen sie eine wichtige Grundlage für einen sachgerechten Planungsentscheid bilden und zu einer qualitativ guten Planung beitragen, weshalb sie in einem Zeitpunkt durchgeführt werden müssen, in welchem die Interessenabwägung noch offen ist (BGE 135 II 286 E. 4.2.3). Das Mitwirkungsrecht richtet sich nicht nur an direkt betroffene bzw. rechtsmittellegitimierte Personen oder bestimmte Interessengemeinschaften, sondern an die gesamte Bevölkerung. Planungen, welche in Verletzung der Mitwirkungsrechte zustande gekommen sind, können im Rechtsmittelverfahren aufgehoben werden (Waldmann/Hänni, § 4 N. 14).

4.6

Mit Bezug auf die vorgenommenen baulichen Massnahmen kann nicht von einem Projekt von untergeordneter Bedeutung ausgegangen werden: Als Ziele des Projekts wurden die Erhöhung der Verkehrssicherheit für alle Verkehrsteilnehmer, die Verbesserung des Verkehrsflusses, die Entflechtung von Verkehrsarten, die Erhöhung der Kapazität/Vermeidung von Rückstaus und die Verbesserung der Situation bei zahlreichen Linksabbiege-Beziehungen/Querbeziehungen genannt. Bereits diese Zielsetzungen gehen weit über eine blosse Sanierung der Strasse hinaus und zeigen, dass durch das Projekt nicht nur der Bestand der Strasse verändert wird, sondern dass auch Auswirkungen auf den umliegenden Verkehr zu erwarten sind. Sodann wird die Strasse teilweise verbreitert, als Kernfahrbahn umgestaltet, und es sollen seitlich markierte Radstreifen, Rampen und vier Fussgängerschutzinseln realisiert werden.

Der Erwägung der Vorinstanz, wonach die Umgestaltung der Strasse sämtlichen gesetzlichen Vorgaben und Normalien entsprechen müsse, weshalb davon auszugehen sei, dass dabei kaum ein Spielraum für Einwendungen aus der Bevölkerung bestehe, ist zunächst entgegenzuhalten, dass die Mitwirkung der Bevölkerung im Entwurfsstadium nicht lediglich darauf hinzielt, Einwendungen aus der Bevölkerung zu bearbeiten, sondern vorab darauf, die Bevölkerung im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung am Entwurf des Projekts teilnehmen zu lassen und ihr die Möglichkeit zu geben, sich vorgängig zu informieren. Zudem ist im technischen Bericht unter Ziff. 1.1 festgehalten, dass zur Erhöhung der Verkehrssicherheit für Radfahrer und Fussgänger insgesamt sieben verschiedene Varianten der Umgestaltung des Strassenraums mit Bezug auf bauliche Einengungen sowie die Anordnung von mehreren "Berliner Kissen" oder Anrampungen untersucht worden seien. Infolgedessen bestand für die grundsätzliche Stossrichtung des Projektentwurfs durchaus ein Spielraum, auch wenn in der Ausführung verschiedene Richtlinien und Bauvorschriften zu beachten sind. Gerade auf die Mitsprache in diesem ersten Planungsstadium bzw. bei der Evaluation von Varianten zielt die Mitwirkung der Bevölkerung bei der Ausarbeitung des Projekts gemäss § 13 Abs. 1 StrG ab.

Dass die Mitwirkung der Bevölkerung zunächst auch vom Stadtrat in seine Planung einbezogen wurde, ergibt sich daraus, dass im technischen Bericht unter Ziff. 4.5 "Mitwirkung der Bevölkerung" immerhin festgehalten wurde, dass zum Informationsaustausch "mehrere Informationssitzungen mit den verschiedenen Interessengemeinschaften" stattgefunden hätten. Es wurde jedoch vom Beschwerdegegner nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich, dass wie gemäss § 13 Abs. 1 StrG vorgesehen die gesamte Bevölkerung anlässlich einer Orientierungsversammlung oder durch öffentliche Auflage einbezogen worden wäre.

Es ist sodann nicht ersichtlich, dass der Begriff der untergeordneten Bedeutung für die Projektbearbeitung im Sinn von § 13 Abs. 1 StrG anders zu beurteilen wäre als derjenige von § 17 Abs. 5 StrG für die Projektfestsetzung. Im Zusammenhang mit Letzterer mass das Gemeinwesen dem Projekt offensichtlich nicht in einem Sinn untergeordnete Bedeutung zu, dass das Einspracheverfahren aus seiner Sicht hätte unterbleiben können. Es ist daher nicht nachvollziehbar, dass dies im Zusammenhang mit der Projektbearbeitung gemäss § 13 Abs. 1 StrG anders beurteilt wurde.

4.7

Wenn der Beschwerdegegner festhält, die Beschwerdeführenden hätten die Möglichkeit gehabt, sich ins Verfahren einzubringen, Einsprachen einzureichen und Rechtsmittel zu ergreifen, so trifft dies zu, jedoch beschränkt sich die Möglichkeit der Einflussnahme im Einspracheverfahren gemäss § 15 ff. StrG auf rekurs- bzw. beschwerdelegitimierte Personen. Dies vermag nichts daran zu ändern, dass das Mitwirkungsverfahren für die gesamte – auch die nicht direkt legitimierte – Bevölkerung gemäss § 13 Abs. 1 StrG unterblieben ist.

Da nur einsprachelegitimierte Personen ein Rechtsmittel ergreifen können, während die übrige Bevölkerung die fehlende Mitwirkung nicht rügen kann (vgl. VGr, 19. Februar 2015, VB.2014.00539 E. 3.5.3), muss die Rüge der fehlenden Mitwirkung der Bevölkerung von Rechtsmittellegitimierten vorgebracht werden können (so auch Ruedi Muggli, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich 2020, Art. 4 N. 19; Waldmann/Hänni, Art. 4 N. 14), ansonsten sie gar nicht erhoben werden könnte. Zudem bezieht sich die Rüge der fehlenden Mitwirkung nicht bloss auf konkrete, ein bestimmtes Grundstück betreffende Einwendungen, sondern auf die umfassende Interessenabwägung in einem Stadium vor der Planfestsetzung. Somit ändert die Tatsache, dass die Beschwerdeführenden als rechtsmittellegitimierte Parteien ihre eigenen Anliegen im Verfahren einbringen konnten, nichts daran, dass sie berechtigt sind zu rügen, die Mitwirkung der Bevölkerung sei zu Unrecht unterblieben.

Die Beschwerde ist damit gutzuheissen, Dispositiv Ziff. 1 des Entscheids der Stadt D betreffend Projektfestsetzung ist aufzuheben und die Sache ist an sie zurückzuweisen, um vor der Projektfestsetzung die Mitwirkung der Bevölkerung zu gewährleisten.

5.

5.1

Somit erübrigt sich grundsätzlich die Beurteilung der weiteren Einwände der Beschwerdeführenden. Immerhin ist festzuhalten, dass den Beschwerdeführenden nicht zu folgen ist, soweit sie geltend machen, es hätte nach dem Einspracheverfahren eine erneute Planauflage und ein zweites Einspracheverfahren durchgeführt werden müssen. Es entspricht der Natur des Einspracheverfahrens, dass in dessen Folge Planänderungen vorgenommen werden können, was nicht dazu führt, dass die Pläne daraufhin nochmals aufzulegen sind, zumal die direkt Betroffenen zusätzlich die Möglichkeit haben, ein Rechtsmittel gegen die Planfestsetzung zu ergreifen (vgl. BGE 135 II 286 E. 5.3). Die auf dem Grundstück der Beschwerdeführenden geplanten Arbeiten ergeben sich aus dem Situationsplan Strassenbau und Werkleitung, zudem wurde den Beschwerdeführenden verbindlich zugesichert, dass auf ihrem Grundstück kein Schacht erstellt werde und keine baulichen Vorrichtungen erstellt würden.

5.2

Die Beschwerdeführenden machen schliesslich geltend, der Projektperimeter sei nicht zweckmässig festgelegt worden und der geplante Fussgängerübergang und der Fahrradweg im Bereich "N" seien nicht verkehrssicher sowie nicht richtplankonform.

5.3

§ 14 StrG enthält Projektierungsgrundsätze. Danach sind Strassen entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung nach den jeweiligen Erkenntnissen der Bau- und Verkehrstechnik, mit bestmöglicher Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung sowie unter Beachtung der Sicherheit, des Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und mit sparsamer Landbeanspruchung zu projektieren; die Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs, der Fussgänger, der Radfahrer sowie der Behinderten und Gebrechlichen sind angemessen zu berücksichtigen.

Der kommunalen Behörde kommt ein erhebliches Planungsermessen zu und ein Eingreifen der Rekursinstanz ist nur dann gerechtfertigt, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie offensichtlich unangemessen ist (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 20 Rz. 77, vgl. auch E. 2). Es kann hier auf die zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG), wonach der Rekursgegner glaubhaft gemacht hat, dass die Sanierung im von den Beschwerdeführenden angeführten Bereich nicht dringlich gewesen sei und dafür zudem Landabtretungen nötig wären, was das Verfahren aufwendiger und zeitintensiver gestalten werde. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden ist es für die Beurteilung der richtigen Ermessensausübung der Planungsbehörde nicht notwendig, dass diese glaubhaft macht, dass sie sich um einen Landerwerb bemüht habe; vielmehr liegt der Entscheid betreffend den Sanierungsperimeter im Ermessen der Planungsbehörde und bestehen keine Anhaltspunkte, dass dieses nicht pflichtgemäss ausgeübt worden wäre. Gleiches gilt für die Verkehrssicherheit des Fussgängerübergangs "N". Auch diesbezüglich hat die Vorinstanz zu Recht erwogen, dass die geplanten Massnahmen den Anforderungen an die Verkehrssicherheit genügen und überdies richtplankonform und damit zumindest vertretbar sind.

6.

Die Gerichtskosten sind entsprechend dem Verfahrensausgang dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Ebenso hat dieser die Kosten des Rekursverfahrens zu tragen. Zudem ist der Beschwerdegegner zu verpflichten, den Beschwerdeführenden eine angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2; BGE 133 V 477 E. 4.2). Der vorliegende Entscheid ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn die Rückweisung einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).